愛華網(wǎng)???? 促使農(nóng)民增收 促進城鄉(xiāng)融合 黨的十八大剛剛勝利閉幕，新時期農(nóng)村面臨新的騰飛，農(nóng)村的下一步重點工作是加快農(nóng)民增收步伐，加快農(nóng)村人口集聚，促進城鄉(xiāng)融合發(fā)展。 這一切不能按照常規(guī)思維按部就班開展農(nóng)村工作，而必須進一步深化農(nóng)村改革，以改革來推動農(nóng)村的騰飛，這是唯一的出路。農(nóng)村土地制度改革迫在眉睫。 三、改革的路徑思考 編者按/黨的十八大報告指出，要堅持走中國特色新型工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化道路，推動信息化和工業(yè)化深度融合、工業(yè)化和城鎮(zhèn)化良性互動、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化相互協(xié)調(diào)，促進工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化同步發(fā)展。 然而，中國現(xiàn)有的農(nóng)村集體土地制度成為城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的最大障礙，進一步推進城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的關(guān)鍵即是農(nóng)村土地改革，特別是農(nóng)村宅基地制度改革。 而農(nóng)村宅基地涉及千家萬戶,關(guān)系到群眾的切身利益,是土地管理工作中尤為重要的一環(huán)。 農(nóng)村的所有改革最基本說到底就是土地制度改革。 一、需要改什么 今年的浙江省農(nóng)村工作會議上，浙江省委印發(fā)了《關(guān)于深入推進統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革，積極開展農(nóng)村改革試驗的若干意見》，時任浙江省委書記趙洪祝在講話中提出，要全面開展“現(xiàn)代農(nóng)業(yè)經(jīng)營制度、農(nóng)業(yè)技術(shù)研發(fā)與推廣機制、農(nóng)村土地管理制度、農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度、現(xiàn)代農(nóng)村金融制度、農(nóng)村社區(qū)治理機制、戶籍管理制度、扶貧開發(fā)體制、城鄉(xiāng)一體的規(guī)劃建設(shè)和公共服務(wù)體制”等9方面的改革創(chuàng)新。 在這九項改革中，我覺得核心也是戰(zhàn)略性的是第三、第四項改革，這是帶有根本性的改革。 農(nóng)村的所有改革最基本說到底就是土地制度改革。比如戶籍制度改革，實際也是屬于土地制度改革的范疇。人與土地是一組對應(yīng)關(guān)系，農(nóng)村土地制度改革完成，戶籍管理制度改革也自然水到渠成。 事實上，紹興市從2009年開始，就已經(jīng)在著力推進以農(nóng)村“三塊地”為核心的土地制度改革，制訂出臺了有關(guān)宅基地置換、村級集體經(jīng)濟發(fā)展、中心村發(fā)展、農(nóng)房抵押貸款等方面的政策，這些政策都體現(xiàn)了推進土地制度改革的實際內(nèi)容，尤其是在加快宅基地置換、流轉(zhuǎn)、交易等方面，作了大膽的制度設(shè)計，具有較強的操作性。推進土地制度改革的終極目標(biāo)是要讓農(nóng)房可以自由買賣，農(nóng)房與城市房屋同等待遇，可以入市交易。只有這樣，才能最終打破依附在農(nóng)房和農(nóng)民身上的二元分割現(xiàn)象。這塊改革還剛啟動，又十分關(guān)鍵，需要加大力度，所以要重點探討這一問題。 人與土地是一組對應(yīng)關(guān)系，農(nóng)村土地制度改革完成，戶籍管理制度改革也自然水到渠成。 改革需要頂層設(shè)計與突破。