愛華網(wǎng)文? 本刊記者 宋華安 中國近20年來持續(xù)高速發(fā)展的房地產(chǎn)市場，在6月27日上海市閔行區(qū)蓮花河畔景苑7號樓（13層高）的倒塌中，遭遇了一次前所未有的“滑鐵盧”。這起建國以來首例的倒樓事件被稱為“純屬意外”，所幸沒有一個購房者傷亡，盡管該事件的主角——上海梅都房地產(chǎn)開發(fā)有限公司在善后工作中提出了兩套退房及賠償方案，但也無法一時間撫平尚未入住業(yè)主400多顆“很受傷”的心。 住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部有關(guān)司局也在7月下達(dá)緊急通知，嚴(yán)查各地在建住宅工程質(zhì)量，但“事后諸葛亮”難掩人們對6.27上?！暗箻情T”中潛伏的諸多問題——特別是曾被人大代表數(shù)出“七宗罪”的商品房“預(yù)售制度”，也再次浮出水面。 被忽視的預(yù)售 6.27上海“倒樓門”事件后，大家關(guān)注的核心問題主要有兩個：一是開發(fā)商和建筑商對事件承擔(dān)的責(zé)任，二是業(yè)主退房或相關(guān)要求能否得到合理解決。 但有個更為根本性的問題被忽視了。人們?nèi)绻褓I南瓜、大米或冰箱、汽車一樣地買房，見到了一個質(zhì)量合格，完整可使用的商品后再出資購買，那么他們將不會面對這么一個需要長時間才可能拿到退房款或相關(guān)補(bǔ)償?shù)募m紛問題。 由此判斷，在“倒樓門”事件中，購房者也有“責(zé)任”——他們不知道在房子還在修建過程中可能面臨的風(fēng)險(xiǎn)，盡管這些風(fēng)險(xiǎn)是應(yīng)該由開發(fā)商及其關(guān)聯(lián)責(zé)任人承擔(dān)。這就是中國房地產(chǎn)市場持續(xù)15年來的房產(chǎn)預(yù)售制度。 一個復(fù)雜的商品房銷售前置規(guī)則——預(yù)售制度，消費(fèi)者知道多少？它對買賣雙方是否公平、公正？ 家住上海浦東，在上海泰康電子公司工作的李小姐在接受《法人》記者采訪時表示，“（我）不知道有房產(chǎn)預(yù)售制度，對其中的細(xì)節(jié)更不清楚?！崩钚〗阏f，她在3年前買房的時候關(guān)注最多的是房子的價格和質(zhì)量，而對質(zhì)量她也只能憑借感覺，主要是通過看開發(fā)商的預(yù)售證書之類的文件來確認(rèn)，但她明確表示對其中的具體數(shù)據(jù)與標(biāo)準(zhǔn)是不懂的。李小姐說，在她和愛人一起買房時，對預(yù)售合同等文件僅僅是一般性的進(jìn)行了翻閱，但對其中的細(xì)節(jié)不甚清楚，因?yàn)楹贤愇募容^冗長，也很少一字一句的去研究。 在北京渣打銀行從事信貸業(yè)務(wù)的宋小姐也向《法人》記者表示，盡管自己將在今年準(zhǔn)備供一套房子，但對房產(chǎn)預(yù)售制度真的不了解，更別說其中的條款了。 據(jù)中原地產(chǎn)研究中心專家程博士在接受《法人》記者采訪時介紹，中國房產(chǎn)預(yù)售制度的規(guī)制文件主要包括《城市商品房預(yù)售管理辦法》和《城市房地產(chǎn)管理法》，兩個規(guī)制文件均在1995年實(shí)施，其中前者共18條1800多字，后者共7章72條6600多字，再加上相關(guān)配套規(guī)章，共幾萬字的法規(guī)條文，普通消費(fèi)者肯定是難以對其進(jìn)行仔細(xì)研究或深入理解。 預(yù)售制緣起 預(yù)售制度為何而存在？中原地產(chǎn)研究中心專家程博士表示，我國商品房預(yù)售制度的起源與發(fā)展，是與我國國有土地有償使用的變革以及房地產(chǎn)市場化的進(jìn)程緊密相聯(lián)的。 自1980年代開始，中國的住房改革拉開了從福利制向市場化的序幕。