愛華網(wǎng)?? 城鎮(zhèn)化的浪潮或?qū)⑾破?，“撤?zhèn)設(shè)市”試點已在醞釀之中 2012年12月26日，浙江省“小城市培育試點工作現(xiàn)場推進會”召開。據(jù)披露，該省有意率先推進“撤鎮(zhèn)設(shè)市”試點，將條件具備的小城鎮(zhèn)升格為小城市。 事實上，早在2010年底，浙江省就挑選了11個地級市下轄的27鎮(zhèn)進行小城市培育，原定期限為3年，今年收官。而今傳出的“撤鎮(zhèn)設(shè)市”試點，在一些接受時代周報采訪的學(xué)者看來，目的在于滿足浙江自身發(fā)展的需要，但客觀上也可為全國的改革積累經(jīng)驗。 此前，有媒體披露，《全國促進城鎮(zhèn)化健康發(fā)展規(guī)劃（2011—2020）》將于今年兩會前后頒布，該方案可能涉及20多個城市群、150多個地級以上城市和1萬多個城鎮(zhèn)未來的建設(shè)。 城鎮(zhèn)化的浪潮或許即將掀起，但“撤鎮(zhèn)設(shè)市”試點尚未提上日程。一位試點鎮(zhèn)的領(lǐng)導(dǎo)對時代周報透露，“各地普遍反映3年培育期太短，短于大多數(shù)項目的投資建設(shè)周期。盡管省里沒有下達正式文件，但多次吹風(fēng)會已明確表明，培育期將延長至8年”。 “縣轄市”懷胎已久 浙江省的小城市培育試點啟動于2010年12月。彼時發(fā)布的《浙江省人民政府辦公廳關(guān)于開展小城市培育試點的通知》指出，省財政將從2011-2013年，每年下?lián)?0億元專項資金，支持27個試點鎮(zhèn)的發(fā)展。 據(jù)中國城鎮(zhèn)改革發(fā)展研究中心分析，27個鎮(zhèn)多為特大鎮(zhèn)。所謂“特大”，其一指人口規(guī)模大，比如溫州市蒼南縣龍港鎮(zhèn)，2011年的常住人口達到39.6萬；其二為財政收入高，以比較突出的紹興縣錢清鎮(zhèn)為例，該鎮(zhèn)2011年的財政總收入接近18億元；其三，產(chǎn)業(yè)體量大，譬如，樂清市柳市鎮(zhèn)的電器制造業(yè)目前年產(chǎn)值超過360億元，占據(jù)該業(yè)全國的1/3。 “幾十萬的人口規(guī)模，這在國外足以稱作市，但在國內(nèi)可能仍屬行政級別上的鎮(zhèn)。而這些鄉(xiāng)鎮(zhèn)中，有的政府隊伍只有五六十人，但卻要管理幾十萬人的事務(wù)?！眹倚姓W(xué)院教授、中國行政體制改革研究會秘書長汪玉凱告訴時代周報，“目前，鎮(zhèn)一級的行政框架已完全無法滿足東部特大鎮(zhèn)的社會管理需求，而有關(guān)方面必須解決一個鎮(zhèn)積聚幾十萬人之后的發(fā)展前景問題?！?p> 強鎮(zhèn)擴權(quán)改革由此而生。浙江省的思路是將基礎(chǔ)好、區(qū)位優(yōu)、潛力大的“鎮(zhèn)”培育為“市”。2011年，浙江省《關(guān)于支持小城市培育試點工作實施意見》指出，在保持鎮(zhèn)級建制不變，符合法律法規(guī)的前提下，賦予全省27個試點鎮(zhèn)與縣（市）級政府基本相同的經(jīng)濟管理權(quán)限，包括土地使用權(quán)、財政支配權(quán)、行政審批權(quán)和公共事務(wù)管理權(quán)，打破試點鎮(zhèn)在管理權(quán)限上的桎梏。 當(dāng)浙江省意欲發(fā)展“鎮(zhèn)級市”時，不少其他省份也在推行強鎮(zhèn)擴權(quán)改革，安徽巢湖選擇的路徑是將桐煬、柘皋、黃麓、槐林等地列為副縣級鎮(zhèn)。 