愛華網(wǎng)???? 土地制度是關鍵，但單兵突進改革將落空 訪談嘉賓 張曉山 中國社科院學部委員 李克強總理履職之初，“新型城鎮(zhèn)化”成為各界熱議話題，而執(zhí)政百日之后，新型“人的城鎮(zhèn)化”向何處去，從哪里突破，尚未見分曉。就城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略中的核心問題之一—土地制度的改革，時代周報記者專訪了中國社科院學部委員、全國人大農業(yè)與農村委員會委員張曉山。他指出，中國的城鎮(zhèn)化實際上是農村的廉價勞動力和廉價土地供養(yǎng)起來的，農村土地產權制度作為新型城鎮(zhèn)化各種利益的交匯點，是改革的關鍵。而農地改革要不走偏，戶籍制度、政績考核和國民收入分配體系的改革一個也不能少。 廉價勞動力和土地造就了“中國奇跡” 時代周報：你如何看待土地制度在中國過去三十多年經濟發(fā)展，尤其是城鎮(zhèn)化的進程中的作用？ 張曉山：過去30多年，從經濟低起點到如今中國經濟發(fā)展到世界第二大經濟體，成為世界經濟奇跡，背后有很多因素，但有兩個因素在整個經濟發(fā)展中作出了巨大的貢獻，一個是勞動力，另外一個就是土地。 中國的人口紅利實際上更準確的說法是勞動力的紅利。勞動力廉價供給是買方市場決定的，雖然工資由勞動力的供求規(guī)律決定，但很多情況下他們是除了工資之外沒有享受到其他的社會福利和保障，也沒有一個符合現(xiàn)代文明標準的工作條件。這種擠壓對農民工本身而言是不公平的。 廉價的土地則是經常被忽視的。多年來的城鎮(zhèn)化工業(yè)化進程將很多農地轉成非農用地。按照國家法律規(guī)定，農用地轉成非農用地，必須要改變土地所有制性質，將集體所有變成國家所有。但在這個過程中，農民的所有權被去掉，而給農民的補償卻不是所有權的補償，只是使用權的補償；并且這種補償都是一次性的，金額很少。但廉價的土地農轉非后升值很快。 在整個的制度安排中，農民本身是沒有話語權和參與權、決策權的，處于弱勢地位。這種情況跟很多國家是不太一樣的，比如在印度和拉美，廉價拿走土地搞大規(guī)模招商引資的園區(qū)就很難出現(xiàn)，因為土地不會隨意被拿去。印度的西孟加拉邦想搞工業(yè)園區(qū)但搞不成，就是因為農民不允許。而中國的情況與過去的二元土地制度及農轉非的征地安排有關，這種制度設計使得有可能通過政府動員的強力手段在短期內實現(xiàn)資源配置，獲取低成本的土地，用于工業(yè)和城鎮(zhèn)開發(fā)。 廉價的勞動力和廉價土地為中國經濟起飛和發(fā)展作出了巨大貢獻的過程，農民在這個過程中是承擔了巨大的代價和犧牲。 城市使用農民勞動力，卻未支付社會成本 時代周報：城鄉(xiāng)二元土地所有制對城鎮(zhèn)化的發(fā)展帶來哪些問題？ 張曉山：一方面讓土地城鎮(zhèn)化的幅度遠遠高于人口城鎮(zhèn)化幅度。地拿去，但人不要，人來到城市只是匆匆的過客，城市只是把進城務工的農民當作勞動力使用，使用完之后無論勞動力狀況如何都要回到農村，配套的還是農村的低保。而且經常都是年輕的農民將最好的時光貢獻給城市之后再回到鄉(xiāng)村。 這些農民回鄉(xiāng)之后就變成了繼續(xù)在田地里耕種的農戶，和未離開農村之前一樣生活，但是很多人經過進城務工過程后，本身的勞動力已經不行了，他們過了最好的勞動年齡，有的得了塵肺病，有的是工傷，甚至成為農村的負擔。城市只用了他們的勞動力，卻沒有負擔相應的社會成本。這一過程和上世紀五六十年代通過工農產品加工“剪刀差”讓農民給國家“進貢”完成工業(yè)化的積累異曲同工，改革開放后，農民通過廉價的勞動和土地繼續(xù)給國家“進貢”，促成中國經濟的騰飛。中國經濟從起步到騰飛，都是農民在背后犧牲。 