為了解決城鎮(zhèn)住房長期以來總量不足、商品房供不應(yīng)求的問題，加快建設(shè)、增加住房供應(yīng)成為緊迫的需要。而在當(dāng)時中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展開始復(fù)蘇的現(xiàn)狀下，資本市場嚴(yán)重發(fā)育不足，完全靠開發(fā)企業(yè)并不豐足的自有資金，是無法實(shí)施項(xiàng)目規(guī)模性開發(fā)的。于是，沿海地區(qū)率先借鑒了香港的樓花預(yù)售方式，即房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)將尚未建成的房屋預(yù)先出售給購房者，由購房者支付定金或房價款。開發(fā)企業(yè)則將預(yù)售款的收入再投入到后續(xù)的建設(shè)，從而形成項(xiàng)目滾動開發(fā)。由于資本市場發(fā)展滯后，開發(fā)企業(yè)除銀行貸款外基本沒有其他可供選擇的融資方式，預(yù)售收入實(shí)際上成為房地產(chǎn)開發(fā)融資的重要手段。 事實(shí)上，中國房地產(chǎn)市場直到1994年以前，國家都沒有對“樓花預(yù)售”這種行走于法規(guī)邊緣的行業(yè)“潛規(guī)則”進(jìn)行立法，以明確其融資的合法性。為了鼓勵更多的企業(yè)進(jìn)入房地產(chǎn)領(lǐng)域，加快建設(shè)資金的周轉(zhuǎn)，確保住房制度改革得以成功，國家實(shí)際上是默許開發(fā)商這樣做。 但這種沒有得到國家認(rèn)可的房地產(chǎn)發(fā)展方式存在著潛在的經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)。由此，1995年1月1日，原中國建設(shè)部頒布了《城市商品房預(yù)售管理辦法》并正式實(shí)施。該辦法對“預(yù)售制度”做了這樣的定義：商品房預(yù)售，是指房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)將正在建設(shè)中的房屋預(yù)先出售給承購人，由承購人支付定金或房價款的行為。但在同時頒布實(shí)施的《城市房地產(chǎn)管理法》中，沒有明確的“預(yù)售”定義。那么，在中國房地產(chǎn)業(yè)的發(fā)展過程中，預(yù)售制度究竟是一種支持房企發(fā)展的政策，還是法律規(guī)制？中原地產(chǎn)研究中心專家程博士認(rèn)為，預(yù)售房制度是經(jīng)第八屆全國人大通過的《城市房地產(chǎn)管理法》所確立的，因此從這個意義上講“它是全國性的法律”。 上海協(xié)力律師事務(wù)所周月萍律師在接受《法人》記者采訪時則持不同觀點(diǎn)，她認(rèn)為，“商品房預(yù)售制度是通過《城市房地產(chǎn)管理法》正式確立的，嚴(yán)格意義上講，應(yīng)當(dāng)屬于法律允許的交易方式，而不能籠統(tǒng)地歸類為法律抑或政策。國家對商品房預(yù)售制度是作了嚴(yán)格限制的，要求地產(chǎn)商開發(fā)的商品房符合一定條件后才可進(jìn)行預(yù)售，如果僅從規(guī)則條文來講是充分考慮到雙方利益的，但是我們從預(yù)售制度產(chǎn)生的背景和實(shí)踐效果來看，實(shí)際上更有利于地產(chǎn)商?！?p> 根據(jù)《城市商品房預(yù)售管理辦法》第五條規(guī)定，商品房預(yù)售應(yīng)當(dāng)符合下列條件：（一）已交付全部土地使用權(quán)出讓金，取得土地使用權(quán)證書；（二）持有建設(shè)工程規(guī)劃許可證和施工許可證；（三）按提供預(yù)售的商品房計(jì)算，投入開發(fā)建設(shè)的資金達(dá)到工程建設(shè)總投資的25％以上，并已經(jīng)確定施工進(jìn)度和竣工交付日期。