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???? ——對浙江省農(nóng)村“失地”農(nóng)民生計(jì)保障問題的調(diào)研與思考 近年來，隨著經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展和城市化進(jìn)程的加快，農(nóng)村尤其是城郊結(jié)合部的鄉(xiāng)村大量土地被征，出現(xiàn)了大批“城中村”，同時也形成了一類特殊群體——“失地”農(nóng)民。土地是農(nóng)民最基本的生產(chǎn)資料，也是農(nóng)民的最基本的生活保障，失去了賴以生存的土地，“失地”農(nóng)民生活難、就業(yè)難、養(yǎng)老難、就醫(yī)難等問題尤為突出，引發(fā)了許多社會矛盾和潛在的不穩(wěn)定因素，成為全社會關(guān)注的熱點(diǎn)和焦點(diǎn)。有效地解決農(nóng)村“失地”農(nóng)民生計(jì)保障問題是當(dāng)前建設(shè)社會主義新農(nóng)村的緊迫任務(wù)，也是構(gòu)建和諧社會的現(xiàn)實(shí)需求。 一、農(nóng)村“失地”農(nóng)民關(guān)注的五大焦點(diǎn)問題 土地利益保障問題。通過對浙江省十個城郊結(jié)合部的鄉(xiāng)村進(jìn)行調(diào)研，十個村共有耕地面積7729畝，已征用耕地4830畝，其中100%征用的村有2個；80—90%有4個；40—50%有2個；5%以下有2個。土地征用數(shù)和“失地”勞力數(shù)比例為1：2.1。據(jù)調(diào)查發(fā)現(xiàn)大多數(shù)農(nóng)民對國家和政府征用土地并不反對，他們不滿意的是作為土地所有者的利益保障問題，主要表現(xiàn)在兩個方面：一是普遍反映征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)低于期望值。調(diào)查的十個村征地價(jià)格最高為每畝8萬元；最低為每畝1萬元；平均每畝3.5萬元。其中有5個村的征地價(jià)格低于平均水平。盡管經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)、地處城郊的土地征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)相對較高，但不少村土地一次性全部被征完，按照土地的市場價(jià)值、預(yù)期收益和目前農(nóng)村人均生活消費(fèi)支出以及相對農(nóng)村的最低生活保障水平，從總體上看，現(xiàn)行的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)明顯偏低，確實(shí)難以維持農(nóng)民長遠(yuǎn)的生計(jì)。二是普遍反映土地增值收益得不到惠及。隨著城市化建設(shè)的推進(jìn)及房地產(chǎn)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，土地作為不可再生的資源，日漸稀缺珍貴，其商品市場價(jià)值發(fā)生了巨大的變化。據(jù)了解，目前當(dāng)?shù)氐墓I(yè)用地市值每畝可達(dá)四五十萬，商業(yè)用地每畝可達(dá)一百多萬。在通過對我省十個城郊結(jié)合部的鄉(xiāng)村進(jìn)行調(diào)研的被征用的土地中，用于經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)建設(shè)的占35%；房地產(chǎn)開發(fā)的占41%；公共建設(shè)占24%。其中，工業(yè)和商業(yè)用地占多數(shù)，還不包括一些有收益的準(zhǔn)公益用地如高速公路等。政府對土地一級市場實(shí)行壟斷，低成本從農(nóng)民手中征地后，在土地交易中得到較為可觀的收益，農(nóng)民則不能分享這些增殖收益，相比巨大的差異，難免會產(chǎn)生不公平、不合理的想法，再則有些村征地補(bǔ)償款被拖欠、挪用、克扣，更激化了農(nóng)民的不滿情緒。 