【摘要】在過去的10多年中，農(nóng)村社會保障問題越來越受到國家的重視和關(guān)注，政府在農(nóng)村社會保障制度的建設(shè)上雖有做過很大的努力,但至今在農(nóng)村還未形成一套完善的社會保障模式.以此為背景，我們嘗試對我國關(guān)于農(nóng)村社會保障問題的研究進(jìn)行歸納，并梳理其理論邏輯，力求從全面了解我國目前農(nóng)村社會保障問題的研究現(xiàn)狀，為更好的進(jìn)行農(nóng)村社會保障建設(shè)的實(shí)踐提出建議。

【關(guān)鍵詞】農(nóng)村社會保障制度?? 城市社會保障? 社會保障模式

由于一直以來，我國重點(diǎn)發(fā)展城市社會保障，對農(nóng)村社會保障的建設(shè)重視程度不夠，由此導(dǎo)致我國社會保障理論界對農(nóng)村社會保障的研究不夠深入，進(jìn)入90年代以來，隨著工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的進(jìn)程加快，農(nóng)村社會保障問題引起了人們的普遍關(guān)注，對農(nóng)村社會保障的研究逐漸深入，有關(guān)農(nóng)村社會保障的著作和文章也紛紛涌現(xiàn)。國內(nèi)學(xué)者針對我國農(nóng)村社會保障中存在的問題提出了自己的觀點(diǎn)，例如在中國農(nóng)村應(yīng)建立什么樣的社會保障模式、農(nóng)民養(yǎng)老問題、農(nóng)村最低生活保障制度﹑農(nóng)民工社會保障問題等都是人們討論的熱點(diǎn)。下面將國內(nèi)學(xué)者有關(guān)農(nóng)村社會保障的觀點(diǎn)加以概括。

一﹑農(nóng)村社會保障制度建設(shè)的研究

（一）現(xiàn)階段農(nóng)村社會保障建設(shè)重點(diǎn)的討論

第一種觀點(diǎn)，武漢大學(xué)公共管理學(xué)院副院長胡象明教授認(rèn)為改革開放以來中國農(nóng)村的社會保障機(jī)制出現(xiàn)了一系列新的問題，農(nóng)村原有的集體保障機(jī)制和土地保障制度受到?jīng)_擊，農(nóng)村家庭的保障功能被大大削弱，這將影響整個社會的穩(wěn)定，加快建立和完善農(nóng)村社會保障體系非常重要和迫切，他提出，在完善現(xiàn)有扶貧政策和加大重點(diǎn)貧困地區(qū)扶貧投入力度的基礎(chǔ)上，應(yīng)努力搞好面上的農(nóng)村扶貧和救濟(jì)工作；應(yīng)把農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)作為農(nóng)村社會保障制度改革的重中之重，在現(xiàn)有試點(diǎn)的基礎(chǔ)上做好普遍推廣工作；盡快恢復(fù)和完善農(nóng)村合作醫(yī)療制度，并使之與農(nóng)民個人醫(yī)療保險(xiǎn)結(jié)合起來；把農(nóng)村失業(yè)保險(xiǎn)、工傷保險(xiǎn)有計(jì)劃地納入農(nóng)村社會保障的范圍；應(yīng)把農(nóng)村貧困家庭子女的教育保障納入農(nóng)村社會保障范圍[1]。

第三種觀點(diǎn)認(rèn)為，現(xiàn)階段中國政府在構(gòu)建農(nóng)村社會保障制度體系中的責(zé)任重點(diǎn)應(yīng)當(dāng)集中在以下三個方面：首先，進(jìn)一步強(qiáng)化農(nóng)村社會救濟(jì)制度建設(shè)中的政府責(zé)任。國家對于社會救助對象要發(fā)揮主導(dǎo)作用，承擔(dān)起建立社會保障體系中最基礎(chǔ)性制度的職責(zé)。應(yīng)當(dāng)在絕大多數(shù)農(nóng)村地區(qū)建立起最低生活保障制度，同時(shí)繼續(xù)大力實(shí)施扶貧開發(fā)政策，使農(nóng)村貧困人口既真正得到救助。其次，政府有責(zé)任強(qiáng)制性推動農(nóng)村基本醫(yī)療保障制度建設(shè)。再次，在完善家庭保障的基礎(chǔ)上適當(dāng)扶持農(nóng)村老年社會保障的發(fā)展。同時(shí)，還可以考慮結(jié)合農(nóng)村土地制度改革，通過賦予農(nóng)村土地"永佃權(quán)"，使地租成為農(nóng)村老年人口的重要收入來源[3]。