同時該辦法規(guī)定，開發(fā)企業(yè)必須在取得《商品房預(yù)售許可證》后才能進(jìn)行商品房預(yù)售，同時開發(fā)商還須提供資質(zhì)證書、土地使用權(quán)證、建設(shè)工程規(guī)劃許可證、施工許可證，以及投入開發(fā)建設(shè)的資金占工程建設(shè)總投資的比例符合規(guī)定條件的證明，工程施工合同及關(guān)于施工進(jìn)度的說明和商品房預(yù)售方案。預(yù)售方案應(yīng)當(dāng)說明預(yù)售商品房的位置、面積、竣工交付日期等內(nèi)容，并應(yīng)當(dāng)附預(yù)售商品房分層平面圖。 中國的房產(chǎn)預(yù)售制度是否與國際一致呢？ 與歐美預(yù)售制度的距離 我國的商品房預(yù)售制度是在1995年正式確立的，主要包括《城市商品房預(yù)售管理辦法》、《城市房地產(chǎn)管理法》兩大制度性文件，此后國務(wù)院在1998年發(fā)布《城市房地產(chǎn)開發(fā)經(jīng)營管理?xiàng)l例》等相關(guān)配套規(guī)制。在過去的10多年中，兩大主要法規(guī)經(jīng)過三次修訂，均對商品房預(yù)售制度作出了詳細(xì)的規(guī)定。由此，商品房預(yù)售成為我國目前主要的房產(chǎn)銷售模式。 上海協(xié)力律師事務(wù)所周月萍律師在接受《法人》記者采訪時表示，我國的預(yù)售制度與歐美有本質(zhì)的差別。在世界許多國家和地區(qū)，住房預(yù)售制度實(shí)施得都較為普遍，尤其亞洲的許多地區(qū)和國家（特別是香港、臺灣、新加坡）預(yù)售制度非常流行，此外北美和歐洲也比較常見。但這些國家和地區(qū)在住房預(yù)售制度的發(fā)展過程中已經(jīng)形成了一套行之有效的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制，主要體現(xiàn)在它有嚴(yán)格的準(zhǔn)入和退出制度、預(yù)售資金?？顚Ｓ谩⑿畔⑴?、嚴(yán)格的監(jiān)管手段。 相比而言，中國這些年雖一直在完善預(yù)售制度，但還有很多關(guān)鍵環(huán)節(jié)仍存在較大缺陷。歐美國家的房產(chǎn)預(yù)售制度與我國目前的現(xiàn)狀相比，其主要區(qū)別包括以下三個方面。 一是美國的購房者在簽訂預(yù)售合同后的付款一般都是分期支付。在德國，購房者也可以根據(jù)房屋建造進(jìn)展程度的不同而分批預(yù)付不同額度的款項(xiàng)，甚至還會規(guī)定房屋價款的10%在交房后3～5年內(nèi)付清。而我國在預(yù)售合同簽訂后就要一次性付清除銀行貸款外的所有首付款。 二是美國銀行的抵押貸款一般在完工后再發(fā)放。而我國在購房者首付款付清時，銀行貸款就一次性發(fā)放給了開發(fā)商。 三是美國為防止開發(fā)商挪用客戶資金用于非建設(shè)項(xiàng)目，購房者交付的定金會被存放在開發(fā)商的代理律師事務(wù)所負(fù)責(zé)管理的托管賬戶上，直到正式交房的時候，開發(fā)商才能拿到這筆資金。而我國從全國層面來看，沒有統(tǒng)一嚴(yán)格的預(yù)售金監(jiān)管制度，并且在申請貸款及獲得付款上，開發(fā)商無論資金實(shí)力、質(zhì)量品牌的優(yōu)劣，都會獲得相同的待遇，這就很難將沒有資金保障、不重視品牌質(zhì)量建設(shè)的開發(fā)商清除出市場；同時也容易造成因?yàn)槿趸朔康禺a(chǎn)的品牌價值，從而間接打擊優(yōu)秀開發(fā)商們對質(zhì)量品牌持續(xù)投入建設(shè)的積極性。 