愛華網(wǎng)?? 《集體土地征收條例》列舉公益用地有限縮小 在國(guó)務(wù)院討論通過《土地管理法修正案（草案）》并上報(bào)全國(guó)人大待審之后，作為配套實(shí)施細(xì)則的《集體土地征收條例》（以下簡(jiǎn)稱《條例》）也已進(jìn)入沖刺階段。不過，對(duì)于其中較為敏感的“征地范圍”相關(guān)內(nèi)容，“有限縮小”是當(dāng)前較為統(tǒng)一的口徑。 “公益用地”的范圍和類別劃分是“縮小征地范圍”的關(guān)鍵所在。目前，《條例》已經(jīng)確定采用“列舉式”劃定公益用地的范圍，除教育、基礎(chǔ)設(shè)施、能源、國(guó)防、政府用地之外，城建開發(fā)用地也被列舉至“公益用地”范疇之中。 2008年，中共十七屆三中全會(huì)通過《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》，提出“縮小征地范圍”，并逐步實(shí)現(xiàn)除公益用地仍由政府征收之外，其他則由農(nóng)村集體土地使用權(quán)擁有方與用地方協(xié)商、交易。也正因如此，在“城鎮(zhèn)化”已經(jīng)成為中國(guó)未來增長(zhǎng)的主要路徑之一時(shí)，“公益用地”范圍的劃定，將事關(guān)“新型城鎮(zhèn)化”道路的未來。 “可以確定的是，《條例》草稿對(duì)公益用地的界定，是采用列舉的方式?！?2月19日，參與《條例》前期研討、起草的專家告訴《中國(guó)經(jīng)營(yíng)報(bào)》記者，現(xiàn)在《條例》已經(jīng)進(jìn)入到最后的送審階段，國(guó)土資源部作為牽頭起草的主管部門，已經(jīng)不再就有關(guān)內(nèi)容征詢專家的意見和建議。 國(guó)土資源部規(guī)劃司司長(zhǎng)董祚繼向本報(bào)記者證實(shí)了《條例》草案以“列舉式”方式劃定“公益用地”范圍的說法。此前，國(guó)務(wù)院討論通過了《土地管理法修正案（草案）》，對(duì)第47條有關(guān)土地征收、補(bǔ)償?shù)确矫娴膯栴}進(jìn)行調(diào)整，2012年11月，該草案已經(jīng)上報(bào)全國(guó)人大待審。 實(shí)際上，修正案草案所進(jìn)行的調(diào)整僅是原則性調(diào)整，包括“公益用地”范圍劃定在內(nèi)的諸多敏感問題都將由《條例》解決。記者了解到，通過列舉的方式，教育、能源、基礎(chǔ)設(shè)施、國(guó)防設(shè)施、政府用地等，已經(jīng)被初步列入“公益用地范疇”，除此之外，“城建開發(fā)用地”也有望列入公益用地范疇。 記者了解到，對(duì)于上述“公益用地”范疇的劃定，國(guó)土資源部已向全國(guó)國(guó)土資源系統(tǒng)官員、地方分管行政負(fù)責(zé)人進(jìn)行了吹風(fēng)。山東省國(guó)土資源廳一位不愿具名的官員透露，國(guó)土資源部高級(jí)官員在吹風(fēng)過程中對(duì)“城建開發(fā)用地”進(jìn)行了說明，“簡(jiǎn)單的解釋是，城建開發(fā)實(shí)際上包括了原有的舊城改造?！辈贿^，這位官員也表示，“這方面爭(zhēng)議很大。” 董祚繼向記者表示，他個(gè)人認(rèn)為，畢竟中國(guó)目前還處在工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的過程當(dāng)中，因此將“城建開發(fā)用地”列入“公益用地”的范疇，從發(fā)展的角度上看，是合理的。在向地方國(guó)土資源系統(tǒng)負(fù)責(zé)人吹風(fēng)的過程中，國(guó)土資源部的高級(jí)官員做出了類似的表述。 不過，對(duì)于“城建開發(fā)用地”納入“公益用地范疇”的問題，國(guó)土資源部一位不愿具名的官員表示，最終須以國(guó)務(wù)院審議通過并頒布實(shí)施的“條例”為準(zhǔn)。 盡管從數(shù)據(jù)上看，無論是建設(shè)用地的畝數(shù)，還是土地出讓金的規(guī)模都十分驚人，但全國(guó)建設(shè)用地的缺口仍然巨大，發(fā)展因素很可能影響征地范圍“有限縮小”的幅度。本報(bào)記者茅碩/攝影 發(fā)展成本 巨大“利差” 2008年，中共十七屆三中全會(huì)提出，縮小政府征地范圍，除公益性用地仍由政府征收之外，其他由集體建設(shè)用地使用權(quán)所有方與用地方進(jìn)行談判確定價(jià)格并進(jìn)行交易。政府征收通常按照集體土地原有用途制定補(bǔ)償價(jià)格，而談判確定將有利于形成市場(chǎng)價(jià)格，兩者之間利益差別巨大。 