而就當(dāng)前來說，基層該做的重點有八項措施，可以迂回推進改革： 1.科學(xué)規(guī)劃。 要根據(jù)市域縣域發(fā)展實際，根據(jù)區(qū)域規(guī)劃的要求，重新明確各個行政村包括自然村的定位，明確今后10年或15年左右，哪些村需要拆遷，哪些村需要保留。一個縣（市）在明確村莊布局同時，為加快人口集聚，還必須進行區(qū)劃調(diào)整。 2.政策引導(dǎo)。 紹興市從2010年開始，相繼出臺了有關(guān)推進宅基地置換、促進人口集聚等方面的政策。宅基地置換政策，說穿了就是政府作為中介在交易農(nóng)民房屋，合理規(guī)避有關(guān)宅基地?zé)o法買賣的法律規(guī)定。宅基地置換政策，關(guān)鍵是要讓利于民，要做到對農(nóng)民有足夠的吸引力。 3.培育中心村。 中心村是美麗鄉(xiāng)村的重要內(nèi)容。中心村是以集聚為目標(biāo)的，中心村以后將發(fā)展成為中心鎮(zhèn)。而中心鎮(zhèn)的發(fā)展方向是培育建設(shè)成為小城市。通過中心村、中心鎮(zhèn)的發(fā)展，梯度推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)體系布局。2010年浙江省委1號文件，明確規(guī)定中心村實行城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點，農(nóng)用地與置換土地可對換使用，指標(biāo)借用2年。中心村培育建設(shè)，選址、定位最重要。就選址而言，主要是對農(nóng)民集聚要有吸引力。所以，應(yīng)選在一般鄉(xiāng)鎮(zhèn)或原鄉(xiāng)鎮(zhèn)所在地，一村或幾村捆綁都可，科學(xué)規(guī)劃，培育建設(shè)。 4.整治空心村。 目前農(nóng)村建房上，不做除法，不做減法，只做加法，甚至是乘法，這是一種極大的浪費。村莊建設(shè)規(guī)劃滯后、宅基地管理薄弱，及由此帶出的大量農(nóng)民建新不拆舊是形成空心村的主因?？招拇逯苯悠茐闹l(xiāng)村人居環(huán)境，造成土地資源浪費，加劇人地矛盾，并對已出臺的宅基地置換政策形成沖擊和對沖，已成為農(nóng)村改革發(fā)展進程中的“絆腳石”。 空心村改造勢在必行，要從根本上破解其帶來的宅地廢棄、空置和低效利用的核心問題，關(guān)鍵在于構(gòu)建起完善的農(nóng)村人口集聚轉(zhuǎn)移機制和宅基地退出盤活機制，并加大與空心村密切相連的違章建筑的整治清理，全面盤活農(nóng)村集體建設(shè)用地，深化美麗鄉(xiāng)村建設(shè)。 據(jù)有關(guān)統(tǒng)計我國的空心村綜合整治潛力可達1.14億畝，僅紹興市就有二至三萬畝。紹興市最近專門在紹興縣召開了一個空心村改造現(xiàn)場會，通過宣傳紹興縣空心村整治的做法經(jīng)驗，旨在全市推動這項工作的開展。 5.加快農(nóng)房抵押貸款。 農(nóng)村房屋通常沒有專門的權(quán)證，僅具有集體土地使用權(quán)證，而集體土地使用權(quán)證僅能證明農(nóng)戶對其房屋所占有的宅基地享有使用權(quán)，并不證明農(nóng)戶對農(nóng)房具有所有權(quán)，這不僅限制了農(nóng)戶對農(nóng)房的處置權(quán)，更體現(xiàn)了農(nóng)房與城市房屋的不平等。 雖然政策規(guī)定，農(nóng)房是不能買賣的，不能抵押貸款，但這幾年，浙江各地都開始在探索，這其中農(nóng)房登記很重要。 《物權(quán)法》第十條規(guī)定：“國家對不動產(chǎn)試行統(tǒng)一登記制度”，并未區(qū)分城市農(nóng)村。浙江省今年也提出建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)土地房屋產(chǎn)權(quán)登記制度，并出臺了農(nóng)村房屋登記的指導(dǎo)性意見。 