中原地產(chǎn)研究中心專家程博士也表示，從各國經(jīng)驗(yàn)來看，多數(shù)國家和地區(qū)都允許市場銷售的新建房屋在竣工前進(jìn)行銷售，即商品房預(yù)售。然而，在一個成熟的住房預(yù)售市場，預(yù)售房款并不是收款之后就全部轉(zhuǎn)到房地產(chǎn)開發(fā)商名下，而是有制度安排由專門的機(jī)構(gòu)或銀行來專業(yè)管理。因此，國外的房屋預(yù)售更多的僅是一種預(yù)訂制度，它有嚴(yán)格的市場準(zhǔn)入或退出機(jī)制，預(yù)售資金有專項(xiàng)管理和嚴(yán)格的法律監(jiān)管，同時對購房者則提供更多的合約選擇形式。通過這些精心設(shè)計(jì)的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制來分散其各個環(huán)節(jié)的風(fēng)險(xiǎn)，從而保障房地產(chǎn)業(yè)的良性循環(huán)。
然而，我國現(xiàn)行的商品房預(yù)售制度本質(zhì)上是將融資和銷售融為一體。銀行收到預(yù)售房款后直接劃入開發(fā)企業(yè)的帳戶，加之監(jiān)管部門在執(zhí)行預(yù)售登記備案時缺乏嚴(yán)密的程序，對開發(fā)企業(yè)的資質(zhì)、項(xiàng)目進(jìn)展、項(xiàng)目數(shù)量及質(zhì)量缺乏嚴(yán)格監(jiān)管和法律上的嚴(yán)格約束，致使各種類型的房地產(chǎn)糾紛日益增多。因此中原地產(chǎn)研究中心專家程博士認(rèn)為，盡管我國商品房預(yù)售有其歷史的積極作用，但不可否認(rèn)存在著嚴(yán)重的制度缺陷。這是一種單邊的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)制度，即只是讓消費(fèi)者及銀行來承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，而對開發(fā)企業(yè)的信用約束嚴(yán)重缺失，因而地產(chǎn)業(yè)潛伏著巨大的預(yù)售危機(jī)。 預(yù)售制損害了誰的利益 房子還沒有建好就賣得熱火朝天，開發(fā)商迅速回籠了資金后，往往把關(guān)注點(diǎn)立即移到下一個投資的熱點(diǎn)，或去重新拿地進(jìn)行新的開發(fā)獲得新的市場機(jī)會。這就是地產(chǎn)業(yè)的預(yù)售“顯規(guī)則”。 上海市協(xié)力律師事務(wù)所周月萍律師在接受《法人》記者采訪時表示，“很多開發(fā)商在關(guān)注銷售的資金回籠和利潤的點(diǎn)數(shù)，一旦預(yù)售成功、資金全部回籠，哪里還有動力在房屋質(zhì)量上下功夫呢？由此，就很容易產(chǎn)生房屋質(zhì)量問題?！? 中原地產(chǎn)研究中心專家程博士在接受《法人》記者采訪時表示，“一般的消費(fèi)者對商品房預(yù)售制度了解甚少，預(yù)售制的規(guī)則對購房者來說，并不透明。” 上海市協(xié)力律師事務(wù)所周月萍律師說：“據(jù)我們了解，一般的消費(fèi)者對房產(chǎn)預(yù)售制度并不了解。通常，消費(fèi)者在獲知地產(chǎn)商取得商品房預(yù)售許可證后，即認(rèn)為其權(quán)利已得到了保障，就會簽訂預(yù)售合同，對預(yù)售制的具體規(guī)則，并非所有的人都能事先十分清楚。” 中原地產(chǎn)研究中心專家程博士認(rèn)為，按照一般的產(chǎn)品銷售規(guī)則，一種產(chǎn)品都是在完全生產(chǎn)成型了、質(zhì)量經(jīng)檢測合格并包裝后，才進(jìn)入銷售流通和日常使用環(huán)節(jié)。