???? 健全我國農地產權制度，主要包括農村集體經濟土地產權的規(guī)范化和相對完整化，以及農民土地產權的相對完整化；全面開放我國土地市場則主要包括農村集體經濟和農民土地產權的全面入市，以及土地產權的公平交易。

一、?????? 土地產權的規(guī)范化和相對完整化

農村土地產權問題，分為農村集體經濟和農民兩個層面，有必要加以分別論述。有一種提法將農村土地問題簡化為“農民土地問題”，這顯然是很不確切的。

農村集體經濟土地產權的規(guī)范化和相對完整化

在健全農地產權制度的過程中，首先會碰到的是，現(xiàn)有的農地社區(qū)集體所有制是否面臨改制的問題？中央有關文件指出，中國特色社會主義在經濟上的基本特征是：公有制為主體，國有制為主導，多種所有制經濟共同發(fā)展。在這樣一個大前提下，以農地為主體的農村社區(qū)集體所有制經濟，便是社會主義經濟中合乎邏輯的客觀存在，是多種所有制大家庭中的理所當然的一個成員。這意味著，認為土地集體所有制太“落后”而企圖將其“完善”為國有制，肯定是不現(xiàn)實的；認為土地集體所有制缺乏經濟活力而主張將其“改造”為私有制，肯定也是不適當?shù)?。那么，在穩(wěn)定、發(fā)展的大前提下，完善農地集體所有制便是現(xiàn)階段惟一的、別無取舍的選擇。

?? 既然如此，現(xiàn)階段我國健全現(xiàn)代農地產權制度的核心內容便是鞏固和發(fā)展農地集體所有制。其中，首要的是明確農地產權歸屬的問題，其關鍵在于使農村社區(qū)集體經濟所有權主體規(guī)范化。這是針對現(xiàn)階段我國農村社區(qū)集體經濟組織產權主體往往不規(guī)范、不健全、不穩(wěn)定的現(xiàn)狀而言的。而要做到規(guī)范化，最便捷而有效的途徑莫過于由村民委員會或村民小組兼行社區(qū)集體經濟之職能?！吨腥A人民共和國村民委員會組織法》已明確規(guī)定：“村民委員會應當支持和組織村民依法發(fā)展各種形式的合作經濟及其他經濟，承擔本村生產的服務和協(xié)調工作?！?在這一條件下，“兼行社區(qū)集體經濟的職能” 只不過是順理成章地向前邁進一小步而已。何況，村委會、村民小組都是群眾性的自治組織而非行政性組織，因而并不會重蹈人民公社“政社合一”的覆轍。

??? 在上述基礎上，接著需要做的便是保障農地集體所有權的相對完整化。所謂“相對完整化”是指，在遵循國家法律所規(guī)定的對農地集體所有權所進行的必要限制的條件下，由農地產權主體充分行使其產權，各級政府、各種經濟組織、農村社區(qū)集體經濟成員等等，都不得侵權。其主要內容包括：①自主出售農地所有權——即除了國家強制性征收土地的任務必須無條件完成之外，自主決定土地的出售。②自主出售農地使用權——即在國家強制性購買農地使用權之外，自主決定對外長期、短期出租土地。③向集體經濟成員發(fā)包土地使用權——這是農村社區(qū)集體經濟對其成員應盡的義務；而從社員的角度來說，則是其應享的權利。

人們不可避免地會提出的問題是，國家法律為什么要對農地權利進行一定的限制呢？其必要性主要是國家要從全局利益出發(fā)，對于土地的利用進行適當?shù)暮暧^調控。這種限制的主要內容包括：①對于農地出售、出租總量的限制。其目的在于從宏觀上控制農地尤其是其中的基本農田的“轉非”，以便保障農產品的供應。②對于出售、出租農地用途的限制。其目的在于控制土地的某些用途的數(shù)量（例如盲目建立、擴建的經濟開發(fā)區(qū)、人造景點、高爾夫球場之類）。③對于出售、出租土地位置的限制。例如，凡對于水土保持、環(huán)境保護、灌溉系統(tǒng)利用等等產生不良影響的非農用地均應加以限制。

正由于受到國家的一定程度的限制，農村社區(qū)集體所有的土地產權便變得不那么完整。但是，此種情況是很正常的，古今中外的非國有土地概莫能外，不足為奇。

由于受到種種限制，不同的社區(qū)集體經濟之間的經濟利益不平衡，顯得不公正，從而有必要對于因受到土地非農利用限制而在經濟上遭受損失的地區(qū)中的單位予以一定的補償。例如，對于對某些高產農田的非農開發(fā)予以限制，就應當相應地對于有關地區(qū)中的單位在經濟上予以補貼。有償保護重要農田，在國外早已有成功的經驗，值得借鑒。