鎮(zhèn)級市與副縣級鎮(zhèn)，兩者有著異曲同工之處。而近年來致力于行政管理前沿研究的浙江大學(xué)公共管理學(xué)院教授吳金群告訴時代周報，“這兩個名稱都過于強調(diào)行政級別，相比而言，縣轄市的提法更為恰當(dāng)”。 吳金群認(rèn)為，推進城鎮(zhèn)化需要大、中、小城市協(xié)調(diào)發(fā)展，而其中一個方向就是實踐“縣轄市”體制，賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級更多經(jīng)濟社會管理權(quán)?！拔磥?，省和縣將是廣域型政區(qū)，市和鎮(zhèn)則是城鎮(zhèn)型政區(qū)，前者是面，后者是點，點面結(jié)合，和諧共生。同時，市和鎮(zhèn)應(yīng)具有更多的地方自治權(quán)?！?p> “如果有試點鎮(zhèn)升格為縣轄市，其行政級別可能為副縣級，但究竟是全部公務(wù)員都提級，還是限于主要領(lǐng)導(dǎo)，目前還很難說?！痹趨墙鹑嚎磥恚h轄市體制是省管縣體制改革的自然延伸，但不會將特大鎮(zhèn)變?yōu)槭≈惫芑虻丶壥兄惫堋?p> “未來，城鎮(zhèn)及縣、縣級市將是吸納農(nóng)村剩余勞動力最主要的載體，這一基礎(chǔ)如果發(fā)展得不好，會對城鎮(zhèn)化帶來嚴(yán)重影響。故而，浙江推行的鎮(zhèn)級市試點頗有價值，27個鎮(zhèn)可以先往前一步，一段時間后系統(tǒng)總結(jié)經(jīng)驗，再從體制上進行突破。他們可能會探索出一條城鎮(zhèn)治理的新道路?！蓖粲駝P說。 投資百億民資唱主角 期許之下，這27片試驗田情況如何？ 以全國第一家股份合作制企業(yè)的誕生地，溫嶺市澤國鎮(zhèn)為例，2010年，該鎮(zhèn)已聚集人口約25萬，戶籍與非戶籍人口分別為12萬與12.3萬；全年財政總收入6.57億元。 入選小城市試點鎮(zhèn)后，2010年底，澤國制定了“三年行動計劃”，即，重點實施82個項目，總投資額155.1億元，其中，2011—2013年計劃完成投資106.9億元。對于一個鎮(zhèn)來說，這么大的建設(shè)規(guī)?！扒八从小?。 在82個項目中，投資額較大的工程包括一個集交易、倉儲、咨詢、運輸?shù)裙δ転橐惑w的物流基地，總預(yù)算6億元；兩個五星級賓館，資金額分別為2.5億元和3.5億元；一個三級乙等綜合性醫(yī)院，擬斥資3.1億元，以及一批總花費10.5億元的舊城改造項目和17.4億元的中心區(qū)商業(yè)開發(fā)工程。 據(jù)澤國鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)介紹，這些上馬項目均經(jīng)民主懇談后才得以確定。“否則，如果我們拍腦子定項目，老百姓不同意，或是認(rèn)為過于奢侈，后續(xù)的工作很難推進?！睗蓢?zhèn)一位政府官員說。
據(jù)介紹，近年來，澤國鎮(zhèn)在每年人代會前都會有一個“固定動作”，即，邀請隨機抽簽產(chǎn)生的民意代表對當(dāng)年鎮(zhèn)公共財政預(yù)算草案進行表決。而上述項目被編入2011年的財政預(yù)算收支案，并最終獲得投票通過。 項目的推進離不開資金。資料顯示，澤國鎮(zhèn)2011—2013年的106.9億元投資中，政府性投資33億元，其余73.9億元均將來自企業(yè)和社會投資。而前者的來源主要有幾個渠道：首先，在試點期，浙江省財政每年下?lián)?000萬元；其次，澤國鎮(zhèn)所在的溫嶺市按照1:3的配套要求，每年支持1.2億元。 