商品房作為一種（特殊）產(chǎn)品，當(dāng)它還沒有成為一個可使用的合格產(chǎn)品而就提前出售給購房者時，消費(fèi)者可能會承擔(dān)三大風(fēng)險(xiǎn)：首先是商品房物理狀況的不確定性風(fēng)險(xiǎn)，如商品房內(nèi)在質(zhì)量、內(nèi)部設(shè)備、外觀質(zhì)量、社區(qū)配套設(shè)施、綠化等；其次是商品房權(quán)利狀況的不確定性風(fēng)險(xiǎn)，如一房多賣；第三是開發(fā)商履約能力和誠信度的不確定性風(fēng)險(xiǎn)，如不能按期交房或成了爛尾樓。 上海市協(xié)力律師事務(wù)所周月萍律師認(rèn)為，產(chǎn)品銷售有先生產(chǎn)后銷售，也有先預(yù)訂后生產(chǎn)的實(shí)際情況，因此商品房預(yù)售也并無特殊性，只是由于其金額很大，且商品房作為一個固定資產(chǎn)，其質(zhì)量與安全往往涉及不特定多數(shù)人的生命和財(cái)產(chǎn)安全，并且一般購買者為購房幾乎花費(fèi)了一輩子的積蓄，故對購房者的影響可以說事關(guān)重大，也因此深受廣大國人關(guān)注。 在房地產(chǎn)業(yè)的實(shí)踐中，開發(fā)商往往把預(yù)售制度當(dāng)作融資工具掘金。中原地產(chǎn)程博士在接受《法人》記者采訪時表示，目前開發(fā)資金來源中，約四成來自預(yù)售獲得的資金。根據(jù)測算，以預(yù)售方式進(jìn)行銷售的項(xiàng)目，比現(xiàn)售方式進(jìn)行銷售的項(xiàng)目開發(fā)動態(tài)回收周期約縮短10個月。因此，商品房預(yù)售對加速整個建設(shè)資金周轉(zhuǎn)、提高資金使用效率、降低資金使用成本及擴(kuò)大市場供應(yīng)起了積極的作用。 程博士認(rèn)為，僅從其規(guī)則條文來講，預(yù)售制度并未對彼此不公。盡管隨著《城市房地產(chǎn)管理法》的頒布，國家陸續(xù)出臺了《城市房地產(chǎn)開發(fā)經(jīng)營管理?xiàng)l例》和《城市商品房預(yù)售管理辦法》，央行也發(fā)布了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)房地產(chǎn)信貸業(yè)務(wù)管理的通知》，然而在具體的各級行政監(jiān)管部門及銀行系統(tǒng)的執(zhí)行過程中，并未有明確的實(shí)施細(xì)則，預(yù)售制度本身的法律約束性嚴(yán)重缺失。它不僅未能建立起針對商品房預(yù)售模式的監(jiān)管制度，甚至對預(yù)售制度的懲戒規(guī)定也由行政部門而非司法部門來執(zhí)法。因此，盡管房地產(chǎn)開發(fā)商違規(guī)經(jīng)營或蓄意詐財(cái)、偷工減料、延遲交房或中途倒閉等損害消費(fèi)者合法權(quán)益的現(xiàn)象大量存在，但至今仍鮮見因違規(guī)預(yù)售而遭受處罰的案例。這是商品房預(yù)售制度導(dǎo)致的糾紛呈上升勢頭的重要原因。加之預(yù)售制度在實(shí)施過程中，各種利益摻雜其間，從而使預(yù)售制度基本上已淪為開發(fā)企業(yè)的融資掘金工具，從這個意義上講，開發(fā)企業(yè)是預(yù)售制度的最大贏家。 廢止還是改革 房產(chǎn)預(yù)售制度頒布15年來，客觀上大力推動了中國房地產(chǎn)市場的高速發(fā)展。但不少人認(rèn)為，房產(chǎn)預(yù)售制度是推高房價和造成房子質(zhì)量難以提升的根本原因，在今年兩會上有政協(xié)和人大代表建言廢除房產(chǎn)預(yù)售制度，特別是6.27上海倒樓事件的發(fā)生，引來眾多專家學(xué)者呼吁取消預(yù)售制度。 