愛華網?? 預算從政府本位、國家本位向人民本位轉變，從體現國家或政府意志向體現人民意志轉變，從政府控制的工具向控制政府的工具的轉變，需要大修《預算法》。 又到各地“兩會”召開的時候了，“兩會”的一項議題就是討論審議政府提交的預算草案。今年浙江溫州將由代表分項審議預算案，被媒體表述為首創(chuàng)分項審查表決市級部門預算。 分項審議部門預算，確實是一項創(chuàng)新。中國的政府預算，一直是總體審議，就是說，政府提交給人大審議的預算是總體的，不能拆分的，捆綁式的，要么總體否決，要么總體通過。對于存在明顯問題的項目，人大也不可能斷然否決?，F在，溫州嘗試實行分項審議，會更有利于人大代表履行職責，用好表決權，也有利于對政府的財政監(jiān)督。
分項審議預算，基本上是世界通行的做法，中國目前還僅僅是在一個小小的市中嘗試，距離全國實行恐怕還有相當遙遠的距離。 根本來說，中國目前的預算是一種國家管理本位主義或者說是政府管理本位主義的預算，政府處于預算權的中心地位，預算是政府控制的工具而不是控制政府的工具。改革預算制度，建立公共財政，必然的要求，就是實現預算由國家本位或政府本位向人民本位的轉變。從預算的起源和發(fā)展，我們可以清晰地看到，預算制度的意義和價值，就是為了有效控制政府，讓政府更好地使用公共資金，造福社會，造福公眾。 現代預算制度發(fā)軔、起源于英國。從1215年的《大憲章》開始，英國貴族和英國人民確立“非贊同不納稅”原則，建立議會，對國王政府的支出進行控制。這種控制主要分為四個部分，第一是爭取控制政府的支出權力，第二是控制國王的舉債權 ，第三是建立陳述制度，要求政府向議會說明其支出的使用情況，第四是控制國王政府的“非議會收入”，如沒收財產收入，賣官鬻爵收入，強制捐款等等。顯然，這些控制的內容，正好就是今天預算制度的主要內容。為了建立這些制度，英國議會與國王政府進行了長期的拉鋸戰(zhàn)。到1688年光榮革命的時候，有些控制目標已經達到，但有些尚在繼續(xù)爭取之中。到了1733年，今天表示預算的詞語“Budget”，已經普遍使用。那時候，英國財政大臣在下議院做財政演說時，從一個黑色的小包（Budget）中拿出神秘的年度財政計劃書，這種計劃書就被稱為Budget，也是今天我們叫做“預算”的東西。從那時候開始，政府向議會陳述支出情況，作為慣例確立了下來。1822年，英國財政大臣向下議院提出財政報告的依據，就是以一套完整的財務報表，說明歲入，歲出和盈虧，供議會審議次年度收支。1868年，英國首相格拉斯頓提出“政府支出以預算為依歸”的著名格言，將預算視為一項主要的控制工具。 英國歷經六百多年漫長時光最終確立的預算制度，是人類馴服權力的壯舉。這項制度讓“必使政府聽命于正當民意 之前”的理想成為現實。在此前的歷史上，無論中外，都是人民向統治者交納賦稅貢獻，而統治者則不顧人民的愿望和意志，任意揮霍這些民脂民膏。而現代預算制度下，人民選舉的代表組成的議會看管著政府的錢袋子，政府所有的收入都必須裝進這個錢袋子，政府所有的支出都必須取自此錢袋子，必須向議會說明其用途并得到議會的同意。未經議會同意，政府不能動用錢袋子中的任何資金，而得到議會批準的項目，政府必須不折不扣地予以實施。顯然，現代預算制度是將權力關進籠子的最好工具，它能夠充分地體現人民的意志，規(guī)范、約束和監(jiān)督政府，使其按照人民的意愿來履行職責。 作為舶來品的預算制度傳入中國已經100年，但預算的根本功能卻被顛倒了。在中國，預算不是作為人民控制政府的工具，而是政府控制人民和社會的工具。我國目前《預算法》第一條規(guī)定，“為了強化預算的分配和監(jiān)督職能，健全國家對預算的管理，加強國家宏觀調控，保障經濟和社會的健康發(fā)展，根據憲法，制定本法。”最清楚不過地體現了政府利用預算控制社會經濟的特征。 由于中國預算體現的是政府管理本位，因此，預算的編制，審議和實施，無不是從方便管理和控制入手，而不是從方便控制政府錢袋子的功能入手。目前中國預算普遍存在的問題是，政府收入和支出并未全部納入預算；政府提交給人大審議的預算案粗略簡單，代表們無從審議；審議預算的時間過于倉促；預算案是整體審議，無分項審議，人大也沒有預算修正權。諸如此類不一而足，預算本該發(fā)揮的作用無法發(fā)揮。 預算從政府本位國家本位向人民本位轉變，從體現國家或政府意志向體現人民意志轉變，從政府控制的工具向控制政府的工具的轉變，需要大修《預算法》。而修改《預算法》的道路曲折漫長，這正可折射出實現這種轉變的艱難曲折。