（二）農(nóng)村社會保障制度模式選擇討論

對于現(xiàn)階段怎樣建立農(nóng)村社會保障制度，以及當(dāng)前我國農(nóng)村社會保障的最佳路徑的選擇問題也是我國學(xué)術(shù)界爭論的焦點(diǎn)，綜合理論界關(guān)于農(nóng)村社會保障模式選擇的觀點(diǎn)，大致可以分為四種。

第一種觀點(diǎn)認(rèn)為建立健全農(nóng)村社會保障體系的基本思路是依據(jù)不同類型農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平進(jìn)行分類設(shè)計(jì)和分類實(shí)施。任保平﹑王艷從農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的差異性出發(fā)，認(rèn)為在貧困型農(nóng)村應(yīng)建立以基本生活保障為內(nèi)容的救濟(jì)型社會保障體系，在溫飽型農(nóng)村應(yīng)建立基本生活需要型的社會保障體系，在富裕型農(nóng)村應(yīng)建立保險(xiǎn)型的社會保障體系。并依據(jù)不同的內(nèi)容設(shè)計(jì)，在管理體制、實(shí)施的突破口、籌資模式和制度保障等方面進(jìn)行分類實(shí)施[4]。

第二種觀點(diǎn)認(rèn)為農(nóng)村社會保障制度應(yīng)該考慮到農(nóng)村居民的分化和層化，制度設(shè)計(jì)因?qū)踊髮ο蟮男再|(zhì)、需求不同而有所差別。鄭功成認(rèn)為傳統(tǒng)農(nóng)民已經(jīng)分化為傳統(tǒng)的農(nóng)民和產(chǎn)業(yè)工人。而農(nóng)民工又可以分為三大塊：一部分是已經(jīng)市民化的農(nóng)民工，他們的職業(yè)身份已經(jīng)完全改變，需要通過制度改革把他們納入到市民一體的社會保障制度。第二部分就是農(nóng)閑時(shí)候出來打工的季節(jié)工。他們所需要的社會保障相對于已經(jīng)城市化的農(nóng)民來講就完全不一樣。第三部分是占農(nóng)民工大多數(shù)的流動打工者，他們常年流動性地在外務(wù)工，其需要的社會保障制度也與前二者有所不同。樊小鋼認(rèn)為在進(jìn)行農(nóng)村社會保障制度設(shè)計(jì)時(shí)，必須考慮現(xiàn)階段農(nóng)村人口中不同人群對社會保障的不同需求，考慮農(nóng)村人口日益呈現(xiàn)出多樣化：一部分農(nóng)村人口已經(jīng)在事實(shí)上實(shí)現(xiàn)了非農(nóng)化，因此在制度設(shè)置時(shí)應(yīng)該將這一部分人群納入城鎮(zhèn)社會保障體系；一部分仍然從事傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn) ，其主要依賴土地所提供的保障水平仍然有待于提高；還有一部分最為貧困的農(nóng)村人口，對于這一部分人群應(yīng)通過社會救濟(jì)保證他們的基本生活[5]。

第三種觀點(diǎn)認(rèn)為建立城鄉(xiāng)有別的社會保障制度。李迎生認(rèn)為目前要做到社會保障體系完全實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一是不可能的，他設(shè)計(jì)了一個“有差別的統(tǒng)一”的城鄉(xiāng)整合模式：首先，將進(jìn)城的農(nóng)民和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)職工逐步納入城市社會保障體系。其次，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)居民的最低生活保障制度與醫(yī)療保險(xiǎn)的大病統(tǒng)籌的統(tǒng)一。再次，通過改變傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)支撐工業(yè)發(fā)展的戰(zhàn)略，實(shí)現(xiàn)工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)，在農(nóng)民經(jīng)濟(jì)實(shí)力增強(qiáng)的情況下，建立全國統(tǒng)一的社會保障個人賬戶，推動城鄉(xiāng)社會保障的最終整合[6]。周弘認(rèn)為在農(nóng)村建立與城市截然不同的社會保障制度模式。在今后相當(dāng)長的歷史時(shí)期中，“補(bǔ)救模式”仍然應(yīng)當(dāng)是中國農(nóng)村社會保障的主要形式；中國城市社會保障制度的改革應(yīng)加強(qiáng)統(tǒng)一的社會保障行政管理，明確多元化的責(zé)任[7]。

