愛(ài)華網(wǎng)? ? ? 推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時(shí)，怎樣才能更好地保障和改善民生、促進(jìn)社會(huì)公平正義？這是與改革開(kāi)放前30年的歷史成就相伴生，并始終困擾人們的一個(gè)難題。
銅陵多年來(lái)有自己的探索路徑：十多年前開(kāi)始打破區(qū)塊壁壘，將教育資源向各個(gè)學(xué)校均衡分配，讓好校長(zhǎng)、好老師“流動(dòng)”起來(lái)，讓銅陵成為一座上學(xué)不需“擇?！钡某鞘?；近年銅陵下了決心，啟動(dòng)戶籍改革，取消“農(nóng)業(yè)”與“非農(nóng)業(yè)”戶口差別，斬?cái)噙^(guò)去的“二元”差別和隱形福利，均衡社會(huì)化保障福利；給農(nóng)房確權(quán)，則是銅陵方面著力平權(quán)改革的下一步。
“銅陵正在進(jìn)行的是一場(chǎng)以‘民本’為核心，或者說(shuō)‘割肉平權(quán)’的改革?！敝螌W(xué)者吳稼祥如此對(duì)時(shí)代周報(bào)記者表示。在他看來(lái)，如果推展順利，銅陵有望成為中國(guó)改革中的下一個(gè)“小崗村”。
不需“擇?！钡某鞘?br>
汪芳的女兒明年就要入學(xué)。家住銅陵市郊區(qū)淮河南路上的她，考察過(guò)住所附近的學(xué)校—小學(xué)階段，有店門(mén)口小學(xué)、金口嶺小學(xué)以及愛(ài)國(guó)小學(xué)3所。其中，愛(ài)國(guó)小學(xué)的口碑更好一些。而明年，銅陵當(dāng)?shù)氐闹W(xué)實(shí)驗(yàn)小學(xué)可能也將在附近新開(kāi)一個(gè)郊區(qū)分校。
和許多生活在城市里的年輕父母不同，汪芳女兒的“入學(xué)”與競(jìng)爭(zhēng)無(wú)關(guān)?！斑@只是一件簡(jiǎn)單到幾乎不用做任何準(zhǔn)備的事”。她無(wú)需走關(guān)系“占坑”，不必為買(mǎi)學(xué)區(qū)房傷神，更不用輔導(dǎo)孩子準(zhǔn)備入學(xué)面試。
“通常，每年五六月，各個(gè)學(xué)校都會(huì)貼出入學(xué)通告。只要在規(guī)定時(shí)間段帶著孩子的資料進(jìn)行預(yù)報(bào)名就可以了?！蓖舴夹膬x的學(xué)校是愛(ài)國(guó)小學(xué)以及籌備中的實(shí)驗(yàn)小學(xué)郊區(qū)分校，但她并不覺(jué)得非這兩所學(xué)校不可，因?yàn)?，“其他小學(xué)也不賴。”
在銅陵，擇校不是家長(zhǎng)關(guān)注的話題。按照汪芳的看法，銅陵的小學(xué)雖在師資力量、教學(xué)質(zhì)量等方面存有差別，但差距很小。很少有人會(huì)為了擇校而買(mǎi)房、搬家。
在初中階段，銅陵擁有四中、十中、十二中、十五中等幾所學(xué)校。汪芳難以區(qū)分它們的優(yōu)劣，“如果以升學(xué)率為標(biāo)尺，有時(shí)A校好，有時(shí)B校高，有時(shí)狀元又在C校?！?br>
10多年前，銅陵擇校風(fēng)不弱于國(guó)內(nèi)任何一座城市。如今在安徽大學(xué)讀研三的殷澤文至今記得當(dāng)年的“盛況”。
2001年，殷澤文進(jìn)入中國(guó)南車(chē)集團(tuán)銅陵車(chē)輛廠職工子弟中學(xué)讀初中。那時(shí)，緣礦建鎮(zhèn)的銅陵主要有兩類學(xué)校：一類是礦區(qū)企業(yè)所辦學(xué)校，另一類則是市屬學(xué)校。
上世紀(jì)90年代始，工礦學(xué)校隨著“銅都”礦產(chǎn)資源的枯竭而沒(méi)落，而職工子弟中學(xué)亦頹勢(shì)漸現(xiàn)。殷澤文升入初二時(shí)，班里突然間有10多個(gè)同學(xué)轉(zhuǎn)學(xué)?！爱?dāng)時(shí)，一些家長(zhǎng)的擇校沖動(dòng)非常強(qiáng)烈，老師極力挽留都沒(méi)留住?！币鬂晌恼f(shuō)。
其實(shí)，早在1997年，銅陵市教委就開(kāi)始整治“擇校”—宣布取消所有重點(diǎn)初中和小學(xué)，取消全市統(tǒng)一的小學(xué)畢業(yè)升學(xué)考試。義務(wù)教育階段全部實(shí)行“免試就近入學(xué)”。但即便如此，資源較好的學(xué)校依然極受追捧。
