愛華網(wǎng)???? 政府公共財政預算改革作為其他預算管理改革的具體制度載體，其追求績效的改革方向與創(chuàng)新理念逐漸得到世界各國各級政府的重視。與此同時，預算管理理論研究也伴隨著預算實踐的發(fā)展而出現(xiàn)日益繁榮的局面。然而，我國地方政府預算管理改革尚處于初始階段，目前的改革仍只是主要以對預算資金投入的控制為導向。近年來，許多機構和學者都對政府預算績效管理改革制度創(chuàng)新等相關問題進行了各自深入的研究。但從理論角度出發(fā)，仍未系統(tǒng)地從預算績效管理制度的實施背景角度進行系統(tǒng)研究與考察。因此，分析和借鑒西方發(fā)達國家的有益經(jīng)驗和做法，逐步建立一套適合我國國情的預算績效評價體系，已成為我國當前預算管理改革中所面臨的一項重要任務。 二、文獻綜述 目前理論界就績效預算改革性質(zhì)的討論主要集中在兩種觀點:一種觀點是技術論。認為績效預算改革是一場預算編制方式的變革，把績效預算看成工具;可以理解為在預算中引入績效評價，強調(diào)預算的績效性，也就是本文討論的核心——預算績效考評，在預算編制中引入績效評價可以促進預算編制技術的創(chuàng)新，促進我國公共預算的支出效率。世界銀行專家沙利文認為“績效預算是一種以目標為導向、以項目成本為衡量，以業(yè)績評估為核心的一種預算體制”?！敖⒖冃ьA算體系是為了進一步加強公共財政管理，提高財政資金的使用效益”。另一種觀點認為績效預算是一場從預算理念、預算制度到預算編制全方位的體制性變革，績效預算是體現(xiàn)民主憲政社會基本要求的預算體系，預算執(zhí)行必須經(jīng)議會通過和授權，而且預算權力必須在議會的嚴格監(jiān)管之下，同時它要求預算必須為全體納稅人提供最有效的公共服務，應首先建立績效預算運行的外部環(huán)境，強調(diào)績效預算的制度屬性。 三、對地方政府的管理啟示 隨著我國財政體制改革的不斷深入，預算績效問題越來越受到各級政府的關注。一方面理論探討越來越廣泛，另一方面以政府行政力量推動的面向績效的改革也在嘗試之中。本文試圖通過對預算績效本質(zhì)的分析，探討預算績效的實施條件差異，進而分析我國實施面向績效的預算改革對地方政府管理的啟示。 我國與西方國家實施預算績效的環(huán)境不同。以結果為導向的預算績效制度在西方國家的廣泛興起是在20世紀90年代，我國則是近兩年才開始關注預算績效，而雙方的經(jīng)濟市場化程度和財政公共化程度的差異，決定了兩者在實施預算績效改革的目標、主導力量、需要解決的主要問題上，都有很大的差異。因此，市場化和公共化的差異是其他差異的根源，決定了實施預算績效的條件是否完備。市場經(jīng)濟條件下公共財政為預算績效提供了較為完備的制度條件。而20余年來，我國經(jīng)濟體制鮮明的市場化改革的趨勢決定了財政改革也具有鮮明的公共化趨勢，但由于經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)軌尚未完成，政府與市場的關系還在進一步界定之中，市場經(jīng)濟體制還很不健全，因而公共財政制 度在形式上雖然己經(jīng)通過行政主導的方式逐步建立，但由于政治體制改革嚴重滯后于市場，公共財政由社會公眾決定的根本性變革始終沒有真正實現(xiàn)，相應的預算制度和納稅人權利保障與公共財政都還有很大的距離。從財政公共化角度來看，實行預算績效，從長遠看是預算改革的方向，但我國目前還沒有規(guī)范的公共預算制度，因此還不具備推行預算績效的條件。具體到我國現(xiàn)狀，已經(jīng)開始探索的面向績效的預算改革僅僅局限于項目試點階段有其客觀原因。 從政府管理角度講，這種以結果為導向的績效管理能給地方政府的預算管理實踐帶來怎樣的啟示呢?