第四種觀點(diǎn)認(rèn)為農(nóng)村社會保障的建設(shè)應(yīng)根據(jù)我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平情況和地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的差異來設(shè)計(jì)。楊翠迎探討了構(gòu)建農(nóng)村社會保障制度發(fā)展模式的原則，提出了中國農(nóng)村社會保障制度發(fā)展的目標(biāo)模式、市場模式和轉(zhuǎn)型模式，認(rèn)為目前農(nóng)村社會保障制度的轉(zhuǎn)型模式應(yīng)是建立以家庭保障為基礎(chǔ)，在較富裕地區(qū)，發(fā)展“個人責(zé)任”制社會保險(xiǎn)，引導(dǎo)鼓勵農(nóng)民參加商業(yè)保險(xiǎn)；在貧困地區(qū)，發(fā)展以國家、社區(qū)救濟(jì)為主的扶貧式多質(zhì)態(tài)的社會保障制度模式。各種模式的轉(zhuǎn)換與升級應(yīng)具備的首要條件是經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的不斷上升，只有當(dāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平上升到一個較高的層次或臺階時(shí)，實(shí)現(xiàn)模式的轉(zhuǎn)換與升級才有了可能，如大多數(shù)農(nóng)民擺脫了貧窮，當(dāng)生活進(jìn)入了溫飽型水平時(shí)，基本上就具備了實(shí)施中等型保障計(jì)劃的條件。同樣，隨著中等地區(qū)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，農(nóng)民生活水平的不斷提高，到了一定程度，就可以采用富裕型的保障計(jì)劃。當(dāng)整個中國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)渡過了轉(zhuǎn)型期階段，農(nóng)村市場經(jīng)濟(jì)得到大力發(fā)展，農(nóng)村地區(qū)經(jīng)濟(jì)差距縮小，全國農(nóng)民都處在小康水平的情況下，在全國農(nóng)村就可實(shí)行統(tǒng)一的市場型保障制度模式，直到中國農(nóng)村工業(yè)化程度很高，農(nóng)村、農(nóng)業(yè)在全國相應(yīng)份額中的比例很小時(shí)，不妨可實(shí)行全國城鄉(xiāng)一體的社會保障制度目標(biāo)模式[8]。

二﹑農(nóng)村務(wù)農(nóng)人口社會保障問題研究

（一）農(nóng)村養(yǎng)老保障問題研究的討論???????????????????????????

我國在改革城市社會保障制度的同時(shí)，也于20世紀(jì)80年代中期開始積極探索農(nóng)村養(yǎng)老保障的新途徑，但二十幾年來，農(nóng)村養(yǎng)老保障工作并沒有取得實(shí)質(zhì)性的進(jìn)展。目前，家庭養(yǎng)老依然是農(nóng)村養(yǎng)老保障的主要模式。面臨日益嚴(yán)重的農(nóng)村人口老齡化趨勢﹑農(nóng)村核心家庭的增加﹑農(nóng)村勞動力流動以及代際關(guān)系的疏遠(yuǎn)，我國農(nóng)村養(yǎng)老保障問題日趨突出。我國理論界經(jīng)過多年的探索，大多數(shù)學(xué)者都認(rèn)同目前在我國大部分的農(nóng)村地區(qū)，家庭養(yǎng)老是最普遍的方式。從長遠(yuǎn)看，隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，農(nóng)村養(yǎng)老方式必然由家庭向社會過渡。

陳平認(rèn)為建立在土地保障功能基礎(chǔ)之上的家庭儲蓄養(yǎng)老應(yīng)該成為農(nóng)村養(yǎng)老保障的主要選擇。試圖象歐美一些國家那樣建立統(tǒng)一的社會保障制度，目標(biāo)選擇是錯誤的，實(shí)施起來是不可行的，它很可能對正在改革和發(fā)展階段的中國社會和經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生一系列負(fù)面影響（陳平，2002）。

中國社會科學(xué)院“農(nóng)村社會保障制度研究”課題組2000年提出：就我國農(nóng)村總體而言，現(xiàn)階段并不具備實(shí)施社會養(yǎng)老保險(xiǎn)的基本條件。這主要緣由我國農(nóng)村生產(chǎn)力發(fā)展水平不高，農(nóng)民尚無多大能力或沒有條件參加養(yǎng)老保險(xiǎn)?，F(xiàn)階段全面發(fā)展農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)的時(shí)機(jī)不成熟，我國農(nóng)村養(yǎng)老保障必須根據(jù)不同地區(qū)的生產(chǎn)力發(fā)展水平，不同人群農(nóng)村的養(yǎng)老方式，不同的農(nóng)村的養(yǎng)老保障水平，建立與地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長非均衡戰(zhàn)略相適用的農(nóng)村養(yǎng)老非均衡保障制度[9]。