溫州龍港鎮(zhèn)在2007年7月開展試點“房產(chǎn)抵押所在地村民保證方式”貸款。2007年11月，吳興開展農(nóng)房低押貸款工作試點。2008年，麗水市政府出臺《麗水市人民政府辦公室關(guān)于推進農(nóng)村住房抵押貸款工作的意見》。2009年5月，舟山市政府以會議紀(jì)要形式明確開展這項工作。紹興市從2011年開始推行這項工作，我們的政策不僅比其他地市有后發(fā)優(yōu)勢，更重要的是紹興司法部門已從操作層面上規(guī)避了農(nóng)房抵押貸款在后續(xù)處置上的一些法律障礙，事實上實現(xiàn)了農(nóng)村抵押住房在縣域范圍內(nèi)的交易問題。農(nóng)房抵押，不僅僅是貸款問題，更重要的是為下一步農(nóng)房全面交易打開了一扇窗戶。 6.加快農(nóng)村集體資產(chǎn)改革。 農(nóng)村宅基地可置換交易、土地承包權(quán)在不改變用地性質(zhì)下可流轉(zhuǎn)、農(nóng)村集體資產(chǎn)則要量化到個人，如果這些農(nóng)民的牽掛解決了，再加上全國統(tǒng)一的社保醫(yī)?？?，農(nóng)民就可以走遍全國，不分身份地居住，這就實現(xiàn)了戶籍制度的真正改革，建立了戶籍、土地的一元化的社會制度。所以，對集體資產(chǎn)不只是實行“三資管理”，更重要的是要讓農(nóng)民自己去管理。這就需要明晰集體資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)，折股量化到個人，允許集體資產(chǎn)股份轉(zhuǎn)讓、繼承。 7.盡快建立農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易中心。 上面講的股權(quán)、承包經(jīng)營權(quán)、宅基地置換都應(yīng)有個場所交易，改革應(yīng)有一個通道。我們可以建立一個以縣域為中心，鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村聯(lián)合、聯(lián)網(wǎng)的交易體系。 8.農(nóng)民培訓(xùn)。 這是一項日常工作，不是改革，但是應(yīng)該是土地制度改革的有力保障。農(nóng)民有素質(zhì)、有能力，就有更多機會就業(yè)，就能促進農(nóng)民增收，就能促進人口集聚。浙江新型城市化指導(dǎo)思想上提出，城市化就是化人的過程，體現(xiàn)了城市化的重點從建筑形態(tài)向人的素質(zhì)、人的生活水平提高的一大轉(zhuǎn)變。 推進農(nóng)村宅基地制度改革必須推進科學(xué)規(guī)劃、政策引導(dǎo)、培育中心村、加快農(nóng)房抵押貸款、加快農(nóng)村集體資產(chǎn)改革等措施。 二、為什么要改 城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、農(nóng)民增收等都需要推進宅基地制度改革。 可以這樣說，土地制度改革重點是指宅基地制度改革，這是加快人口集聚，促進農(nóng)民市民化，促進城鄉(xiāng)融合的關(guān)鍵棋子，是農(nóng)村改革最后一道壁壘。 中國農(nóng)村的幾次重大改革，第一次是安徽鳳陽縣小崗村的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制；第二次是打破戶籍管制，農(nóng)民可以自由流動，可以到城里打工；第三次是發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，工業(yè)開始在農(nóng)村發(fā)展，也是“三化同步”的開始；最后一次是糧食放開。糧食交易放開之后，市場也沒有亂，糧食還連年增收。所以說，農(nóng)村的每一次改革都是千辛萬苦、歷經(jīng)磨難闖過來的?，F(xiàn)在宅基地制度改革，同樣需要我們?nèi)リJ去試。 小崗村農(nóng)民的改革，被小平同志稱為 “中國農(nóng)民的偉大創(chuàng)舉”。創(chuàng)舉在哪里？