亂收費(fèi)現(xiàn)象是必然的，為了進(jìn)入實(shí)驗(yàn)小學(xué)，每年得交4000元。與此同時(shí)，各種曲折的渠道也開(kāi)始出現(xiàn)。掛戶—找到學(xué)校片內(nèi)的親戚，然后再通過(guò)派出所的“關(guān)系”把小孩戶口“掛”進(jìn)去；換戶—在學(xué)生上學(xué)之前，兩家戶口臨時(shí)調(diào)換；空戶—只找個(gè)房子，登記個(gè)戶口，其實(shí)卻沒(méi)人；假戶，連人帶房子都沒(méi)有。
銅陵市嘗試將教育資源向各個(gè)學(xué)校均衡分配。在此后10多年時(shí)間里，該市安排7.5%的教育附加資金以及20%的高中計(jì)劃外資金用于建設(shè)薄弱學(xué)校。
“目前為止，全市共改擴(kuò)建學(xué)校近40所，使校與校之間的差距明顯縮小，‘讓薄弱的學(xué)校不再薄弱’確保每一所學(xué)校基本達(dá)標(biāo)?！便~陵市教育局副局長(zhǎng)汪慧珍告訴時(shí)代周報(bào)記者。
具體的做法則是，一是將“好學(xué)?！钡恼猩笜?biāo)切塊分配。即把市一中、市三中和縣一中3所省級(jí)示范高中招生定向指標(biāo)按一定比例統(tǒng)一分配到全市所有初中。
二是要求師資“流動(dòng)”，讓部分骨干老師、優(yōu)秀校長(zhǎng)調(diào)至新建或薄弱學(xué)校任職，并在學(xué)習(xí)培訓(xùn)、職稱評(píng)聘、工資津貼等方面給予政策傾斜。“以2011年和2012年為例，一縣三區(qū)教師相互交流就分別達(dá)500和400余人次?！蓖艋壅湔f(shuō)。
2004年，銅陵市均衡教育的受益群體進(jìn)一步擴(kuò)容—進(jìn)城務(wù)工人員子女開(kāi)始被允許“無(wú)條件”地享受與城市居民子女同等的教育權(quán)利。
湖北人林益中正是因?yàn)檫@一點(diǎn)才選擇留在銅陵。2007年，他從老家鄂州來(lái)到銅陵，很快就開(kāi)起了出租車(chē)。幾個(gè)月后，他接來(lái)了妻子與兒子—妻子開(kāi)早班，他開(kāi)晚班，兒子則進(jìn)入了租住房子附近的一所初中讀書(shū)，“借讀手續(xù)一趟就辦妥了，而且，沒(méi)有借讀費(fèi)?！绷旨也](méi)有經(jīng)歷讓中國(guó)大多數(shù)打工者痛苦不堪的兩地分居的生活。
“最徹底的戶籍改革”
教育只是銅陵市試圖均衡供給的公共服務(wù)之一。
2008年4月，安徽省先后批準(zhǔn)蕪湖、馬鞍山、銅陵、淮北、合肥、淮南等6市為安徽省城鄉(xiāng)一體化綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)，探索推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的路徑和方式。
“省里的要求主要是針對(duì)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、基礎(chǔ)設(shè)施、就業(yè)與社會(huì)保障等方面。我們當(dāng)時(shí)按照常規(guī)的方法，做了‘1+10’方案，也就是1個(gè)總體方案和10個(gè)子方案?！睋?jù)銅陵市城鄉(xiāng)一體化工作辦公室副主任鐘和平回憶，“由于在這之前銅陵市已經(jīng)推行了教育均衡的改革，所以，大致的想法是繼續(xù)通過(guò)大量民生工程將基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)向農(nóng)村延伸。但是，經(jīng)過(guò)3年努力后，我們感覺(jué)，城鄉(xiāng)一體化的工作沒(méi)有太大的突破?！?br>
“后來(lái)，姚（玉舟）書(shū)記找了農(nóng)委主任以及分管市長(zhǎng)研究，商討城鄉(xiāng)一體化究竟要怎么做？當(dāng)時(shí)我們想，銅陵的城鎮(zhèn)化率比較高，已經(jīng)達(dá)到了75%，一些人均指標(biāo)也不錯(cuò)，或許，戶籍改革的口子可以開(kāi)?！?br>
2011年4月，銅陵市組織了一批人員前往成都、重慶等戶籍改革先行市考察?！盎貋?lái)后，市政府的一個(gè)副秘書(shū)長(zhǎng)臨時(shí)找了3個(gè)人，我一個(gè)，還有兩個(gè)年輕人，留下一堆重慶和成都的資料以及一個(gè)任務(wù)：10天之內(nèi)拿出戶改的初稿?！?br>