王義才認(rèn)為，土地保障﹑家庭保障和社會保險(xiǎn)相結(jié)合是解決農(nóng)村養(yǎng)老的必然選擇。原因是在現(xiàn)階段，單靠某一種方式解決農(nóng)民養(yǎng)老都存在一些困難，只有在繼續(xù)發(fā)揮家庭養(yǎng)老和土地保障兩種養(yǎng)老方式功能的前提下，結(jié)合通過“政府定政策，市場化運(yùn)營”的途徑開展的農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)，才能為農(nóng)民養(yǎng)老建立起一道比較可靠的養(yǎng)老屏障，才是解決農(nóng)民養(yǎng)老問題的必然選擇[10]。

有些學(xué)者針對現(xiàn)階段我國農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)的實(shí)現(xiàn)方式和社會養(yǎng)老的資金來源，提出不同的觀點(diǎn)。盧海元認(rèn)為，在我國農(nóng)產(chǎn)品商品率和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)市場化程度普遍不高的情況下，以產(chǎn)品換保障的方式，直接以農(nóng)產(chǎn)品繳納保險(xiǎn)費(fèi)建立農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，有助于將農(nóng)產(chǎn)品這一潛在的社會保障資源變?yōu)楝F(xiàn)實(shí)的社會保障資源。國家可以通過調(diào)整現(xiàn)行政策目標(biāo)，把現(xiàn)在主要用于糧食流通環(huán)節(jié)的大量低效財(cái)政補(bǔ)貼，以對實(shí)行產(chǎn)品換保障計(jì)劃的農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)行定額補(bǔ)貼的方式，逐步轉(zhuǎn)向直接補(bǔ)貼種糧農(nóng)民，主要用于支持參加并繳納農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)的農(nóng)民[11]。鐘水映提出農(nóng)業(yè)稅轉(zhuǎn)養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)的農(nóng)村養(yǎng)老保障“統(tǒng)賬模式”的設(shè)想。認(rèn)為，建立農(nóng)民養(yǎng)老保障制度，應(yīng)該整合考慮農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營收益水平、農(nóng)民養(yǎng)老經(jīng)濟(jì)需要﹑城鎮(zhèn)化和土地流轉(zhuǎn)的發(fā)展趨勢以及與城鎮(zhèn)養(yǎng)老保障體系對接等一系列因素，形成以農(nóng)民家庭和勞動者繳費(fèi)、國家和集體給予相應(yīng)補(bǔ)貼和政策優(yōu)惠措施相結(jié)合的養(yǎng)老資金籌集模式[12]。

（二）農(nóng)村醫(yī)療保障問題研究的討論

農(nóng)村醫(yī)療保障制度是整個社會保障體系的一個重要組成部分，是農(nóng)民生存﹑發(fā)展的基本前提。我國在農(nóng)村實(shí)行的衛(wèi)生保健制度中，曾經(jīng)被世界銀行和世界衛(wèi)生組織譽(yù)為“發(fā)展中國家解決衛(wèi)生經(jīng)費(fèi)的唯一范例”的農(nóng)村合作醫(yī)療制度，在經(jīng)歷20世紀(jì)60年代到70年代的輝煌后，于80年代走向衰落。其后，雖然國家在恢復(fù)和重建農(nóng)村合作醫(yī)療制度方面做了很大的努力，但成效不大。農(nóng)村醫(yī)療合作制度的缺失成為導(dǎo)致農(nóng)民“看病難”的主要原因。與此同時(shí)，我國理論界就農(nóng)民的醫(yī)療保障問題進(jìn)行積極的探索。

叢樹海認(rèn)為，構(gòu)建新型的農(nóng)村新型醫(yī)療保障必須考慮我國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的差異性，必須考慮農(nóng)村地區(qū)鄉(xiāng)土社會的特點(diǎn)，必須考慮政府財(cái)力的范圍。為此必須根據(jù)不同醫(yī)療服務(wù)項(xiàng)目的外部性特點(diǎn)和不同地區(qū)的生產(chǎn)力水平來劃分農(nóng)村醫(yī)療保障層次，對貧困地區(qū)和其他地區(qū)的貧困人口實(shí)施醫(yī)療救助和提供基本的公共衛(wèi)生服務(wù)；對溫飽型中部地區(qū)，實(shí)施新型的農(nóng)村合作醫(yī)療制度；在東部發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村有條件地推廣醫(yī)療保險(xiǎn)，同時(shí)做好大病統(tǒng)籌工作[13]。

