愛華網(wǎng)???? 新型城鎮(zhèn)化過程中，尤其是土地產(chǎn)權(quán)制度改革過程中，關(guān)鍵要處理好兩個(gè)角色的定位問題，一個(gè)是政府，另一個(gè)是市場。 傳統(tǒng)的城鎮(zhèn)化，地方政府是“大公司” 在過去中國的城鎮(zhèn)化過程中，政府參與的動(dòng)機(jī)長期以來都是利益導(dǎo)向的。在征地的過程中，地方政府是公司主義的，黨委書記就是董事長，他本身下屬的就是一個(gè)大的董事集團(tuán)。經(jīng)濟(jì)發(fā)展是硬道理，要發(fā)展GDP，增加財(cái)政收入和就業(yè)，對(duì)農(nóng)民利益本身的關(guān)注很少。利益導(dǎo)向的政府決定從農(nóng)民手里拿地越便宜越好，這樣剩余的增值收益增加，就可以用于基建、開發(fā)和招商引資，商住房的價(jià)格也隨之提高了。所以長時(shí)間以來，地方政府的職能和角色并沒有轉(zhuǎn)變，目前的狀況是政府和開發(fā)商一樣是利益導(dǎo)向，雙方結(jié)成同盟后進(jìn)行利益分配。 那么要保證城鎮(zhèn)化能夠關(guān)照到“人”，恐怕政府就要進(jìn)行很多深層次的根本上的改革。首先，是政府現(xiàn)有的國民收入再分配格局的扭曲狀況必須改。目前分稅制的財(cái)稅體制決定了中央拿得多，省一級(jí)地方拿得多，越到下面拿得越少，要干的事卻越多，他們就通過國有土地使用權(quán)出讓金的形式實(shí)現(xiàn)，形成了土地財(cái)政和土地金融。分稅制的另外一個(gè)問題正如審計(jì)長劉家義所言，“轉(zhuǎn)移支付制度由分稅制的補(bǔ)充機(jī)制已經(jīng)變成為主導(dǎo)機(jī)制了”，目前地方要干事，有很大一部分資金都要通過轉(zhuǎn)移支付來實(shí)現(xiàn)。加上轉(zhuǎn)移支付中地方政府可以自由支配的均衡性轉(zhuǎn)移支付占的比重并不高，更高的是各部委掌握的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，有了“跑部錢進(jìn)”的現(xiàn)象。各地駐京辦多次撤銷治標(biāo)不治本，原因也在于此，尋租和腐敗也在其中滋生。 因此這種財(cái)政制度如果不改變，即便是農(nóng)村土地確權(quán)完成，也無法保證農(nóng)民的權(quán)益真正實(shí)現(xiàn)。分稅制要做調(diào)整，必須大幅度削減專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，更多傾向于能夠讓地方平衡財(cái)力的均衡性轉(zhuǎn)移支付，擴(kuò)大地方的財(cái)權(quán)，但對(duì)地方政府如果沒有監(jiān)督制衡，很難說經(jīng)費(fèi)的使用和百姓的基本需求能夠達(dá)到一致。
改革要觸及地方的政績觀 其次要觸及的就是地方政府如何看待政績和如何看待百姓。到底是以什么為標(biāo)準(zhǔn)，是跑項(xiàng)目是政績，還是真正踏踏實(shí)實(shí)地給老百姓辦事，解決老百姓的民生問題是政績？對(duì)干部考核的檢驗(yàn)機(jī)制應(yīng)該讓人民來參與，應(yīng)該有這種自信讓人民真正來檢驗(yàn)和評(píng)判干部。 百姓需要解決的是民生、基礎(chǔ)設(shè)施和農(nóng)田水利問題，而地方政府則因?yàn)檎冇^的驅(qū)動(dòng)，傾向于先做短平快的立竿見影的工程。所以地方政府必須有一套監(jiān)督機(jī)制。現(xiàn)在講要實(shí)行一府兩院的全口徑的監(jiān)督，誰來監(jiān)督？政協(xié)、人大、社會(huì)團(tuán)體，地方政府花錢必須要受到制約，三公經(jīng)費(fèi)支出公開都還是次要的，一些大項(xiàng)目決策失誤的損失要大得多。地方政府的錢到底花到哪去、是不是必要、先花什么后花什么、花完錢之后效果如何，更迫切需要監(jiān)督，因此必須把《預(yù)算法》落到實(shí)處。 第三就是地方政府的土地財(cái)政問題上如何作為。目前的“攤大餅式圈地”、急功近利地追求政績的模式中，政府是個(gè)將追求經(jīng)濟(jì)發(fā)展當(dāng)做唯一首位目標(biāo)的強(qiáng)政府，但由于分稅制的原因，地方政府往往財(cái)政匱乏，尤其是到了行政末端，很多財(cái)政支出都要靠中央的轉(zhuǎn)移支付“吃飯要飯”。