鐘和平在這里提到的姚書(shū)記，是其時(shí)的銅陵市委書(shū)記姚玉舟。鐘和平記得，為了推動(dòng)戶籍改革，當(dāng)時(shí)由市政府統(tǒng)籌，緊急抽調(diào)人社局、衛(wèi)生局、計(jì)生委、發(fā)改委等十幾個(gè)單位的分管領(lǐng)導(dǎo)集中辦公，起草各個(gè)部門(mén)的初稿?！敖又覀冐碓僬闲薷?，大約用了一周，作出了整體方案以及配套政策的初稿，涉及教育、就業(yè)、住房、民政、計(jì)生、養(yǎng)老、醫(yī)療等12個(gè)方面。”
鐘和平告訴時(shí)代周報(bào)記者，戶籍改革啟動(dòng)時(shí)，很多方面都存在阻力，尤其是“養(yǎng)老”問(wèn)題：農(nóng)村居民是否可以享受與城鎮(zhèn)居民相同的市民待遇，購(gòu)買(mǎi)企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)或是城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)？
“我們做過(guò)評(píng)估，如果銅陵市的所有農(nóng)村居民都購(gòu)買(mǎi)企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)，政府財(cái)政其實(shí)是吃不消的。但當(dāng)時(shí)的姚玉舟書(shū)記、侯淅珉市長(zhǎng)都支持打通渠道，實(shí)現(xiàn)社保并軌?！便~陵市的一位官員告訴時(shí)代周報(bào)記者。
最終出臺(tái)的方案是，農(nóng)民可以根據(jù)自己的意愿選擇參加新農(nóng)合還是城鎮(zhèn)居民醫(yī)療保險(xiǎn)。
“以這幾年的情況看，對(duì)政府財(cái)政的沖擊不大。”上述官員認(rèn)為。
當(dāng)改革遭遇現(xiàn)實(shí)阻力，銅陵主政者的遠(yuǎn)見(jiàn)與魄力發(fā)揮了作用。比如，在保障性住房方面，銅陵市明確規(guī)定，農(nóng)村居民及外來(lái)人口滿足一定的條件也可享受保障性住房分房。
“侯市長(zhǎng)來(lái)自住建部，對(duì)這一條非常支持，當(dāng)年就責(zé)成銅陵市相關(guān)部門(mén)從原定的1000套保障房計(jì)劃中拿出100個(gè)指標(biāo)分配給農(nóng)村居民和外來(lái)人口，后來(lái)因?yàn)橛?03戶申報(bào)，于是又增加了3套?！?br>
市長(zhǎng)侯浙珉曾在國(guó)務(wù)院體改委、國(guó)務(wù)院房改領(lǐng)導(dǎo)小組工作過(guò)，到銅陵前任國(guó)家住建部住房保障司司長(zhǎng)。
2011年11月23日，銅陵市戶籍改革啟動(dòng)。2012年4月起，銅陵市城鎮(zhèn)居民與農(nóng)村居民的戶口簿被逐漸更換。
時(shí)代周報(bào)記者看到，新戶口簿取消了農(nóng)業(yè)與非農(nóng)業(yè)二元性質(zhì)的劃分，統(tǒng)稱為“銅陵市居民戶口”。而“身份”一欄，農(nóng)村居民有“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員”字樣的標(biāo)注，這將是國(guó)家統(tǒng)計(jì)農(nóng)業(yè)人口、落實(shí)惠農(nóng)政策的依據(jù)。
“我們的戶改純粹是想把蛋糕分給農(nóng)民，在不損害他們的既得利益，不要求退還宅基地、農(nóng)用地和承包地的前提下，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村居民與城鎮(zhèn)居民在各方面待遇上逐漸并軌。而且，外來(lái)流動(dòng)人口也擁有充分的自主權(quán)，他們?nèi)绻阢~陵擁有穩(wěn)定的職業(yè)、或已購(gòu)買(mǎi)住房，或是投資興業(yè)，都可以申請(qǐng)落戶，而若不愿落戶，則可申請(qǐng)居住證，享受包括就業(yè)權(quán)利、子女教育、社會(huì)保障在內(nèi)的銅陵市民擁有的所有16項(xiàng)福利待遇?！辩姾推礁嬖V時(shí)代周報(bào)記者。