陳佳貴認(rèn)為，近20年來農(nóng)村合作醫(yī)療的大面積滑坡與曲折歷程表明，在當(dāng)前形勢下寄希望于全面恢復(fù)合作醫(yī)療是不可能的。他認(rèn)為農(nóng)村醫(yī)療保障應(yīng)堅(jiān)持“調(diào)整﹑進(jìn)城﹑救助”相結(jié)合的基本思路，合作醫(yī)療要根據(jù)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會結(jié)構(gòu)的變化，及時(shí)地﹑因地制宜地調(diào)整合作醫(yī)療的統(tǒng)籌層次和管理制度。在堅(jiān)持發(fā)展合作醫(yī)療的前提下，積極探索多種類型的﹑多層次的農(nóng)村衛(wèi)生保障制度[14]。

（三）農(nóng)村最低生活保障制度研究的討論

農(nóng)村最低生活保障制度是國家和社會為保障收入難以維持最基本生活的農(nóng)村貧困人口而建立的一種社會救濟(jì)制度。在我國農(nóng)村地區(qū)推廣"低保"制度，體現(xiàn)了政府在積極承擔(dān)更多的公共職能，但相應(yīng)資源需求的擴(kuò)張與地方財(cái)政困境之間也呈現(xiàn)出尖銳的矛盾，農(nóng)村"低保"任重而道遠(yuǎn)。保障農(nóng)村困難群眾的基本生活已成為社會各界關(guān)注的焦點(diǎn)。

第一種觀點(diǎn)認(rèn)為，能否在農(nóng)村真正建立起最低生活保障制度，最大的難點(diǎn)在于資金的籌措。郭海清認(rèn)為資金缺乏是農(nóng)村居民最低生活保障制度建設(shè)嚴(yán)重滯后的關(guān)鍵原因。原則上這部分資金應(yīng)該來自于財(cái)政，通過各級政府來籌措，中國城市居民的最低生活保障制度之所以能夠普遍建立起來，關(guān)鍵就在于政府的全力支持，并在資金上給予保證。但是這種主要靠政府、靠各級財(cái)政籌措資金的辦法，在經(jīng)濟(jì)條件尚好的地方才有可能維持，在經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)靠各級財(cái)政籌措資金難度相當(dāng)大，這直接影響到了農(nóng)村居民最低生活保障制度的建立。有鑒于此他認(rèn)為目前解決這一問題的根本出路在于征收社會保障稅，建立最低生活保障專項(xiàng)基金[15]。

三﹑農(nóng)村非農(nóng)人口社會保障問題的研究

（一）農(nóng)民工社會保障問題的討論

農(nóng)民工正成為我國產(chǎn)業(yè)工人的主體，使工人隊(duì)伍結(jié)構(gòu)發(fā)生了歷史性的變化。近年來隨著農(nóng)民工規(guī)模的不斷擴(kuò)大以及由此引起的各種矛盾和問題的出現(xiàn)，農(nóng)民工問題受到了社會各界的廣泛關(guān)注，但對于農(nóng)民工的社會保障權(quán)益還正視不足，對于農(nóng)民工的社會保障問題還關(guān)注不夠。農(nóng)民工的社會保障問題作為城鄉(xiāng)統(tǒng)籌社會保障制度的重要內(nèi)容，在一定時(shí)期內(nèi)被排除在社會保障的安全網(wǎng)之外，理論界關(guān)于農(nóng)民工社會保障制度的討論異常的激烈，存在著兩種截然相反的觀點(diǎn)——農(nóng)民工社會保障的[17]“統(tǒng)”與“獨(dú)”。

“獨(dú)”派基于農(nóng)民工與城市居民以及傳統(tǒng)農(nóng)民的工作、職業(yè)性質(zhì)和需求的區(qū)別，提出建立獨(dú)立于城市和農(nóng)村的不同社保模式。李迎生認(rèn)為仍將農(nóng)民工納入農(nóng)村社會保障體系既不現(xiàn)實(shí)也不可靠，但對農(nóng)民工一開始即推出比較完善的社會保障制度也缺乏財(cái)源及其他資源，因此現(xiàn)階段應(yīng)推出相對獨(dú)立的農(nóng)民工社會保障制度，建構(gòu)一種作為過渡形態(tài)的“三元社會保障模式”。[18]