土地改革是新型城鎮(zhèn)化利益交匯點 時代周報：針對這一點李克強總理上任之初就提出了“新城鎮(zhèn)化”戰(zhàn)略，要求實現(xiàn)“人的城鎮(zhèn)化”，但號稱最高級別的全國城鎮(zhèn)化的工作會議卻一再推遲，是不是新型城鎮(zhèn)化的阻力太大？壓力來自何方？ 張曉山：新型城鎮(zhèn)化，“以人為本”、“人的城鎮(zhèn)化”、“不犧牲農業(yè)的城鎮(zhèn)化”等都提得很好，但如果現(xiàn)行的體制不變，包括國民收入分配體系、財稅體制、行政管理體制和干部考核晉升體系等不變的情況下，任何聽上去很美的新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略和提法往往都難以避免地在施行過程中走樣，會被一些利益集團利用而各取所需，政策下行過程中被扭曲，而最終受損的很可能還是身為弱勢群體的農民。因此，要推行新的城鎮(zhèn)化，必須要進行全方位配套的綜合、深層次改革，把制約經濟社會健康發(fā)展的深層次矛盾解除，否則新城鎮(zhèn)化的善良愿望難以真正落實。 時代周報：你覺得新型城鎮(zhèn)化的突破口是什么？土地制度作為基礎的經濟制度是否可以成為一個突破口？ 張曉山：現(xiàn)在，土地制度是消除二元結構、促進城鄉(xiāng)經濟社會發(fā)展一體化新格局的關鍵點和契合點，因為土地制度本身就是各方的利益交匯，涉及到發(fā)展現(xiàn)代農業(yè)建設新農村、涉及到未來幾億人在農村怎么生活、涉及到如何進一步推進工業(yè)化和新型城鎮(zhèn)化。所有利益相關者的眼睛都盯著農民的土地，土地是真正的利益交匯點。但要解決土地問題，就好像是一簍子螃蟹一個拽一個，必然涉及到整個體制的變革，改革走到今天，土地制度改革是關鍵點，單兵突進是不可能的。 農村土地產權不清恰是征地糾紛根源 時代周報：真正實行土地產權制度改革，其突破口是什么？2012年中央1號文件提出，“2012年基本完成覆蓋農村集體各類土地的所有權確權登記頒證”工作。確權是第一步嗎？ 張曉山：土地確權是一項基礎性的工作，確權是要為未來消除城鄉(xiāng)二元結構、保障農民權益打下堅實的產權基礎，但光靠土地確權也不能從根本上解決問題。如果土地確了權，但農民沒有相應的政治權利，土地權利還是容易被人拿走?，F(xiàn)在的確權包括農牧地的承包經營權、宅基地的使用權、其他各類土地的所有權等。土地確權，是將以前虛置的權利進一步落實，讓農民真正成為集體土地的所有者。 時代周報：集體土地所有權如何真正落實到每一個農民身上？ 張曉山： 《土地承包法》中規(guī)定了土地集體所有的成員權利，即成員有權承包土地，《物權法》又規(guī)定，成員權包括成員對土地相關利益的知情權和參與權，但是誰是成員？資格如何取得？成員的權利責任義務是什么？卻沒有規(guī)定。 時代周報：如果農民離鄉(xiāng)到城市里打工，他還是否繼續(xù)享有集體土地的權利？ 張曉山：成員資格必須要明確。今年中央“一號文件”中就談及要探索成員資格的界定辦法，說明現(xiàn)在對成員資格的界定還不清楚。 時代周報：你是說多年來土地集體所有，但成員有什么樣的權利、誰是成員都不清楚？ 張曉山：不清楚，所以現(xiàn)在要探索。另外，什么是集體，集體是在哪一層級也需要明確。過去講三級所有制基礎，人民公社、生產大隊、生產隊，以生產隊為基本算單位，改革開放之后人民公社變成鄉(xiāng)鎮(zhèn)，生產大隊變成村，然后生產隊變成村民小組，現(xiàn)在很多時候是由行政村一級將土地發(fā)包給農民。 行政村是政府的下屬代理機構，真正的集體應是村民小組一級。比如一個村民小組50戶，那么每一戶的承包經營權要明確，要有明確的圖示，頒發(fā)的農村土地承包經營權證上還應有國徽，底下應寫有“中華人民共和國農業(yè)部監(jiān)制”，承包期應標明“長久不變”或者30年或50年；第二，農戶本人的宅基地也應如此，宅基地應有土地使用權證、宅基地上房屋的所有權證。