“戶改不是把農(nóng)業(yè)戶口從登記冊(cè)上抹掉那么簡(jiǎn)單，銅陵的改革關(guān)鍵是有系統(tǒng)完善的配套政策?！比A中師范大學(xué)政治學(xué)研究院教授、中國(guó)農(nóng)村問(wèn)題研究中心研究員賀東航告訴時(shí)代周報(bào)記者。在他看來(lái)，銅陵的戶籍改革之“新意”即是真正斬?cái)嗔穗[藏在戶口背后的“隱形”福利。
不過(guò)，據(jù)時(shí)代周報(bào)記者調(diào)查，銅陵農(nóng)民與市民在某些方面的待遇依然存在差別。例如，交通事故致人死亡，農(nóng)民的賠償標(biāo)準(zhǔn)是上一年度農(nóng)村居民人均純收入的20倍，而市民可獲賠城市居民可支配收入的20倍。在銅陵，這意味著大約1∶3的差距。
“目前，銅陵的實(shí)際操作是，如果同一起交通事故造成農(nóng)民與市民死亡，同價(jià)賠償，就高不就低；但如果是兩起事故，那就按照最高法院的司法解釋，同命不同價(jià)?！鄙鲜鲢~陵市官員告訴時(shí)代周報(bào)記者，“銅陵曾有意在這一點(diǎn)上嘗試突破，但由于地方?jīng)]有立法權(quán)，無(wú)能為力?！?br>
農(nóng)房確權(quán)下一步
日前公布的十八屆三中全會(huì)《決定》中提到，在土地制度改革方面，要建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)，新賦予農(nóng)民對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押、擔(dān)保權(quán)能等財(cái)產(chǎn)權(quán)利。
銅陵相關(guān)領(lǐng)域改革在《決定》之前已在進(jìn)行。
在時(shí)代周報(bào)記者的采訪中，很多銅陵人趣言，如果可以選擇，他們更愿意在銅陵當(dāng)農(nóng)民。因?yàn)?，這里的農(nóng)民不僅可以享受與市民相同的權(quán)利，而且保有土地。
銅陵市郊區(qū)大通鎮(zhèn)金華村的農(nóng)民李金福就告訴時(shí)代周報(bào)記者，“現(xiàn)在的農(nóng)民挺好，（承包經(jīng)營(yíng)的）土地流轉(zhuǎn)出去了，一畝至少是700-800元一年，自己在城市里面打工還能賺工資?！?br>
事實(shí)上，銅陵三區(qū)一縣的土地流轉(zhuǎn)進(jìn)展相當(dāng)順利。
銅陵經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)主任王毅軍在今年1月份召開(kāi)的市第十五屆人大第一次會(huì)議上《關(guān)于銅陵市2012年國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃執(zhí)行情況與2013年計(jì)劃（草案）的報(bào)告》顯示：截至2012年底，全市耕地流轉(zhuǎn)率達(dá)到了52%，遠(yuǎn)高于安徽省的24.7%。
“目前，實(shí)際數(shù)據(jù)應(yīng)該達(dá)到了57%?！辩姾推秸f(shuō)。
如今銅陵縣已建立了縣級(jí)土地流轉(zhuǎn)中心，其他三區(qū)所有鄉(xiāng)鎮(zhèn)辦也都建立土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心，行政村設(shè)立了代辦點(diǎn)；以確保市、縣(區(qū))、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、村四級(jí)信息暢通、運(yùn)轉(zhuǎn)高效；并出臺(tái)相關(guān)引導(dǎo)獎(jiǎng)勵(lì)政策，主要對(duì)流出戶、流入戶和鄉(xiāng)鎮(zhèn)給予不同獎(jiǎng)勵(lì)。
“一旦遇到拆遷，農(nóng)民的情況就更好了。”李金福如此表示。
按照銅陵市的政策，隨著城市化的推進(jìn)，如果這些土地被政府征用，農(nóng)民得到的補(bǔ)償至少包括，人均30平方米的安置房；安排就業(yè)；以及可與新農(nóng)保疊加享受的失地農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)。