“統(tǒng)”派又有將其納入城市社會保障體系和農(nóng)村社會保障體系之分。張啟春認(rèn)為應(yīng)將農(nóng)民工納入城鎮(zhèn)社會保障體系，目前可供選擇的兩條途徑是通過戶籍改革將其變成城鎮(zhèn)居民進(jìn)而納入鎮(zhèn)社會保障體系或者通過城鎮(zhèn)社會保障制度的擴(kuò)面將農(nóng)民工直接納入[19]。蔡吩也認(rèn)為，應(yīng)該把他們納入到城市居民的保障體系，這樣有利于形成共通的社會責(zé)任感（蔡防，2003）。而另一種觀點(diǎn)則認(rèn)為，將農(nóng)民工納入城鎮(zhèn)統(tǒng)一的社會保障體制和參照城鎮(zhèn)社會保障體系建立新的農(nóng)民工社會保障制度的兩種模式在理論上還是實(shí)踐上都不具備可行性，要從根本上解決農(nóng)民工的社會保障問題, 應(yīng)把農(nóng)民工納入到應(yīng)加快改革和完善的農(nóng)村社會保障制度，并最終向城鄉(xiāng)一體的社會保障體制過渡[20]。

除了以上的兩種典型的觀點(diǎn)，有的解決思路中沒有明確提出農(nóng)民工社會保障的歸口問題。鄭功成認(rèn)為農(nóng)民工是必須予以高度重視和關(guān)注的社會弱勢群體，其具有客觀、正當(dāng)而迫切的社會保障訴求，應(yīng)根據(jù)農(nóng)民工需要和制度建設(shè)的可能對農(nóng)民工實(shí)行分層保障[21]。董理提出，要創(chuàng)造性地拓展籌資渠道，解決農(nóng)村非農(nóng)化群體的社會保障問題。可以根據(jù)非農(nóng)產(chǎn)業(yè)群體始終與土地保持若即若離的聯(lián)系的特點(diǎn)，基于現(xiàn)實(shí)權(quán)衡設(shè)計(jì)出一種“低起點(diǎn)、多層次、土地?fù)Q保障”的農(nóng)民工社會保障設(shè)想和解決辦法[22]。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)在吸納我國農(nóng)村剩余勞動力方面發(fā)揮了重要的作用，據(jù)統(tǒng)計(jì)改革開放以來，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)已解決了1億多農(nóng)民的就業(yè)問題，但是鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)職工的社會保障制度建設(shè)遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于其發(fā)展的速度。迄今為止，只有少數(shù)規(guī)模大效益好發(fā)展時(shí)間長的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)對其職工提供社會保障，絕大多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)職工的社會保障缺失。完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)職工的社會保障問題是我國社會保障建設(shè)的一大重要任務(wù)，學(xué)者就如何解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)職工的社會保障問題也紛紛提出自己的意見，綜合我國關(guān)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的社會保障的研究，主要是以下兩種觀點(diǎn)。

孟醒認(rèn)為，鑒于目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展?fàn)顩r，應(yīng)當(dāng)建立相對獨(dú)立的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)（小城鎮(zhèn)）社會保障體系，其中的社會保險(xiǎn)部分應(yīng)覆蓋鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)所有從業(yè)者，最低生活保障項(xiàng)目，則應(yīng)該覆蓋鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)職工﹑家屬及小城鎮(zhèn)全體居民。同時(shí)由于我國各地鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展極不平衡，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)（小城鎮(zhèn)）社會保障基金統(tǒng)籌層次宜放在縣（市）一級[23]。

與此相左的一種意見，則認(rèn)為在鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)城鎮(zhèn)戶口職工和原農(nóng)村戶口職工社會保險(xiǎn)方面應(yīng)該區(qū)別加以對待。他們認(rèn)為應(yīng)將鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)城鎮(zhèn)戶口職工納入城市社會保險(xiǎn)體系，但對于新增的農(nóng)村戶口職工納入城市社會保險(xiǎn)體系則行不通，原因在于：農(nóng)村戶口的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)職工都有由一塊維持其基本生活的承包地，土地可以作為他們的最為最后的保障線。

（三）失地農(nóng)民社會保障問題的討論

失地農(nóng)民是我國在城市化的過程中出現(xiàn)的一種正常的社會現(xiàn)象，農(nóng)民在土地被征用后，已經(jīng)不是純粹意義上的農(nóng)民了，成為了社會“三無”人群：種田無地、就業(yè)無崗、社保無份。他們面臨著跟城市居民一樣的生活風(fēng)險(xiǎn)，如何解決失地農(nóng)民的社會保障問題，成了影響農(nóng)村社會繁榮與穩(wěn)定的關(guān)鍵，同時(shí)也是促進(jìn)城市化穩(wěn)健發(fā)展的重要環(huán)節(jié)。我國現(xiàn)階段關(guān)于失地農(nóng)民的社會保障問題的研究歸納起來主要有三個方面：一是以土地?fù)Q保障；二是以土地?fù)Q就業(yè)；三是以土地?fù)Q長期收入。