“綜合共有制”條件下農民土地使用權的相對完整化

一般而論，現(xiàn)階段我國農村的土地制度是集體所有制。但是，進一步具體分析，則會發(fā)現(xiàn)它是一種“綜合共有制”。目前我國農村的土地制度，從所有權方面來看，屬于共同共有制——全體成員對于土地共同享有所有權而不可分割；然而，若從使用權方面來看，則又屬于按份共有制——農民每人平等地擁有一份土地承包權，即每人擁有等額的承包地。從而，綜合而言現(xiàn)階段我國農村的土地產權制度，便是一種“綜合共有制”。

在這種“綜合共有制”條件下，農民擁有的土地使用權是長期不變的（目前的規(guī)定是３０年不變）；。換言之，農民在這種制度下?lián)碛型恋亍伴L佃權”，它在相當大的程度上類似于“永佃權”。這種土地使用權，也同樣存在一個是否“相對完整化”的問題。而這種土地使用權的所謂“相對完整化”, 是同土地所有權相似的。其內容是，農民所擁有的土地使用權并非是自然而然地絕對完整的，而是要受到國家法律，出于農田保護、水土保持、土地利用規(guī)劃等等方面的需要而進行的種種必要的限制。然而，即使目前農民所擁有的土地使用權只是相對完整的，與人民公社時期農民僅僅擁有“參加勞動、按勞分配”的權利相比較，已經在土地財產權利上大大跨進一步了，已經不僅僅是“看得見”而且是“摸得著”的了，農民已經從中獲得了相當可觀的實際權利。這種實際權利的具體內容便是在受到國家必要限制的條件下，農民擁有的土地使用權全面地包括占有權、使用權、收益權、處分權等四大權能。從法學的角度來看，債權物權完全化已經是世界性潮流，把土地使用權視為與物權具有同等性質，早已經不是一個新問題。1

從理論上來看，農民所擁有的“長佃權”的進一步走勢如何呢？無非是兩個前景。其一是，３０年期滿后再延長３０年，從而在實質上接近于永佃權，但是并不簡單地等同于永佃權；其二，名正言順地發(fā)展成為“永佃權”，即通過立法正式宣布賦予農民以“永佃權”。只要農民在實際上擁有其應當擁有的“四權”,則“長佃權”與“用佃權”也就并不具有實質性的差別。

二、面開放我國土地市場??

全面開放我國土地市場意味著全面建設有中國特色的社會主義土地市場。其內容主要包括：嚴控國家征地；農村集體經濟組織（簡稱“集體經濟”、“集體”）和農民的土地產權可直接投入土地市場；一切擁有土地產權的單位和個人，都可進入土地市場進行交易；政府相應地加強對土地市場的管理和調控。其核心內容是，顯著擴大土地的市場交易范圍, 強化土地市場的開放程度。其目的在于進一步夠適應我國社會主義市場經濟深入發(fā)展的需要。????

全面開放土地市場，是否意味著實行土地的多元所有制，即國有、集體所有制與私有制并存？對此的回答是否定的。在土地所有制（權）方面，顯然應當繼續(xù)堅持國有制和農村集體所有制。其基本理由無非是，中國特色社會主義畢竟不同于資本主義；土地公有制較之私有制，更適合于我國土地資源的極端重要性和極端稀缺性的狀況。換言之，在土地國有制、集體所有制不變的條件下，完全能夠全面開放土地市場。其具體情況是：國家通過征收、國有土地公司通過收購，可把部分集體所有的土地變?yōu)閲?；國有土地使用權可通過批租、零租的形式（即出售土地使用權）進入土地一級地市場；一級市場的土地使用權，可進一步通過抵押、轉租等等形式，進入土地二級市場。在土地二級市場中，各種用地者、營地者便都有用武之地了。

嚴格控制國家征地，全面開放農地入市

要擴大市場交易范圍，必然要嚴控國家征地，即把國家征地嚴格限制在“最狹義公益需要”的范圍內。具體而言，主要包括國防、政府辦公、防止自然災害（如防洪、治沙、保持水土等）、改善生態(tài)環(huán)境（如造林、擴大濕地等）、非營業(yè)性休閑用地（如公園、綠地、廣場等）之類；至于工業(yè)、商業(yè)、交通、住宅等等用地，都可通過經營而收回成本并獲利，顯然均不在此列。只有這樣，方能從根本上解決“國家征地，與民爭利”的問題。

開放農地入市意味著，農村集體經濟向土地市場提供土地的長期使用權（與國有土地批租相仿，也包括入股分紅制等）和短期使用權；農民向土地市場提供承包期以內的土地使用權。

在全面開放的土地市場中，農民的土地使用權進入土地市場（即農民向土地市場提供作為商品的土地使用權）是名正言順的。應當允許在承包期內，土地使用權可普遍進入農村集體經濟以內、以外，農業(yè)、非農業(yè)的一切領域；但是，土地使用權無論如何流動，土地的集體所有制不變，農民對于國家和社區(qū)集體經濟應盡的義務（如農業(yè)稅、承包費等等）不變。而且，由于在非農用地使用權市場中，政府還要進行必要的調控，因而，擔心農民的承包地大量轉為非農用地因而影響農業(yè)生產，是不必要的。