作為一個(gè)重要的舉措，2012年4月28日，銅陵市舉行農(nóng)村集體土地房屋《房地產(chǎn)權(quán)證》集中頒證儀式。這天上午，包括郊區(qū)灰河鄉(xiāng)五洲村的農(nóng)民侯萬(wàn)喜在內(nèi)共的56處農(nóng)房成為第一批“領(lǐng)證農(nóng)房”。
時(shí)代周報(bào)了解到，這56人是從登記受理的678戶農(nóng)房中，由經(jīng)銅陵市住房城建委選定，主要來(lái)自銅陵縣天門(mén)鎮(zhèn)新民村、獅子山區(qū)西湖鎮(zhèn)朝山村、郊區(qū)灰河鄉(xiāng)五洲村等地。
此前的2011年10月11日，銅陵市出臺(tái)《銅陵市人民政府辦公室關(guān)于全市集體土地范圍內(nèi)房屋登記發(fā)證工作的實(shí)施意見(jiàn)》明確，凡屬集體經(jīng)濟(jì)組織成員或集體經(jīng)濟(jì)組織，經(jīng)土地、規(guī)劃部門(mén)批準(zhǔn)建設(shè)或認(rèn)可的集體土地范圍內(nèi)的房屋（包括翻建、改建、擴(kuò)建的房屋），可以申請(qǐng)房屋登記。
“房子發(fā)證對(duì)我們而言是好事。”李金福就告訴時(shí)代周報(bào)記者，目前他也在申請(qǐng)房屋的產(chǎn)權(quán)證?！按_定了房子，將來(lái)有拆遷什么的，有個(gè)憑證可以省去不少麻煩。就是在生產(chǎn)生活中遇到什么困難，還可以拿證件進(jìn)行抵押貸款?！?br>
按照規(guī)劃，銅陵市2011年11月底前完成房屋測(cè)繪單位招投標(biāo)工作，測(cè)繪單位進(jìn)場(chǎng)工作。2011年12月1日起，全面開(kāi)展集體土地范圍內(nèi)房屋登記發(fā)證工作，至2012年6月基本完成城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)集體土地范圍內(nèi)房屋初始登記工作，從2012年7月開(kāi)始，登記工作轉(zhuǎn)入常態(tài)化。
“如果說(shuō)戶籍改革主要解決的是人的自由流動(dòng)，那么對(duì)于農(nóng)房的確權(quán)發(fā)證可以看作是為了實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化中要素的自由流動(dòng)的一個(gè)突破?！辩姾推教寡浴！敖o農(nóng)民的房子發(fā)‘身份證’只是改革的第一步，按照市里主要領(lǐng)導(dǎo)的設(shè)想，下一步我們將搭建農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易平臺(tái)，并作出可以進(jìn)行抵押貸款、自由交易的方案，進(jìn)一步幫助農(nóng)民增加收益。”
而銅陵市房地產(chǎn)市場(chǎng)管理處副主任盛查禮告訴記時(shí)代周報(bào)記者，作為安徽省農(nóng)房抵押流轉(zhuǎn)試點(diǎn)市，銅陵制定了《農(nóng)村房屋抵押融資管理試行辦法》，目前已經(jīng)報(bào)到省里，進(jìn)行房屋確權(quán)，發(fā)放登記就是為了給下一步的動(dòng)作打基礎(chǔ)。
也就是說(shuō)，這一舉措最終的目的是為了保證農(nóng)房的產(chǎn)權(quán)性質(zhì)等同于城市房產(chǎn)。事實(shí)上，正是銅陵市政府對(duì)于農(nóng)村宅基地和農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性土地改革的這一利好，加劇了農(nóng)民不愿成為市民的心理。
不過(guò)，在時(shí)代周報(bào)記者采訪過(guò)程中，鐘和平亦向記者坦言，目前這項(xiàng)工作進(jìn)展得并不順利。
依照安徽省統(tǒng)一規(guī)定，銅陵的實(shí)施意見(jiàn)明確：第一每戶只能擁有一處宅基地，且占地面積不得超過(guò)160米；第二每戶建筑面積標(biāo)準(zhǔn)為人均 45 平方米。對(duì)超面積建設(shè)的房屋，房屋登記部門(mén)在《房地產(chǎn)權(quán)證》附記欄注記“超建面積”?！皩?shí)際操作中我們發(fā)現(xiàn)，很多農(nóng)戶的宅基地都超過(guò)了160平方米。”鐘和平說(shuō)。
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