唐鈞和張時(shí)飛指出，失地農(nóng)民面臨出路和退路兩個問題，即就業(yè)和養(yǎng)老保障。目前普遍實(shí)行的貨幣安置政策沒有很好地解決社會保障的難題。從長遠(yuǎn)講，隨著安置費(fèi)用逐漸用完，失地農(nóng)民的就業(yè)和社會保障問題勢必凸現(xiàn)，給社會穩(wěn)定留下隱患。 他們提出的解決思路是，“以土地?fù)Q保障”，從戰(zhàn)略高度認(rèn)識并開始著手探索惠及全體農(nóng)民、城鄉(xiāng)一體化的基本養(yǎng)老保障制度[24]。

周志堅(jiān)，周慶松認(rèn)為，為妥善解決失地農(nóng)民的社會保障和發(fā)展問題，可采用土地征用生產(chǎn)資料轉(zhuǎn)換，就是對被征地的農(nóng)民實(shí)行一畝土地轉(zhuǎn)換一定面積的標(biāo)準(zhǔn)廠房，并由征地方每月按一定的價(jià)格租用，農(nóng)民擁有經(jīng)營的收益權(quán)，這樣能保證農(nóng)民擁有穩(wěn)定和長期的收入[25]。

關(guān)于失地農(nóng)民社會保障統(tǒng)籌層次。學(xué)術(shù)界在這個問題上主要存在以下兩種觀點(diǎn)：第一種觀點(diǎn)認(rèn)為，應(yīng)該納入城鄉(xiāng)統(tǒng)籌層次。并按照城市和農(nóng)村人口統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)建立社會保障，此舉順應(yīng)了政府提出的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的目的（楊盛海、曹金波2004）[26]。第二種觀點(diǎn)認(rèn)為，不應(yīng)該完全納入城鄉(xiāng)統(tǒng)籌層次，應(yīng)該有效地區(qū)分失地農(nóng)民這一群體，從而加以區(qū)別對待。高政認(rèn)為，失地農(nóng)民應(yīng)享受和城市居民一樣的社會保障待遇，但是要建立一個與城市居民相似的失地農(nóng)民社會保障制度，還受到許多客觀因素的制約。因此，目前只要設(shè)計(jì)一個與城市居民相對較近，便于今后與城鎮(zhèn)社會保障相銜接的可操作的方案[27]。

四﹑綜合評價(jià)

近年來，我國政府對社會保障制度建設(shè)高度重視，社會保障問題也成為學(xué)術(shù)理論界和全社會普遍關(guān)注的熱點(diǎn)。要推動農(nóng)村發(fā)展，真正解決農(nóng)民問題，就必須加快農(nóng)村社會保障的理論研究和制度建設(shè)。目前關(guān)于這方面的研究論文數(shù)量越來越多，在研究關(guān)于我國社會保障的論文中占相當(dāng)大的比例，有些問題爭論較多，分歧較大，這些都反映出我國農(nóng)村社會保障的研究已經(jīng)出現(xiàn)良好的發(fā)展態(tài)勢，有了良好的研究氛圍。在討論的重點(diǎn)方面，對農(nóng)村建立社會保障的必要性已基本達(dá)成共識，討論較少。探討的問題越來越深入﹑細(xì)致，從農(nóng)村養(yǎng)老﹑醫(yī)療保險(xiǎn)﹑工傷保險(xiǎn)﹑生育保險(xiǎn)擴(kuò)大到農(nóng)村社會救助﹑社會福利。隨著我國制度轉(zhuǎn)型和城市化的推進(jìn)，傳統(tǒng)意義上的農(nóng)民的身份出現(xiàn)了分化，對農(nóng)民保障的研究也深入到務(wù)農(nóng)農(nóng)民﹑非農(nóng)農(nóng)民和失地農(nóng)民等不同層次。這些都為進(jìn)一步建立健全農(nóng)村社會保障制度提供了理論支持。但是在綜述過程中我們也發(fā)現(xiàn)，對具體問題的研究不夠深入﹑細(xì)致，對實(shí)際問題構(gòu)建方案的系統(tǒng)性可操作性不夠強(qiáng)，理論研究缺乏實(shí)證性。因此，農(nóng)村社會保障的研究深度和空間還十分廣闊，需要廣大理論工作者繼續(xù)努力，大膽探索。

?