養(yǎng)老保障問題。據(jù)調(diào)研表明，農(nóng)民被征地時最強(qiáng)烈的要求就是能夠集體辦理社會養(yǎng)老保險(xiǎn)。在他們心目中有一個根深蒂固的理念，就是只要擁有土地，就有穩(wěn)定的經(jīng)濟(jì)來源，養(yǎng)老就有保障，而一旦失去土地，他們便無所適從，隨著時代的發(fā)展和社會觀念的改變，多數(shù)農(nóng)民已不在堅(jiān)信和依賴“養(yǎng)兒防老”這種傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老方式，為了解決后顧之憂，更多的只能轉(zhuǎn)而尋求社會保障。目前集體辦理養(yǎng)老保險(xiǎn)存在四個問題：一是現(xiàn)行的社會理養(yǎng)老保險(xiǎn)存在不少限制性的政策規(guī)定如投保年齡段、繳費(fèi)方式等，農(nóng)民不易理解和接受；二是農(nóng)民對政府、集體、個人按比例負(fù)擔(dān)保費(fèi)的方式不滿意，認(rèn)為個人承擔(dān)的比例過高，；三是村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡，不少經(jīng)濟(jì)薄弱村無法承受全村參保的巨額保費(fèi)；四是投保的養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)偏低，只能夠解決吃飯問題，而忽視了物價(jià)上漲的因素?？梢娔壳啊笆У亍鞭r(nóng)民集體社保還存在覆蓋面窄，負(fù)擔(dān)重，險(xiǎn)種少，標(biāo)準(zhǔn)低等問題，農(nóng)民反響強(qiáng)烈。 醫(yī)療保障問題。目前全省正在實(shí)施新型農(nóng)村合作醫(yī)療保險(xiǎn)制度，因保費(fèi)低廉，比較受歡迎，村集體基本上都能夠出資統(tǒng)一辦理。雖然新型農(nóng)村合作醫(yī)療保險(xiǎn)制度對減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)，緩解農(nóng)民“看病難”起到了積極的作用，但補(bǔ)助額偏低，個人看病仍需承擔(dān)不少的費(fèi)用。對于一個沒有多少收入的家庭來說的確不堪重負(fù)，新型農(nóng)村合作醫(yī)療保險(xiǎn)制度對他們來說仍是“杯水車薪”。因此“失地”農(nóng)民怕看病，看不起病，有的即使得了大病也不敢住院，因?yàn)槟玫降耐恋匮a(bǔ)償款只能夠維持基本的生活，一旦生了大病，就必須從“吃飯錢”中拿出一部分來看病，很可能錢化了，病沒看好，吃飯又成了問題。 最低生活保障問題?！笆У亍鞭r(nóng)民表面上成為城鎮(zhèn)居民，但《城市居民最低生活保障條例》適用的范圍僅限于非農(nóng)村戶口的城鎮(zhèn)居民，城鄉(xiāng)二元化的體制使“城中村”的農(nóng)民無法享受城鎮(zhèn)居民最低生活保障待遇。過去依靠土地可以自給自足，維持最基本的生活，現(xiàn)在土地被征用，年齡大了找不到工作，沒有其他經(jīng)濟(jì)來源，又不符合最低生活保障條件，一旦有限的補(bǔ)償安置費(fèi)用吃完用完后，維持基本生活必然會成問題。 就業(yè)保障問題。隨著城鎮(zhèn)化建設(shè)和經(jīng)濟(jì)建設(shè)的加速，早期“誰征地，誰安置”的政策已很難執(zhí)行，目前各地普遍采用貨幣安置即征地時一次性支付安置費(fèi)，讓“失地”農(nóng)民自謀職業(yè)。我省由于經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá)，民營企業(yè)和個體作坊眾多，因此“失地”農(nóng)民自謀職業(yè)相對比較容易，且還有不少農(nóng)民失地前已經(jīng)棄農(nóng)經(jīng)商，如調(diào)查資料顯示：十個村勞動力年齡段經(jīng)商務(wù)工的占61.3%；無業(yè)的占18.3%；其他占20.4%。