20世紀80年代以來新一輪的政府管理創(chuàng)新活動的重要組成部分之一的績效管理，主要尋找提高公共部門的績效方法?？冃Ч芾頃f(xié)助政府管理者建立管理目標、監(jiān)督運作、找出問題，并最后拿出提供服務的方案。最后績效預算的持續(xù)實施也總是伴隨著政府管理的轉(zhuǎn)型取得政府管理部門的鞏固與加強。雖然由于預算編制過程的政治性以及績效信息本身的不充分性，將績效作為資源分配的重要考慮因素之一是無法實現(xiàn)直接關聯(lián)的，這種創(chuàng)新努力在改善資源分配水平方面仍然不太成功。但這項改革的確在效率和有效性方面推進了政府管理: 績效預算不僅是一種預算方法的創(chuàng)新，更是政府管理理念的一次革命?？冃ьA算能夠在效率和有效性方面改善政府管理、提高透明度和責任歸屬、促進政府內(nèi)部和外部的預算參與者之間更有效地溝通改進、并為預算管理注入理性因子從而培育信息更為全面的預算決策過程，能夠打破了傳統(tǒng)行政模式僵化、低效等弊端，能夠直接面對公共產(chǎn)品的效果，提供更高質(zhì)量的公共產(chǎn)品。 一是改善政府管理。績效預算改革能夠幫助政府管理者明確組織的目標、努力方向、監(jiān)督政府項目的績效、更好地了解關于項目結構和運作的問題，同時績效考評的執(zhí)行及績效評價結果的公開，為部門將來做好打算、改善內(nèi)部控制，并為項目成果進行溝通，不斷改善現(xiàn)有的政府管理，還有助于強化政府部門的責任。 二是提高透明度與責任歸屬。對結果負責的管理模式，強調(diào)將資源投入與政府行為的和效果聯(lián)系起來，大大提高了政府運作的透明性。政府內(nèi)部管理者能夠了解其工作的優(yōu)劣，年度的政府績效報告還會成為公民評價和監(jiān)督政府的一個有效渠道?？冃ьA算賦予部門及其管理者在資金使用上更大和自主的預算執(zhí)行權，有助于促進使政府部門按照成本效能原則優(yōu)化配置資源，但要求支出機構和管理者對支出的結果承擔管理決策責任，增強了預算資源與政府部門之的聯(lián)系，有助于提高財政支出資金的有效性。不同傳統(tǒng)預算的是，績效預算不僅看到了政府人員工資、辦公用品等細節(jié)支出，還可以清楚了解某個政府項目總共投入多少、到 底干了什么、干的結果和產(chǎn)出的績效如何，這個項目由誰、哪個部門負責。 三是促使信息更為全面的預算決策?？冃ьA算會增加預算審議的注入理性因子，因為績效信息可以為資源再分配提、新增項目的考量及現(xiàn)有項目撥款增減的決策方面、為預算決策過程提供決策依據(jù)與參考信息，還為預算從支出條目向政府機構及項目的目標和績效轉(zhuǎn)變提供積極的依據(jù)。 績效預算改革的核心是建立一套能夠反映政府公共活動效能的指標體系、評價標準和計量方法。在衡量財政支出績效時，即要考慮支出的經(jīng)濟效益和社會效益，也發(fā)考慮支出的短期效應和長期效應，直接效應和間接效應。為此，必須建立定性與定量相結合，統(tǒng)一性指標與專業(yè)性指標相結合的多層次的績效評價體系，并以大量的有效樣本為基礎，測算出評價指標的標準樣本，按照科學的計量方法，對預算績效結果進行衡量與評價。績效管理的實現(xiàn)是以公共服務的顧客滿意度的有效評估為前提的，而預算信息能否真實反映資源占用、使用情況，績效評估能否通過民主渠道指導預算的下一步分配都決定了績效評估成果能否有效利用。這一政府治理模式必須借助客觀的評估體系進行評定其有效性，評估體系一方面要以預算資金使用情況作為依據(jù)，另一方面又通過評估結果對預算資源的影響來達到獎優(yōu)罰劣的目的。
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