說白了，就是農(nóng)民回避了一個所有權(quán)的敏感問題，保持土地歸集體所有的性質(zhì)不變，把經(jīng)營權(quán)即耕種權(quán)承包給農(nóng)民家庭，其產(chǎn)品在交納國家稅收和集體提留之后剩余部分歸農(nóng)民自己。但當(dāng)時的改革沒有觸及“一大二公”的社會主義所有權(quán)體制問題，留下了二元分割的后遺癥，尤其是在宅基地制度上，二元分割的現(xiàn)象十分嚴(yán)重。 按照宅基地產(chǎn)權(quán)演變的情況，新中國成立后宅基地立法分為兩個階段：第一階段是1949年至1962年，宅基地屬于農(nóng)民私有財產(chǎn)，可自由流轉(zhuǎn)，這個階段是我黨對解放前農(nóng)民土改成果的保護；第二階段即是從1962年至今，宅基地屬于農(nóng)民集體所有，禁止宅基地流轉(zhuǎn)。1962年《人民公社工作條例修正草案》即“六十條”中，第一次寫上宅基地“歸生產(chǎn)隊所有”，“不準(zhǔn)出租和買賣”，同時繼續(xù)承認(rèn)房屋歸農(nóng)民私有，可以出租和買賣。1982年2月國務(wù)院發(fā)布《村鎮(zhèn)建房用地管理條例》，把宅基地屬于集體寫入條例。1986年6月《土地法》公布，1998年8月修訂版中仍規(guī)定：“農(nóng)民的住宅不得向城市居民出售”。而國外一些發(fā)達國家，如日本，在20世紀(jì)60年代新農(nóng)村改革時恰恰是鼓勵城市居民向農(nóng)村購買居住地的。從國內(nèi)的改革實踐看，成都是國家試驗區(qū)，2008年汶川地震后，大膽實施了居民向農(nóng)民購買房子的試驗，加快了農(nóng)民人口與城市人口的對流，成都現(xiàn)在的農(nóng)村發(fā)展完全超出了我們的想象。所以，把農(nóng)房二元分割，造成農(nóng)房不能流轉(zhuǎn)，這是歷史遺留下的錯誤，也是左傾思想在農(nóng)村的烙印，必須改革。否則，城鄉(xiāng)融合都是一句空話。為什么要進行宅基地制度改革？可從五個方面來提高認(rèn)識： 1.城鎮(zhèn)化推進需要宅基地制度改革。 據(jù)2011年統(tǒng)計，中國城市化水平為47.5%，低于50%的世界平均水平，其中，47.5%的城市化水平中已包括了居住在小城鎮(zhèn)的1.5億人口和進城務(wù)工半年以上的1.5億農(nóng)民工，如扣除這些人的話，城市化水平僅為35%。而國民收入與我國水平差不多的馬來西亞、菲律賓，城市化率都在60%以上，日本、韓國、中國臺灣都超過70%，所以，2030年前，全國將有3億農(nóng)民再進入城鎮(zhèn)。浙江省2011年城市化率統(tǒng)計是62.3%，《浙江省新型城市發(fā)展規(guī)劃》中，要求2015年達到65%，2020年達到72%。到2015年，全省要求各縣（市）的縣城和中心鎮(zhèn)人口集聚合計要達到各縣（市）的50%左右，經(jīng)濟總量達到70%左右。每個縣（市）的中心鎮(zhèn)數(shù)量，不宜太多，一般小的縣（市）只需規(guī)劃建設(shè)一兩個中心鎮(zhèn)，大的縣（市）可以規(guī)劃建設(shè)三四個中心鎮(zhèn)。而現(xiàn)在浙江省有3萬多個行政村，5萬多個自然村。紹興的城市化率是58.6%，目前，紹興市有2000多個行政村，10000多個自然村。日本目前只有1044個村町，比20世紀(jì)50年代縮減89.8%，農(nóng)村人口只占總?cè)丝诘?0%。這樣的城鎮(zhèn)化要求與這樣的城鎮(zhèn)化現(xiàn)狀，逼著我們加快人口集聚，加快傳統(tǒng)村落的整合、消亡，這就需要積極推進宅基地制度改革。 2.農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化推進需要宅基地制度改革。 自2004年開始，中央已連續(xù)出臺9個關(guān)于“三農(nóng)”發(fā)展的一號文件。