在這種情況下，土地卻是政府手中可以支配的資源，兩種模式的并存讓地方選擇了圈地賣地拿政績，原來的弱政府也逐漸變成了強(qiáng)政府。 就像當(dāng)初富士康要到內(nèi)地發(fā)展，內(nèi)地政府都拼命爭取，因?yàn)楦皇靠祹眄?xiàng)目、就業(yè)、GDP發(fā)展和財(cái)稅收入，而地方政府的資源就是給富士康優(yōu)惠的土地，但優(yōu)惠的土地哪里來？顯然是農(nóng)民的。如果說地方政府能夠得到相應(yīng)的能夠履行其職能需要的，包括提供公共產(chǎn)品和發(fā)展經(jīng)濟(jì)的比較充足的財(cái)力，其對(duì)土地財(cái)政的壓力依賴性就會(huì)減少。 “萬能”政府變身有限功能的政府 因此，必須進(jìn)行政府的職能轉(zhuǎn)變。當(dāng)然政府職能轉(zhuǎn)變也不是強(qiáng)政府轉(zhuǎn)化為弱政府，而是轉(zhuǎn)化為一個(gè)多功能的和有限功能的政府。 政府搞經(jīng)濟(jì)必然還是一項(xiàng)重要職能，無論德國還是法國，總理訪華都會(huì)帶著企業(yè)家前來做招商引資。但是經(jīng)濟(jì)只是一部分，政府還必須維護(hù)社會(huì)的公平正義，保護(hù)各個(gè)群體的利益。原來我們的政府是萬能的、無所不包的政府，現(xiàn)在要變成有限職能的政府，將一些社會(huì)職能交給社會(huì)團(tuán)體和NGO，有些服務(wù)也可以適當(dāng)購買。當(dāng)然中國政府還會(huì)在未來很長一段時(shí)間內(nèi)保持強(qiáng)勢，政府的強(qiáng)大的動(dòng)員能力正是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要優(yōu)勢。 但政府必須做的一件事情就是不能再像過去那樣同資本結(jié)盟，而是應(yīng)該處在資本和勞動(dòng)之間、資本和弱勢群體之間，起一個(gè)協(xié)調(diào)仲裁和保護(hù)弱勢的功能。 相應(yīng)的，當(dāng)土地確權(quán)后農(nóng)民能夠更多地平等參與到土地的開發(fā)利用當(dāng)中，政府應(yīng)在城鄉(xiāng)建設(shè)用地土地市場建設(shè)中，考慮明確用途管制、設(shè)定規(guī)則。比如，讓農(nóng)民在參與的過程中通過股份的形式將土地增值的收益分階段地實(shí)現(xiàn)，改變過去一次性補(bǔ)償那種“竭澤而漁、卯吃寅糧”的情況，應(yīng)該變成按照年度的土地稅形式來確定可持續(xù)的收入。當(dāng)然，被征地的郊區(qū)農(nóng)民就得到全部的土地增值收益也并不合理，因?yàn)樵鲋凳找娌⒉皇寝r(nóng)民本身勞動(dòng)創(chuàng)造，而是因?yàn)榈乩砦恢檬谷?，政府就必須通過稅收的形式進(jìn)行調(diào)節(jié)，讓那些為全國提供糧食安全、但商業(yè)開發(fā)地理位置不好的地區(qū)也能得到發(fā)展。同時(shí)，還應(yīng)讓有增值收益的農(nóng)民獲得社會(huì)保障和就業(yè)培訓(xùn)，同時(shí)要鼓勵(lì)農(nóng)民通過股份的形式或物業(yè)管理公司委托貸款的形式，讓其收益持續(xù)。 在這種情況下，最終建立一個(gè)政府、企業(yè)和農(nóng)民合作共贏的機(jī)制，讓土地出讓金不再是一次性的、短期內(nèi)變現(xiàn)后的揮霍，或者政府的一次性收支，而是保持逐年收益，讓農(nóng)民能夠拿到一個(gè)可持續(xù)發(fā)展的資源回報(bào)政府也能獲得可持續(xù)的財(cái)政收入。 另外，新的城鎮(zhèn)化要更充分地發(fā)揮市場在配置資源中所起的基礎(chǔ)性作用。過去依靠政府的規(guī)劃搞項(xiàng)目，項(xiàng)目本身是不是科學(xué)？能不能產(chǎn)生效益？是否可持續(xù)發(fā)展？不一定，因?yàn)槭袌鲇兴囊?guī)律，可以集聚要素，促使要素發(fā)展，企業(yè)家、歷史背景、人文資源在市場發(fā)展中都起到了作用，這些是政府人為的布點(diǎn)設(shè)計(jì)所起不到的，所以要更好地發(fā)揮這種作用。政府就該轉(zhuǎn)變?yōu)樘峁┕卜?wù)，創(chuàng)造一個(gè)適合企業(yè)家和各種要素聚集的環(huán)境。
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