?

注釋：

[1] 《中國社會保障論壇2001國際學(xué)術(shù)研討會綜述》，武漢大學(xué)社會保障研究中心網(wǎng)站，http://www.csss.com.cn

[2]楊書章，郭大平 《中國社會保障問題研究》, 中國人口信息網(wǎng), http://www.cpirc.org.cn

[3]趙復(fù)元，《建立農(nóng)村最低生活保障制度的綜述》，中華人民共和國財(cái)政部網(wǎng)，http://www.mof.gov.cn/news

[4] 于秀麗，《中國社會保障制度模式選擇理論述評（下）》， 法律教育網(wǎng)? http://www.chinalawedu.com

[5] 資料來源同④。

[6]李迎生，《社會保障與社會結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型——二元社會保障系研究》，中國人民大學(xué)出版社,2001年版。

[7]于秀麗，《中國社會保障制度模式選擇理論述評（上）》法律教育網(wǎng)? http://www.chinalawedu.com

[8] 《中國社會保障論壇2001國際學(xué)術(shù)研討會綜述》，武漢大學(xué)社會保障研究中心網(wǎng)站，http://www.csss.com.cn

[9]叢樹海,《建立健全社會管理保障體系研究》，經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社2004年第一版P.87。

[10] 王義才，《家庭養(yǎng)老﹑土地保障與社會保險(xiǎn)相結(jié)合是解決農(nóng)村養(yǎng)老的必然選擇》，《人口研究》2000年第五期。

[11]盧海元，《創(chuàng)新農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)制度以產(chǎn)品換保障》，《求是》2004年第三期。

[12]鐘水映，《土地的保障功能與中國農(nóng)村養(yǎng)老保障體系的建設(shè)》，武漢大學(xué)社會保障研究中心網(wǎng)http://www.csss.com.cn

[13]叢樹海,《建立健全社會管理保障體系研究》，經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社2004年第一版P.158。

[14] 陳佳貴，《中國社會保障發(fā)展報(bào)告 1997-2001》，社會科學(xué)出版社2001年第一版P.113。

[15]郭海清，《建立農(nóng)村居民最低生活保障制度的最大難點(diǎn)與解決辦法》，《經(jīng)濟(jì)師》2004年第1期。

[16]范利祥，《讓"低保"農(nóng)民有尊嚴(yán)地活著》， 《中國改革》，2004年第11期。

[17] 資料來源同7

[18] 李迎生，《社會保障與社會結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型——二元社會保障系研究》，中國人民大學(xué)出版社,2001年版P.182。

[19] 張啟春，《談?wù)勥M(jìn)城務(wù)工人員的社會保障問題》，《江漢論壇》2003年第四期。

[20]楊立雄，《“進(jìn)城”,還是“回鄉(xiāng)”?——農(nóng)民工社會保障政策的路徑選擇》《湖南師范大學(xué)學(xué)報(bào)》，2004年第二期。

[21] 鄭功成，《應(yīng)當(dāng)分層分類保障農(nóng)民工的權(quán)益》，《經(jīng)濟(jì)日報(bào)》2001年第五期

[22] 董理，《我國農(nóng)村非農(nóng)產(chǎn)業(yè)群體的社會保障制度探析》，《武漢理工大學(xué)學(xué)報(bào)》2001年第十期。

[23] 孟醒，《統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會保障——理論﹑機(jī)制﹑實(shí)踐》，經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社2005年第一版P.175。

[24] 黃培堅(jiān)，《以土地?fù)Q保障：為失地農(nóng)民找一條可行的出路》經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)2004年6月28日

[25] 周志堅(jiān)，周慶松，《蘭溪社會城市化失地農(nóng)民社會保障問題研究》，蘭溪市黨政干部論壇 http://lxdx.gov.cn/2005-1/2005121172016.htm

[26] 林添福，《失地農(nóng)民問題研究述評》，中國社會科學(xué)院歐洲研究所網(wǎng) http://203.93.24.66/shxw/xcyj/t20050729_6652.htm

[27] 高政，《我國失地農(nóng)民社會保障研究》，通海網(wǎng)http://www.tonghai.gov.cn/pubnews/doc/read/sxzjjy/684055557.150914699/

?

?

?

愛華網(wǎng)本文地址 » http://www.klfzs.com/a/9101032201/367351.html