2011年中央一號文件提出，要在工業(yè)化、城市化深入推進中同步推進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，主題詞應(yīng)是偏向農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的。十八大也提出實現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，那么什么是農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化？說到底就是農(nóng)業(yè)要有高附加值，要有比較效益，農(nóng)業(yè)要園區(qū)化、規(guī)模化、設(shè)施化、標(biāo)準(zhǔn)化、品牌化，這里關(guān)鍵是規(guī)模化，也就是說，承包地要保護但必須加快流轉(zhuǎn)。2011年底，紹興市農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)面積累計達96.7萬畝，流轉(zhuǎn)率達51.5%，這應(yīng)該是一個比較好的數(shù)據(jù)，但存在的問題也比較明顯：一是規(guī)模化流轉(zhuǎn)比例不高，流轉(zhuǎn)中有三分之一左右是農(nóng)民自發(fā)、零星的季節(jié)性流轉(zhuǎn)，形不成規(guī)模；二是土地流轉(zhuǎn)期限偏短，五年以下占70%，一年以下季節(jié)性占12%；三是農(nóng)業(yè)比較效益低，如目前臺灣地區(qū)農(nóng)民收入是浙江的5.5倍，此外，農(nóng)產(chǎn)品安全不受保障也是一個問題。這些問題的癥結(jié)都是規(guī)模不大造成的。而規(guī)模不大的根源，則在于農(nóng)民分散居住，生活方式?jīng)Q定了生產(chǎn)方式，小農(nóng)經(jīng)濟的經(jīng)營方式不改變，土地流轉(zhuǎn)的規(guī)模率就無法提高。 3.農(nóng)民增收需要宅基地制度改革。 2011年，紹興市農(nóng)民人均純收入為15859元，其中工資性收入占57.68%，經(jīng)營性收入占34.11%，轉(zhuǎn)移性收入占5.43%，財產(chǎn)性收入占2.78%。農(nóng)民如何才能持續(xù)增收？我認(rèn)為，現(xiàn)在企業(yè)效益不高，農(nóng)民工資性收入和轉(zhuǎn)移性收入大幅增加都不太可能。促進農(nóng)民增收，重點要靠財產(chǎn)性收入增長。在農(nóng)副產(chǎn)品價格受CPI調(diào)控的情況下，只有靠財產(chǎn)性收入增長拉動農(nóng)民增收。而財產(chǎn)性收入增長，在我國只能進行宅基地制度改革來撬動。 我們再從城鄉(xiāng)收入差別來分析。浙江“十一五”期間從2.45∶1縮小到2.37∶1，是全國城鄉(xiāng)收入差距最小的省份，紹興“十一五”期末縮小到2.1∶1，比全省還小，全國是3∶1，到底城鄉(xiāng)差距在哪里？燕京華僑大學(xué)校長華生先生認(rèn)為：城鄉(xiāng)差距大，統(tǒng)計上有問題。2009年統(tǒng)計年鑒公布，2008年全國人口為13.27億，其中城鎮(zhèn)為6.0667億，農(nóng)村為7.2135億，城鎮(zhèn)化率45.68%，在城鎮(zhèn)人口中包括了1.4億以上常年在外打工的農(nóng)民工，這就把農(nóng)民家庭一分為二了，留守老人、兒童等低收入人員劃為農(nóng)村人口，打工農(nóng)民劃為城鎮(zhèn)人口，這樣的統(tǒng)計是不科學(xué)的，其實在農(nóng)民與城市居民的收入差距上，工資性收入差距并不大，最大的還是財產(chǎn)性收入。城鄉(xiāng)二元分割時，1978年全國城鎮(zhèn)居民與農(nóng)民的收入比是2.57:1，當(dāng)時城鎮(zhèn)居民居住的是公租房，農(nóng)民擁有自有住房、自留地，城鎮(zhèn)居民每戶20平方米左右，人均居住面積4.2平方米，農(nóng)民人均為8.1平方米。