這也是“城建開發(fā)用地”是否列入“公益用地”，以及“公益用地”范圍劃定等有關(guān)內(nèi)容異常敏感的原因所在。按照十七屆三中全會(huì)提出的總體精神和路徑，是否列入“公益用地”范疇，將形成不同的土地價(jià)格。 一位不愿具名的參與《土地管理法》修訂的專家告訴記者，在此前《土地管理法》大修的方案中，曾對(duì)征地范圍進(jìn)行了劃定，除教育、能源、基礎(chǔ)設(shè)施、國(guó)防等用地納入“公益用地”并規(guī)定須由政府征收之外，還將土地利用規(guī)劃中未來為“城市域內(nèi)”的土地，須由政府征收后才能入市交易。 不過，這份《土地管理法》的大修方案，由于涉及了“城鎮(zhèn)住宅70年使用權(quán)續(xù)期”“農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)”等諸多敏感問題，而最終未被采用。此后，按照國(guó)務(wù)院總理溫家寶的要求，重點(diǎn)對(duì)土地征收環(huán)節(jié)及其相關(guān)的補(bǔ)償進(jìn)行修訂。 “真正值錢的土地，就是在現(xiàn)有城市或者城鎮(zhèn)邊緣、未來將變成城市或者城鎮(zhèn)的土地，這部分土地仍有政府征收才能入市交易，實(shí)際上最大的差價(jià)收入還是留給了政府?！彼f。長(zhǎng)期以來，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)造成了農(nóng)村集體土地在符合規(guī)劃的前提下，如需入市交易須由政府先行征收，從而形成“同地、不同權(quán)、不同價(jià)”的問題。 盡管《條例》初步以列舉的方式，將城建開發(fā)用地列入了公益用地的范圍，但是國(guó)土資源部已經(jīng)開始考慮，通過補(bǔ)償制度調(diào)整等方式，確保被用于“城建開發(fā)用地”征收的原集體土地使用權(quán)所有方的利益。 記者了解到，正在考慮的調(diào)整即是通過提高“城建開發(fā)用地”征收的補(bǔ)償額度，甚至通過以市場(chǎng)價(jià)格對(duì)征收土地的原土地使用權(quán)所有方進(jìn)行補(bǔ)償，同時(shí)，國(guó)土資源部還準(zhǔn)備探索建立公共財(cái)政投資和規(guī)劃用途改變形成的土地增值收益的合理分配機(jī)制。不過，相關(guān)內(nèi)容是否最終出現(xiàn)在條例當(dāng)中，目前還難以確定。
董祚繼表示，目前國(guó)土資源部正在部署驗(yàn)收“農(nóng)村集體土地確權(quán)頒證”工作，按照國(guó)務(wù)院的要求，2012年12月底，是這項(xiàng)工作完成的截止日期。他向記者強(qiáng)調(diào)，確權(quán)是一項(xiàng)基礎(chǔ)的技術(shù)性工作，如果確權(quán)不能到位，各種土地征收制度、補(bǔ)償制度的調(diào)整，都無法有效進(jìn)行。 “按照目前的征地補(bǔ)償制度，政府征收土地是以原土地用途為標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行補(bǔ)償，也就是按農(nóng)業(yè)種植等進(jìn)行補(bǔ)償，這就導(dǎo)致補(bǔ)償額度很低，而政府以城鎮(zhèn)建設(shè)用地為用途，將這些土地出讓，獲得了很高的收入，這中間的差價(jià)，導(dǎo)致了各種矛盾的產(chǎn)生?！鼻笆鰠⑴c修法的專家告訴記者。 國(guó)土資源部?jī)?nèi)部統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，2002～2011年全國(guó)批準(zhǔn)新增建設(shè)用地超過4300萬畝，土地出讓金收入在2011年達(dá)到31485.2億元?！斑@些土地一方面提供了工業(yè)化、城市化低成本進(jìn)行的可能，另一方面形成了發(fā)展所急需的資金收入?！鼻笆鰧＜艺f。 盡管如此，全國(guó)建設(shè)用地的缺口仍然十分巨大。一位國(guó)土資源部的官員曾撰文引用國(guó)土資源部?jī)?nèi)部統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)稱，近年來全國(guó)每年實(shí)際新增用地都超過1000萬畝，超出當(dāng)年計(jì)劃指標(biāo)300～400萬畝，供需缺口在1/3以上。 也正因如此，“城建開發(fā)”用地列入“公益用地”范疇，將事關(guān)中國(guó)城鎮(zhèn)化的發(fā)展成本和未來。
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