但就整體而言，尤其是那些純農(nóng)業(yè)的，文化偏低，年齡偏大，身體殘弱，無一技之長的“失地”農(nóng)民就業(yè)方面明顯處于劣勢，很容易陷入失地又失業(yè)的困境。因此就業(yè)保障問題是“失地”農(nóng)民最迫切的愿望和要求。 二、“失地”農(nóng)民保障問題引發(fā)的負(fù)面效應(yīng) “征地難”、“拆遷難”、“進(jìn)場難”成為普遍現(xiàn)象。目前基層政府最困難的就是“征地難”、“拆遷難”，舊城改造計(jì)劃實(shí)施難。雖然經(jīng)政府部門做了大量工作后，土地被征用了，但是施工企業(yè)“進(jìn)場難”也是一個突出問題?！笆У亍鞭r(nóng)民對征地補(bǔ)償安置標(biāo)準(zhǔn)不滿，導(dǎo)致對施工企業(yè)進(jìn)場進(jìn)行阻擾，群發(fā)性事件的發(fā)生。因此“征地難”、“拆遷難”、“進(jìn)場難”現(xiàn)象已成為制約經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的新“瓶頸”，一定程度上影響了城鎮(zhèn)發(fā)展的速度。 部分“失地”農(nóng)民的生活水平有所下降。經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)及城鎮(zhèn)郊區(qū)的“失地”農(nóng)民得到的補(bǔ)償相對較高，外出務(wù)工的機(jī)會相對較多，有些還能合理地運(yùn)用補(bǔ)償資金自主創(chuàng)業(yè)，生活穩(wěn)定并有所提高。但經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)及偏遠(yuǎn)地區(qū)的“失地”農(nóng)民生活水平下降的現(xiàn)象比較普遍，據(jù)調(diào)查資料顯示，46%的“失地”農(nóng)民的生活水平有所下降，部分“失地”農(nóng)民成為“種地?zé)o田，就業(yè)無崗，保障無份，創(chuàng)業(yè)無錢”的群體，由此引發(fā)諸多社會矛盾。 群體上訪、越級上訪的現(xiàn)象日漸增多。從信訪部門掌握的數(shù)據(jù)表明，近幾年各地因土地征用引發(fā)的集體上訪事件明顯增多，因征用征地補(bǔ)償安置以及享受保障問題而導(dǎo)致信訪次數(shù)更是大幅攀升?！笆У亍鞭r(nóng)民這一現(xiàn)象的存在，如果沒有從根本上解決他們的就業(yè)和基本生活保障問題，就極有可能成為嚴(yán)重的社會問題和不安定因素。 干群關(guān)系無法得到改善。“失地”農(nóng)民要求得到更多的征地補(bǔ)償和和享受最低的生活保障已成為他們的愿望，但征地的政策、政府的財(cái)力又無法滿足“失地”農(nóng)民要求，他們的實(shí)際困難和問題得不到及時解決，再加上有時政府工作人員工作方式方法簡單粗暴，干群關(guān)系日趨緊張。引發(fā)了許多社會矛盾和潛在的不穩(wěn)定因素。 三、足區(qū)域特點(diǎn)，著力構(gòu)建“失地”農(nóng)民的長效保障機(jī)制 我省具有民營經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)，土地利用率和市場價(jià)值高，經(jīng)營意識強(qiáng)的特點(diǎn)。隨著城市化建設(shè)和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，“失地”農(nóng)民的群體勢必不斷增加。維護(hù)“失地”農(nóng)民的利益，確保和諧穩(wěn)定是建設(shè)小康新農(nóng)村，推進(jìn)城鎮(zhèn)發(fā)展的迫切需要。因此足區(qū)域特點(diǎn)，著力構(gòu)建“失地”農(nóng)民的長效保障機(jī)制，按照“維護(hù)基本權(quán)益，保障可持續(xù)生計(jì)”的原則，逐步建立“經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，社會保障，就業(yè)服務(wù)”三位一體的“失地”農(nóng)民的長效保障機(jī)制，實(shí)現(xiàn)一次性補(bǔ)償向長期性保障的戰(zhàn)略轉(zhuǎn)變，使“失地”農(nóng)民“失有所補(bǔ)，勞有所業(yè)，病有所醫(yī)，貧有所濟(jì)，老有所養(yǎng)”。