除了耕地和宅基地外，還有其他的公益性用地，比如道路、曬場等未開發(fā)的，這些地村民小組一共有多少，有的地區(qū)在探索以村民小組為單位按照股份量化等形式分攤到每個農戶頭上。 確權之后，每個農戶的手中應該有土地承包經營權證、宅基地的集體土地使用權證、房屋所有權證，有的地方農民還有未開發(fā)土地的股權證，以及集體的成員資格證。理想化的土地確權后，就有一張農村土地的“魚鱗圖”，每一塊都是有主地，而后要進行開發(fā)征地之時就非常明確了。不會再出現(xiàn)如今這種“集體土地人人有份也人人無份”的虛置所有權的情況，很多地方的賣地糾紛也是起于產權不明晰。 土地成員權和財產權利，建議捆綁確權 時代周報：許成鋼教授曾談及要解決高房價、社會不公等問題，根本的是要改變土地所有制。是不是只有農民個人有了土地所有權，才能真正議價？農地改革是否要觸及最根本的所有制變革？ 張曉山：如果真要實行土地私有化，農民本身作為土地的小私有者也很難去跟強大資本或者是權力去博弈和談判。相反，如果現(xiàn)有的集體土地所有制能夠真正落實，一方面，原本空泛的集體變成成員組成的集體，有自己的代表進行集體行為的談判，形成社區(qū)自治，要比原子化的個人私有農戶具有更大的優(yōu)勢。另一方面，集體所有制幾十年來的制度慣性及其路徑依賴的遺產，本身能夠為集體所有的方式創(chuàng)造未來可行的條件。而且，這種集體有時是基于血緣的資源關系，是有效的組織載體，在各方面權利落實的情況下，集體代表在參與談判上的力量更強，這比徹底改變所有制形態(tài)的陣痛更小，制度的成本更低。 時代周報：如果不觸及所有制性質，百年之后分塊的集體土地所有權有繼承關系嗎？ 張曉山：我個人的觀點是，未來要把土地的成員權和財產權利二者捆綁起來，合二為一作為一種長久不變的權利，土地集體所有實際上是繼承的。經過確權進行集體成員的初次鎖定，而后新成員的加入問題應該由集體自己決定。國外土地私有的一些國家對農地也有的采取長子繼承，目的也是要防止土地不斷細分分割。 “統(tǒng)一的土地市場”仍然還只是個方向 時代周報：現(xiàn)在的農村土地確權有沒有好的樣本可供觀察？ 張曉山：成都已經搞了兩三年了，其初衷是想做土地流轉，但發(fā)現(xiàn)不搞確權就沒法進行下去，只能回來搞確權。確權的投入很大，需要大量的人力、物力、財力，還有很多歷史遺留問題要解決，目前來看，做得還比較扎實。 時代周報：你預計中國現(xiàn)有的集體土地確權工作要多少年才能完成？ 張曉山：按照2013年“一號文件”是5年。 時代周報：這個時間合理嗎？ 張曉山：實話實說是事在人為。今年我在人大提案里提出地方政府應該成立一個綜合領導小組，確權的資金中央要配套地方，地方政府才有積極性去推動，但有的地方政府不愿意，因為確權意味著以后拿地就沒那么方便了。所以要有中央的督導，從上到下的貫徹落實要檢查，頂層設計很容易，但設計之后你要一套配套措施確保設計可以實施。 時代周報：現(xiàn)在有嗎？ 張曉山：農業(yè)部說這幾年搞了很多試點在推行，目前正在完善，但其中農業(yè)部和國土資源部兩家權責如何劃分，還涉及到一些部門扯皮的問題。關鍵是在中央如果下定決心，中央要協(xié)調，要有相應的人員資金保障和監(jiān)督評估機制。 時代周報：確權之后下一步該做什么？有沒有下一步怎么走的路線圖？ 張曉山：確權之后把土地分成兩個序列。一個是農用地，在于如何促進農用地的流轉和規(guī)模經營，使從事務農的農民能夠得到比外出打工高兩倍到三倍以上的收入，讓一部分真正的農業(yè)企業(yè)家或者農業(yè)經營主體發(fā)育，未來形成少數(shù)專業(yè)化、市場化、商品化的大農業(yè)和大量小規(guī)模生存農業(yè)共存的格局，這也是實現(xiàn)70%的城鎮(zhèn)化后，留在農村的4億多人口的生存格局。中國的國情是人多地少，未來也不可能像國外一樣只剩下幾百萬的農場主，對于生存農業(yè)不能人為地去消滅，應該因勢利導，在確權之后鼓勵流轉。 