愛(ài)華網(wǎng)???? 自1985年國(guó)務(wù)院頒布《國(guó)家金庫(kù)條例》確立中國(guó)人民銀行經(jīng)理國(guó)庫(kù)體制以來(lái)，在后續(xù)各項(xiàng)法律法規(guī)中一直明確這種安排。近期《預(yù)算法》修正案（草案二次審議稿）正在公開(kāi)征集意見(jiàn)，其中關(guān)于國(guó)庫(kù)管理的相關(guān)修改引發(fā)了廣泛爭(zhēng)議。修正案擬刪除現(xiàn)行《預(yù)算法》中“中央國(guó)庫(kù)業(yè)務(wù)由中國(guó)人民銀行經(jīng)理”的規(guī)定，并將其中的“各級(jí)政府應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)本級(jí)國(guó)庫(kù)的管理和監(jiān)督”修改為“各級(jí)政府及其財(cái)政部門應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)本級(jí)國(guó)庫(kù)的管理和監(jiān)督”。隨著財(cái)政部門國(guó)庫(kù)的建立，近些年來(lái)人民銀行的國(guó)庫(kù)管理職能在某種程度上逐步弱化。此次修法如通過(guò)，有可能進(jìn)一步削弱央行在國(guó)庫(kù)管理體制中的地位。
目前，對(duì)于國(guó)庫(kù)管理職能的爭(zhēng)議集中在“經(jīng)理”與“代理”上。經(jīng)理制意味著央行國(guó)庫(kù)是對(duì)政府和人大負(fù)責(zé)，而代理制下，則需向財(cái)政部門負(fù)責(zé)。央行國(guó)庫(kù)原本與財(cái)政部門是獨(dú)立、平行關(guān)系，可能轉(zhuǎn)變成代理制下商業(yè)銀行的角色，即成為“一切聽(tīng)令行事”的代理者。當(dāng)前普遍性的擔(dān)憂在于央行角色的轉(zhuǎn)換有可能導(dǎo)致財(cái)政資金缺乏有效的外部監(jiān)管而造成“倒退”。這種擔(dān)心不無(wú)道理，據(jù)央行不完全統(tǒng)計(jì)，2006-2010年央行各級(jí)國(guó)庫(kù)堵住違規(guī)業(yè)務(wù)114萬(wàn)筆，涉及金額4441億元，僅2010年就拒絕辦理違規(guī)業(yè)務(wù)30萬(wàn)筆，金額達(dá)992億元。而另一方則堅(jiān)持認(rèn)為，世界上普遍采用央行代理制，在目前已存在人大、審計(jì)監(jiān)督體制下，央行國(guó)庫(kù)監(jiān)督無(wú)存在之必要，反而造成財(cái)政與央行職能交叉、影響財(cái)政資金運(yùn)行的效率。兩種觀點(diǎn)均有其合理性，爭(zhēng)議也已存在多年。 我國(guó)財(cái)政預(yù)算體制與大多數(shù)西方國(guó)家預(yù)算編制、執(zhí)行、監(jiān)督“三分離”管理體制存在較大不同。西方國(guó)家多采用編制與執(zhí)行分離制度，如法國(guó)的財(cái)政預(yù)算由預(yù)算局編制、公共局執(zhí)行，美國(guó)則由總統(tǒng)預(yù)算辦公室編制、財(cái)政部執(zhí)行。長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)財(cái)政部門集編制、執(zhí)行于一身。在財(cái)政監(jiān)督環(huán)節(jié)，西方議會(huì)無(wú)疑發(fā)揮了更有效的監(jiān)管作用。除財(cái)政內(nèi)部監(jiān)督外，我國(guó)人大審議每年預(yù)算案，審計(jì)部門負(fù)責(zé)審計(jì)，人民銀行負(fù)責(zé)國(guó)庫(kù)監(jiān)督。其中，國(guó)庫(kù)監(jiān)督是事中、實(shí)時(shí)監(jiān)督，是人大事前監(jiān)督和審計(jì)事后監(jiān)督的有益補(bǔ)充。從國(guó)際比較和我國(guó)現(xiàn)實(shí)情況來(lái)看，我國(guó)財(cái)政預(yù)算的科學(xué)性、嚴(yán)肅性、公開(kāi)性有所欠缺，預(yù)算法制約束力、執(zhí)行剛性存在較大差距。因而，現(xiàn)階段較多的國(guó)庫(kù)監(jiān)督手段仍有其必要性，尤其是對(duì)國(guó)庫(kù)資金效率影響不大的前提下，多一些外部監(jiān)管也未嘗不可。 爭(zhēng)論背后折射的是對(duì)公共資金安全性的渴求，但簡(jiǎn)單地解讀為“經(jīng)理”與“代理”顯然是片面的。公共資金不是財(cái)政部門的，而是屬于全體人民的，之間存在一個(gè)較長(zhǎng)的代理鏈條。不論是央行來(lái)主導(dǎo)國(guó)庫(kù)的監(jiān)管，還是財(cái)政部來(lái)主導(dǎo)，這些部門國(guó)庫(kù)管理都是“代理”行為?，F(xiàn)代經(jīng)濟(jì)社會(huì)中的經(jīng)理或經(jīng)理人本身大都是代理人，“委托代理”不足以解釋爭(zhēng)論。國(guó)庫(kù)監(jiān)督不應(yīng)該狹隘地理解成央行監(jiān)督財(cái)政，國(guó)庫(kù)監(jiān)督的基本定位為人大監(jiān)督、審計(jì)監(jiān)督以及財(cái)政監(jiān)督服務(wù)，確保國(guó)庫(kù)收支的合法性、真實(shí)性、準(zhǔn)確性。國(guó)庫(kù)監(jiān)督應(yīng)表現(xiàn)為分工合作而非“委托代理”，體現(xiàn)的是政府公共責(zé)任而非部門權(quán)力，目的在于提高政府資金效率、建設(shè)公開(kāi)透明公共財(cái)政、遏制財(cái)政腐敗現(xiàn)象。不論何方來(lái)主導(dǎo)國(guó)庫(kù)管理都不意味著監(jiān)督缺失，外部監(jiān)管機(jī)制不可或缺，都應(yīng)確保監(jiān)督的獨(dú)立性和有效性，重點(diǎn)在于理順各方關(guān)系及責(zé)任邊界。 當(dāng)前立法應(yīng)著力于建立一個(gè)相互制衡、公開(kāi)透明、公正公平的財(cái)政預(yù)算體制，確保財(cái)政預(yù)算的決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)相互制約而又相互協(xié)調(diào)。對(duì)國(guó)庫(kù)管理制度而言，最基本或基礎(chǔ)的工作是嚴(yán)格執(zhí)行國(guó)庫(kù)集中收付制度，取消各類過(guò)渡性賬戶，所有財(cái)政資金都納入國(guó)庫(kù)單一賬戶體系管理。在此基礎(chǔ)上，形成立法監(jiān)督、審計(jì)監(jiān)督、財(cái)政監(jiān)督、國(guó)庫(kù)監(jiān)督、社會(huì)監(jiān)督多位一體的監(jiān)督體系，尤其應(yīng)重視人大的實(shí)質(zhì)性審查體系構(gòu)建，進(jìn)而保障財(cái)政資金安全有效。
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