同時，得益于財權(quán)下放，澤國鎮(zhèn)與溫嶺市的財政分配關(guān)系得以調(diào)整，前者獲得了更多的財力返還。據(jù)時代周報了解，相比過去的分配方法，澤國鎮(zhèn)2011年的實際稅收分成多出3000萬元，2012年預(yù)計將多得4000萬元。 與過去城市化浪潮中地方政府常常陷入資金之困的情形不同，對于澤國鎮(zhèn)而言，“錢似乎不是問題”。近日，中共溫嶺市委黨校課題組完成的一份澤國鎮(zhèn)小城市試點研究報告就指出，小城市培育試點能否富有成效，關(guān)鍵取決于民間資本的投入，政府性支出只是“四兩撥千斤”。而在澤國，民資豐富，大量資金沉淀于民間，苦于找不到好的投資出路。 據(jù)稱，澤國被列為小城市試點鎮(zhèn)后，商品房價格和商業(yè)地價升值很快，前來攀談項目的大企業(yè)、大財團明顯增多。以五星級賓館項目為例，競爭者甚多，為此，鎮(zhèn)政府還特別設(shè)置了門檻，即，三年建成、五年評星，押金3000萬元，若無法完成則押金充公。 而在另一個與城鎮(zhèn)化緊密相關(guān)的征地問題上，澤國鎮(zhèn)政府官員表示，征地拆遷已不是當(dāng)?shù)氐闹饕?，因為，絕大多數(shù)澤國村民早已不再以農(nóng)為業(yè)。目前，各村要項目、想建設(shè)的積極性很高?！坝幸恍╉椖?，村里和老百姓甚至讓我們先辦征地手續(xù)，待農(nóng)轉(zhuǎn)用后再付征地補償款。” 土地指標(biāo)緊缺 在有關(guān)發(fā)展的故事中，除了資金，另一個備受關(guān)注的要素就是土地。 為保證項目推進，目前，浙江省已承諾給予試點鎮(zhèn)所在縣（市、區(qū)）土地指標(biāo)切塊總量2%的傾斜。2011年，溫嶺市新增建設(shè)用地指標(biāo)僅為1950畝，而分配給澤國鎮(zhèn)的份額依然達到385畝，約占總量的1/5。 盡管如此，澤國鎮(zhèn)政府官員告訴時代周報，“土地指標(biāo)對于澤國而言，依舊是‘僧多粥少’，供求矛盾十分突出。”據(jù)統(tǒng)計，截至2011年底，澤國鎮(zhèn)的土地指標(biāo)缺口達到3500畝。 事實上，瑞安市塘下鎮(zhèn)、縉云縣壺鎮(zhèn)鎮(zhèn)、湖州市吳興區(qū)織里鎮(zhèn)等不少試點鎮(zhèn)目前也紛紛提出，土地指標(biāo)緊缺是目前面臨的主要瓶頸。而剛剛召開的小城市培育試點工作現(xiàn)場推進會也透露，浙江省已初步考慮試點鎮(zhèn)土地指標(biāo)單列。 “我國的建設(shè)用地指標(biāo)常常截留于地級以上城市，一些東部城鎮(zhèn)即便吸納農(nóng)民工多達幾十萬，但由于行政級別低，土地指標(biāo)受到較大限制。”國家發(fā)改委城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心研究員馮奎告訴時代周報，針對這種情況，適當(dāng)給予政策傾斜完全合理。 “但需要注意的是，有些地方目前之所以熱衷于小城市試點，看中的正是土地指標(biāo)的增加。所以，制定政策時應(yīng)避免粗放型的小城鎮(zhèn)借改革之名爭奪土地；避免鎮(zhèn)政府只注重外延式的擴張而忽略內(nèi)涵式的增長?！瘪T奎說。 而有學(xué)者進一步認(rèn)為，對小城市、小城鎮(zhèn)傾斜過多資金、土地可能會導(dǎo)致資源浪費。中國改革基金會國民經(jīng)濟研究所副所長王小魯就曾撰文指出，改善中小城市的基礎(chǔ)設(shè)施是有必要的，但必須建立在充分的可行性論證和縝密的成本效益分析的基礎(chǔ)之上，切不能流于一般性號召。