這個機(jī)制應(yīng)該包括以下幾個方面： 完善的、科學(xué)的征地安置補(bǔ)償機(jī)制。目前征地安置補(bǔ)償是“失地”農(nóng)民在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中能獲得最直接的經(jīng)濟(jì)效益，也是他們最重要的生活保證，同時也是最容易引發(fā)征地矛盾的焦點(diǎn)。因此完善有關(guān)法律法規(guī)，進(jìn)一步規(guī)范征地權(quán)的運(yùn)用，充分尊重農(nóng)民對土地財(cái)產(chǎn)的所有權(quán)及其使用、收益和處分權(quán)，堅(jiān)持從實(shí)際出發(fā)，尋找政府、用地單位、“失地”農(nóng)民間最佳的利益聯(lián)結(jié)，建立科學(xué)合理的征地補(bǔ)償和利益分享機(jī)制，是解決“失地”農(nóng)民問題的關(guān)鍵。 政府要充分考慮農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和農(nóng)民收入增長的實(shí)際，在壟斷土地一級市場的基礎(chǔ)上，適當(dāng)降低稅費(fèi)，調(diào)整土地出讓收益，逐步提高征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。同時可實(shí)行土地征用分類補(bǔ)償辦法。對公益性項(xiàng)目用地如城市道路、廣場、綠地等，可按照“片區(qū)綜合價(jià)”統(tǒng)征統(tǒng)補(bǔ)；對工業(yè)、商業(yè)性項(xiàng)目用地如房地產(chǎn)開發(fā)、標(biāo)準(zhǔn)廠房、各類商品市場等，除提高征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)外，還應(yīng)建立合理的利益分享機(jī)制，允許集體經(jīng)濟(jì)組織代表“失地”農(nóng)民同征地單位平等協(xié)商談判，使“失地”農(nóng)民在所征土地的收益中分享利益。 健全完善“失地”農(nóng)民的社會保障機(jī)制。一是要健全完善“失地”農(nóng)民的養(yǎng)老保障機(jī)制。要讓失地”農(nóng)民向城鎮(zhèn)居民一樣進(jìn)入社會養(yǎng)老保障體系，即便在失去生產(chǎn)資料、經(jīng)濟(jì)來源后仍然能夠“老有所養(yǎng)”，解除他們的后顧之憂。二是要健全完善“失地”農(nóng)民的醫(yī)療保障機(jī)制。醫(yī)療保障機(jī)制要及早進(jìn)入城鎮(zhèn)社會大病統(tǒng)籌醫(yī)療，擴(kuò)大基本醫(yī)療保險(xiǎn)覆蓋面，讓“失地”農(nóng)民“病有所醫(yī)”，防止他們因病致貧、因病返貧的現(xiàn)象發(fā)生。三是要健全完善城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的最低生活保障機(jī)制。要打破城鄉(xiāng)壁壘，擴(kuò)大覆蓋面，使“失地”農(nóng)民有最基本的經(jīng)濟(jì)來源保障，享有從政府中獲得基本生活物質(zhì)幫助的權(quán)利，實(shí)現(xiàn)“貧有所濟(jì)”。 “失地”農(nóng)民的養(yǎng)老、醫(yī)療保險(xiǎn)以及最低生活保障問題歸根到底就是一個資金財(cái)力問題，從政府角度講，應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步加大財(cái)政支持力度，多方籌資建立“失地”農(nóng)民保障專項(xiàng)基金，制定各項(xiàng)優(yōu)惠政策，鼓勵各地根據(jù)實(shí)際情況，探索建立新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，健全推廣農(nóng)村新型合作醫(yī)療保險(xiǎn)制度，加快構(gòu)建覆蓋城鄉(xiāng)的社會救助體系。