所以，當(dāng)時城鎮(zhèn)居民與農(nóng)民的差距主要在工資性收入上，在財產(chǎn)性收入上還是農(nóng)民占有優(yōu)勢。但到2008年，變化就大了，僅城鎮(zhèn)居民人均擁有的房產(chǎn)價值就達到農(nóng)村人均房產(chǎn)價值的10倍以上，這種差距才是實質(zhì)性的。 4.解決貧困需要宅基地制度的改革。 目前的扶貧模式主要是在促進集體經(jīng)濟發(fā)展，紹興的主要形式是發(fā)展異地物業(yè)，只解決集體經(jīng)濟薄弱問題，并不能解決農(nóng)民個體的貧困。實際上對于農(nóng)民個體來講，扶貧沒有太多手段，只靠一點捐助、慰問金根本不解決問題。農(nóng)民貧困的根本問題是分散在山區(qū)的農(nóng)民太多，他們的教育、世界觀都得不到開放，他們永遠都這樣生活在山那邊，怎么與外部世界聯(lián)通？怎么去改變自己的人生？扶貧，最需要和最有效的，就是要加快推進山區(qū)人口的遷移集聚。 記得20年前去嵊州里南一個村扶貧，山上才幾十個人，修路、拉電線等基礎(chǔ)設(shè)施投入了上百萬元?，F(xiàn)在看來這種方式是錯誤的，應(yīng)該把這樣的村搬下來。還有，扶貧的方式也要轉(zhuǎn)變，應(yīng)該要把扶貧對象從集體轉(zhuǎn)為個體，直接保障個體的生活問題，中間做到不跑冒滴漏。而現(xiàn)在的扶貧模式，中間環(huán)節(jié)截流現(xiàn)象十分嚴(yán)重。 我曾經(jīng)專門向一位老領(lǐng)導(dǎo)討教過一些農(nóng)村問題。他當(dāng)時提出：現(xiàn)在分田到戶后，承包田能不能夠在承包期中間作一些調(diào)整？人死了承包田還在那邊，小孩子生下來了卻沒有承包田，好像不太合理，能不能夠調(diào)整？我當(dāng)時聽了之后覺得很驚訝，覺得這個是應(yīng)該要調(diào)整的。盡管物權(quán)法中明確了承包田30年不能改變，但我覺得，農(nóng)村的改革一定是和法律的突破相結(jié)合在一起的，應(yīng)該可以突破這個規(guī)定，對承包地進行合理、必要的調(diào)整。但到農(nóng)辦工作一段時間后，經(jīng)過調(diào)研和思考，我發(fā)現(xiàn)問題沒這么簡單，為什么承包田分到個人后不要去調(diào)整它？是因為如果農(nóng)村孩子生出來就給他承包田，以后即使到大學(xué)畢業(yè)，他的根就還留在田上，他就永遠脫離不了農(nóng)村，始終是一個農(nóng)民?，F(xiàn)在農(nóng)村新生孩子沒有了承包田，這實際上是斬斷了他作為農(nóng)民的根。把根斬斷，當(dāng)然會有陣痛，會有不公平的現(xiàn)象，但所有文明進步都是伴隨著陣痛的。所以說，承包田不調(diào)整是方向，也是斬斷農(nóng)民子子孫孫的“根”的手段，經(jīng)受這點陣痛，還是值得的，是為人的城市化付出的代價。當(dāng)然，在這個過程中，我們要為沒有了土地的這一代人解決教育、就業(yè)、社會保障等各方面的問題。
5.房產(chǎn)調(diào)控需要宅基地制度改革。 現(xiàn)在中國很糾結(jié)的一個問題就是房地產(chǎn)問題，壓制太多，導(dǎo)致經(jīng)濟下滑，但不控制房產(chǎn)，實體經(jīng)濟就會被掏空，居住成本將會越來越高。其實只要農(nóng)民的房產(chǎn)進入市場，供需的問題就能解決。所以城鎮(zhèn)房產(chǎn)價格的調(diào)控只有跳出目前頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳的行政調(diào)控思維，與土地制度的改革創(chuàng)新，與農(nóng)房入市，與農(nóng)民家庭市民化制度相掛鉤，這樣既解決了城市高房價的問題，又盤活了農(nóng)村宅基地，激活了農(nóng)村土地市場，為農(nóng)民增收添了翅膀。
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