因為這很容易迎合地方政府熱衷于大規(guī)模投資的心態(tài)，導(dǎo)致不顧成本效益的投資狂潮。 內(nèi)蒙古清水河縣便是前車之鑒。這個國家級貧困縣曾在上級政府的支持下，斥資61億元修建新縣城，結(jié)果是大量的爛尾工程和空置樓房。 “培育小城市的過程中，城鎮(zhèn)用地面積的擴大應(yīng)當(dāng)與勞動人口的增加相適應(yīng)，不能夠‘只要地不要人’，同時，要注意培育產(chǎn)業(yè)，發(fā)展勞動密集型企業(yè)以及生活型服務(wù)業(yè)，促進城鎮(zhèn)化的健康發(fā)展?！瘪T奎說。 權(quán)力下放進行時 其實，多位接受時代周報采訪的學(xué)者都贊同，強鎮(zhèn)擴權(quán)的本質(zhì)是縱向權(quán)力結(jié)構(gòu)的扁平化和權(quán)力中心的下移。 目前，除了擴大財權(quán)和土地使用權(quán)，浙江省27個試點鎮(zhèn)享受的主要政策紅利還包括事權(quán)下放、人事權(quán)改革兩個方面。 例如，2012年9月，澤國鎮(zhèn)行政服務(wù)中心啟用，公安、地稅、水利、農(nóng)林、工商等26個部門及單位入駐，327項審批權(quán)通過延伸機構(gòu)授權(quán)或委托辦理等方式由溫嶺市下放至澤國鎮(zhèn)。 與此同時，工商、地稅、國土、規(guī)劃等部門的澤國分所也升格為分局，要求由“溫嶺市局的副局長兼任澤國分局局長”。澤國鎮(zhèn)黨委書記進入溫嶺市委常委，鎮(zhèn)長則列席市政府常務(wù)會議，兩人均享受副處級待遇。 事實上，這樣的改革在浙江已非首次。早在1996年，溫州市龍港鎮(zhèn)就曾被11個部委列為“小城鎮(zhèn)改革”試點區(qū)，在行政管理體制、財政管理體制、計劃管理體制等7個方面進行改革，建立了浙江省第一個鎮(zhèn)級金庫，享受部分縣級經(jīng)濟管理權(quán)限。 然而，隨著主要領(lǐng)導(dǎo)更替，龍港鎮(zhèn)獲得的部分縣級管理權(quán)限幾年后又被悄悄收回。溫州市委政策研究室社會處副處長曾對記者解釋，縣級政府下放的權(quán)力大多停留在分局，鎮(zhèn)里實際獲得的權(quán)力較少。而且，強鎮(zhèn)擴權(quán)涉及到部門權(quán)力調(diào)整和利益的再分配，縣里下放權(quán)力后，財政、土地出讓金都歸鎮(zhèn)里，這會造成發(fā)達城鎮(zhèn)與欠發(fā)達鎮(zhèn)的統(tǒng)籌難題。 時代周報記者還在采訪中了解到，不少東部地區(qū)的區(qū)縣中，強鎮(zhèn)往往是經(jīng)濟中心，財政收入的主要來源。“通俗地說，強鎮(zhèn)要發(fā)展小城市，這好比剁了縣的一只胳膊，如果一個縣轄區(qū)內(nèi)的幾個強鎮(zhèn)都要發(fā)展小城市，那就是砍了左膀右臂?！币晃秽l(xiāng)鎮(zhèn)公務(wù)員對時代周報分析。 “過去，城鎮(zhèn)以及縣、縣級市的公共服務(wù)是按照戶籍人口配置的，但在快速城鎮(zhèn)化的背景下，流動人口的涌入沖擊了過去的格局?，F(xiàn)在，我們有必要先調(diào)整、理順當(dāng)前的情形，再讓不同層級、不同性質(zhì)的地方政府承擔(dān)不同規(guī)模、不同類型的公共服務(wù)，這樣才有可能實現(xiàn)各級政府人、財、權(quán)、責(zé)的協(xié)調(diào)統(tǒng)一。”馮奎說。
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