另一個是非農業(yè)用地。應將十七屆三中全會所提的“在土地利用規(guī)劃確定的城鎮(zhèn)建設用地范圍外，經批準占用農村集體土地建設非公益性項目，允許農民依法通過多種方式參與開發(fā)經營并保障農民合法權益”，逐漸擴大到“城市建設用地范圍外”。目前城鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)之外的土地只占整個集體建設用地的5%，是小頭，擴大后將城鎮(zhèn)包括進來，城郊農民就能逐步把土地自主合作開發(fā)利用，確權基礎上增值收益也可以實現(xiàn)了。 時代周報：但流轉就要有市場，很多經濟學家都指出中國沒有統(tǒng)一的土地市場。 張曉山：統(tǒng)一的城鄉(xiāng)建設用地市場的形成，前提有兩個，一個是產權要界定清楚，二是要有較為完整、透明和系統(tǒng)的市場規(guī)則，不僅包括交易規(guī)則，還包括收益分配的規(guī)則。 目前土地一級市場實際上還是政府壟斷的，按十七屆三中全會決定指出的“逐步建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)建設用地市場”是一個方向，但從2008年到現(xiàn)在5年了，好像還只是一個方向。 改變單一GDP的考評體系 時代周報：城鎮(zhèn)化改革中弱勢農民的權益如何在沒有規(guī)范土地市場的情況下得以保障，真正實現(xiàn)人的城鎮(zhèn)化？ 張曉山：留在鄉(xiāng)村的一部分人的權益，應該通過土地增值收益得到合理的份額，同時促進對農業(yè)農村基礎設施的建設，目前土地出讓金中真正為農地基礎設施的支出只占3.5%，而20%-30%都用在了城市。而進入城市的人口權益，則應通過增加城市公共物品的投入來保障。 時代周報：那就涉及到戶籍制度了。 張曉山：實際上戶籍制度只是一張紙，關鍵是戶籍制度附著的各種福利。人口進入城市后就業(yè)、養(yǎng)老、住房、子女教育等都需要錢，這部分要實現(xiàn)則必須靠國民收入分配體系的進一步完善來實現(xiàn)，不能再把過多的優(yōu)質資源都集中于大城市。
尤其是像北京這種超大城市，我并不鼓勵。所謂基本公共資源的均等化，不是具體數(shù)量的均等化，而是質量的均等化。為什么北京的三甲醫(yī)院成為了全國的三甲醫(yī)院，因為別的地方沒有，所以人的城鎮(zhèn)化更多的是要有人才。包括引進企業(yè)家創(chuàng)業(yè)，帶動產業(yè)發(fā)展，有了人的積聚，才有第三產業(yè)，整個城鎮(zhèn)才能發(fā)展，所以這涉及到整個城鎮(zhèn)布局、產業(yè)布局和資源分配的調整。如果各個方面體制變革不到位的話，新型城鎮(zhèn)化也可能走歪，會成為某些政府部門或利益集團借其名號追求短期利益的工具。 時代周報：那么各方面的體制變革都要同時進行嗎？ 張曉山：不一定同時，但都要有相應的時間表，要按照這個方向變革?，F(xiàn)在上海松江的模式很受推崇，實際上是兩個地區(qū)一個搞工業(yè)、一個搞農業(yè)，考評體系完全不同，搞農業(yè)的得到的政策扶植也不一樣，實際上就是在改變單一GDP的考評體系。 說到根子上，就是要改變官員升遷的決定權，不能光由上面領導決定，而很大程度上應該由群眾來評判官員是否做了實事。 時代周報：那就涉及到權力的來源和目的。 張曉山：即便講民主集中制，也要體現(xiàn)對黨的領導機關負責和對人民群眾負責的一致性。因為說共產黨是以人民的最大利益為出發(fā)點的，就要有形式來體現(xiàn)。 時代周報：你是說人民可以對它進行投票和打分。 張曉山：對，就是說我們現(xiàn)在只對上負責、不對下負責這種體制是要改變的。
愛華網(wǎng)本文地址 » http://www.klfzs.com/a/9101032201/28400.html