?? 國家與農地所有者、使用者發(fā)生的土地產權方面的關系，主要通過征地、購地、租地等方面體現(xiàn)。

??? 征地屬國家權力行為，具有強制性和足償性兩大特征。其強制性是與征稅完全相同的，即接受征地是農地所有者、使用者無可旁貸的義務。但是與征稅不同，不僅應當是有償?shù)?，而且還應當是足償?shù)摹槭裁?？首先，國家征地必然只能是為了滿足公共利益之需，主要為國防、防災、水土保持、各級政府部門辦公用地等狹義的公共用地，而且，也只有這類用地才談得上強制征收。其次，既然征地的目的是滿足公共利益之需，那么其費用自然應當由作為公共利益代表者的政府來負擔，而不應當無償或低償，從而將此項負擔全部或部分地轉嫁給農地所有者、使用者。否則，便是對于其產權的無端侵犯。

政府在土地市場中的地位更加重要

?? ? 既然國家征地只應當被限制在狹義的公共用地的范圍內，那么，其他非農用地，是否完全由用地單位直接與農村社區(qū)集體經濟組織和農民洽購而國家僅僅進行管理和調控呢？當然，這是可行的，但是若思想進一步放開，便可考慮走土地經營多元化之路。國家既可實行獨家壟斷經營（即實行“土地專賣”），也可與用地者向農村直接購地并存，甚至在理論上也并不完全排除土地的私人經營的存在。在日趨開放的土地市場中，預計會涌現(xiàn)新型的市場組織，包括國有、私有、股份制的土地經營公司。這些公司的主要職能是收購農地產權和各方面富余的非農用地產權，然后向非農建設用地的需求者提供土地使用權。同時，土地金融組織（如土地銀行、土地信用合作社等）的活躍，也是必然的。它們可進行資金融通，促進土地交易；也可經政府有關部門批準后發(fā)行土地債券，吸收各方面資金，投入土地交易。在這些新型組織中，國有公司發(fā)揮主導作用，是可預期的。當然，考慮到我國土地資源的極端重要性和極端稀缺性，在土地商品經營體制上，似乎應當以國家經營為主，其他形式為輔。而且，為了保持土地的“城市國有—農村集體所有”的基本格局不變，國有土地經營公司以外的單位，自然無權收購土地所有權。

?? 強化土地市場開放程度，當然意味著更充分地發(fā)揮“無形之手”的作用，調節(jié)土地價格和供求，但是，同時也意味著“有形之手”的作用，也要相應地加強，以便完善市場秩序，抑制土地投機等。只有“市場兩手”緊密配合，方能收相得益彰之效。政府作為“有形之手”的代表，在土地這一極端重要而又極端稀缺資源的配置中，自然責無旁貸。無論是土地用途的規(guī)劃和控制（特別是農地轉為非農地），還是土地的價格的調節(jié)，以及土地稅的征收，在全面開放的土地市場中，政府都承擔著更重的任務。換言之，對于全面開放的土地市場，必然要大力加強政府管理和調控的力度。然而，由國家土地管理部門直接兼管土地經營的做法，則屬于“官商不分”，應予徹底廢除。

只要法制到位，調控和管理得當，則土地商品的多元化經營，便可最大限度地搞活土地市場；既可有效地調劑土地供求的余缺，又有利于防止土地投機。

??? ???????????

————

主要參考文獻：

1、周誠：《土地經濟學原理》，商務印書館2003年版，第13章第二節(jié)。

2、周誠：《健全我國農地產權制度的思考》，2004年2月17日《中國經濟時報》第5版。

3、周誠：《關于全面開放我國土地市場問題》，2004年3月8日《中國經濟時報》第11版。

周誠熱忱歡迎來自各方面的探討與指正！

旁觀者清；兼聽則明；三人行必有我?guī)?；朋友有勸善?guī)過之誼；獨學而無友，則孤陋而寡聞；贈人以言，重于金石珠玉；．．．．．．凡此種種，皆為金玉良言！據(jù)此，本人虔誠歡迎讀者，不論親疏長幼，不避輕重，坦率對于拙文提出意見、建議、批評、探討、感言、正誤等等，以便以文匯友，切磋琢磨，于探討中共同提高！

如欲獲得反饋，請留大名與電子信箱。

周誠電子信箱：zzuuccgg＠sina.com

愛華網本文地址 » http://www.klfzs.com/a/9101032201/352557.html