村集體組織角度講，一是要想方設(shè)法壯大集體經(jīng)濟(jì)，在統(tǒng)一規(guī)劃的前提下，充分利用留地自行開發(fā)建設(shè)各類市場、標(biāo)準(zhǔn)廠房等，用于租賃經(jīng)營，發(fā)展三產(chǎn)，提高村級集體收入，增強(qiáng)村級集體的調(diào)控能力。二是土地征用補(bǔ)償費(fèi)用由集體按適當(dāng)比例統(tǒng)一提留，專項(xiàng)用于養(yǎng)老和醫(yī)療保險(xiǎn)。三是加快推進(jìn)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)股份制改革，將包括土地再內(nèi)的集體資產(chǎn)核資折股，量化到個人，組建村級股份合作社，通過運(yùn)作土地等資產(chǎn)資源的收益，讓“失地”農(nóng)民獲得長期穩(wěn)定的土地收益。從“失地”農(nóng)民的角度講，要更新觀念，樹立大局觀念和發(fā)展意識，合理支配土地補(bǔ)償安置費(fèi)，科學(xué)理財(cái)，積極參保，在條件允許的基礎(chǔ)上，還可以參加商業(yè)保險(xiǎn)，為自己多留一份保障。 健全完善“失地”農(nóng)民的就業(yè)服務(wù)體系。健全完善“失地”農(nóng)民的就業(yè)服務(wù)體系就是要強(qiáng)化政府在促進(jìn)就業(yè)方面的公共服務(wù)職能。通過制定出臺各項(xiàng)就業(yè)優(yōu)惠政策，加強(qiáng)就業(yè)技能的培訓(xùn)，拓寬就業(yè)渠道等方式，切實(shí)解決“失地”農(nóng)民可持續(xù)發(fā)展的問題，讓他們“勞有所業(yè)，增收有門”。一是要完善落實(shí)“失地”農(nóng)民就業(yè)創(chuàng)業(yè)政策優(yōu)惠機(jī)制，制定和實(shí)施保護(hù)性就業(yè)政策，把他們納入再就業(yè)的的工程范疇，鼓勵自謀職業(yè)，要在行政許可、稅費(fèi)減免、小額貸款等方面為他們創(chuàng)業(yè)提供各種優(yōu)惠。二是要完善落實(shí)就業(yè)培訓(xùn)機(jī)制。充分利用區(qū)域內(nèi)培訓(xùn)資源，開展多功能、多技能的培訓(xùn)，重點(diǎn)加強(qiáng)實(shí)用技能的培訓(xùn)。要主動聯(lián)合大中型企業(yè)，開展崗位定向?qū)I(yè)培訓(xùn)，確保參加培訓(xùn)的“失地”農(nóng)民能夠盡快就業(yè)。三是拓寬就業(yè)安置渠道，提高推薦就業(yè)和勞務(wù)輸出的力度，千方百計(jì)創(chuàng)造出更多的就業(yè)崗位。鼓勵支持村集體組織通過利用留地興辦市場和企業(yè)，組建村居物業(yè)管理公司等方式，自行創(chuàng)造就業(yè)崗位，內(nèi)部消化富余勞動力。四是要創(chuàng)新勞務(wù)供求雙向信息服務(wù)機(jī)制。要認(rèn)真開展“失地”農(nóng)民求職意向調(diào)查，建立基本情況信息庫，構(gòu)建勞動信息網(wǎng)絡(luò)，暢通勞務(wù)供求雙向信息渠道。五是要完善市場就業(yè)導(dǎo)向機(jī)制，引導(dǎo)他們轉(zhuǎn)變就業(yè)觀念，主動適應(yīng)市場化就業(yè)方式。 “失地”農(nóng)民保障問題事關(guān)農(nóng)民生存，農(nóng)村發(fā)展和社會和諧，穩(wěn)定，要始終堅(jiān)持和落實(shí)以人為本的科學(xué)發(fā)展觀，把解決“三農(nóng)”問題放在重中之重，想農(nóng)民所想，憂農(nóng)民所憂，為實(shí)施“十一五”規(guī)劃，全面推進(jìn)社會主義新農(nóng)村建設(shè)不懈努力。
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