上海市協(xié)力律師事務(wù)所周月萍律師在接受《法人》記者采訪時認(rèn)為，預(yù)售房制度確實(shí)在客觀上導(dǎo)致一些問題，例如房屋質(zhì)量、延期交房等的不可控性，甚至爛尾樓給購房者造成巨大損失。但她表示可以先給予兩三年的過渡期，在過渡期內(nèi)完善預(yù)售房制度的資金監(jiān)管和信息披露等，然后再逐步取消預(yù)售房制度。這樣可以提高地產(chǎn)商的準(zhǔn)入門檻，讓有實(shí)力并有能力承擔(dān)責(zé)任的地產(chǎn)商引領(lǐng)房地產(chǎn)市場，把沒有實(shí)力、不注重品牌、只注重盈利的地產(chǎn)商逐漸淘汰出局，只有進(jìn)行優(yōu)勝劣汰，才能從制度的源頭上保證質(zhì)量和安全，維護(hù)消費(fèi)者的權(quán)益。周月萍律師表示，取消預(yù)售房制度應(yīng)有步驟地進(jìn)行，因?yàn)榉康禺a(chǎn)市場關(guān)系到眾多產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，現(xiàn)在的房產(chǎn)市場貌似強(qiáng)壯，實(shí)則是個“負(fù)有內(nèi)傷”的青壯年，切不可立下猛藥，需要從源頭開始“調(diào)理”，“通則不痛”。否則，可能適得其反，將可能導(dǎo)致整個社會經(jīng)濟(jì)停滯不前，甚至陷入倒退。 在預(yù)售制度中，如果能加強(qiáng)監(jiān)管，像美國、香港那樣建立預(yù)售金由第三方律師行保管，對防范資金專款專用、防止?fàn)€尾樓的發(fā)生，肯定能產(chǎn)生較好的防范作用。但是，預(yù)售制度因?yàn)槭瞧诜抠I賣，開發(fā)商在完成預(yù)售后，容易忽視產(chǎn)品的質(zhì)量，忽視企業(yè)的商譽(yù)；另外，預(yù)售制度雖緩解了房地產(chǎn)市場多年供不應(yīng)求的壓力，但現(xiàn)在市場無論是價格還是供給量都發(fā)生了非常大的變化。目前很多城市一方面房價奇高，逐漸脫離了普通人的購買能力，而另一方面整個社會的房屋空置率很高，實(shí)質(zhì)上造成了社會資源的閑置和浪費(fèi)。 因此，目前如果僅僅是對預(yù)售制度進(jìn)行改革，包括預(yù)售金第三方保管，還是不能從根本上解決房地產(chǎn)市場存在的主要問題。因此，周月萍律師認(rèn)為可以先進(jìn)行預(yù)售金第三方保管、加強(qiáng)資金?？顚Ｓ?；同時必須廢除預(yù)售、廢除房地產(chǎn)項(xiàng)目公司這種短期的開發(fā)行為，提高行業(yè)準(zhǔn)入門檻，并且建立一系列的配套制度，包括銀行對不同品牌企業(yè)實(shí)施不同的貸款條件、保險(xiǎn)公司實(shí)施不同的保險(xiǎn)條件等。一旦購房者通過市場交易的各個環(huán)節(jié)，發(fā)現(xiàn)不同品牌的開發(fā)商所獲得的貸款條件、保險(xiǎn)條件等都不相同，他們就會通過專業(yè)社會中介機(jī)構(gòu)的評價來審查開發(fā)商的品牌價值，這樣他們買房不僅會看地段和價格，更會看重房地產(chǎn)商長期以來所開發(fā)建設(shè)房屋的質(zhì)量和信譽(yù)等。這有利于促使長期從事房地產(chǎn)的開發(fā)商專心專業(yè)地重視品牌、重視質(zhì)量、重視每一個購房者的評價。一旦品牌建設(shè)本身就能為開發(fā)商產(chǎn)生預(yù)期的利潤，開發(fā)商就不用只關(guān)心“拿地——開發(fā)——銷售”的過程，而會自然而然地重視質(zhì)量、重視企業(yè)商譽(yù)。
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