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? ? ? 黨的十八大報告指出，要“加快改革戶籍制度，有序推進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化”。這是積極穩(wěn)妥推進城鎮(zhèn)化，不斷提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量的重大戰(zhàn)略舉措。
一、一個不可忽視的問題
國家計生委去年發(fā)布的《中國流動人口發(fā)展報告2011》。在這份報告中稱，2020年中國的城鎮(zhèn)人口將超過8億，未來10年累計要轉(zhuǎn)移農(nóng)村人口1億以上。報告預測，環(huán)渤海、長三角、珠三角三大都市圈將吸納新增城鎮(zhèn)人口4000多萬；閩東南等18個城市群和城市化地區(qū)將吸納新增城鎮(zhèn)人口7000多萬；其他1000多個中小城市和小城鎮(zhèn)將吸納新增城鎮(zhèn)人口3000多萬。
國家統(tǒng)計局剛剛公布的數(shù)據(jù)。2011年中國的城鎮(zhèn)人口比重首次過半，達到51.27%，其中城鎮(zhèn)人口為6.9億人，鄉(xiāng)村人口6.5億人。與上年相比，城鎮(zhèn)人口上升了1.32個百分點，增加了2100萬人，鄉(xiāng)村人口則減少了1456萬人。這是一組非常重要的數(shù)據(jù)，表明中國的社會經(jīng)濟結(jié)構(gòu)已經(jīng)出現(xiàn)了質(zhì)的變化，開始進入以城市為主體的發(fā)展階段。
將這兩組數(shù)據(jù)綜合起來看，至少在未來10年，中國的城鎮(zhèn)化進程不僅不會停止腳步，而且還會繼續(xù)保持較高的增長勢頭。東部地區(qū)仍將是吸納農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口的主要接收地，中西部地區(qū)吸納新增城鎮(zhèn)人口的能力仍將弱于東部。也就是說，中國人口的空間分布不會按照自然承載能力和經(jīng)濟要素的優(yōu)化組合逐漸趨于均衡，而是會跟隨著城市集群和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整更加不平衡。
最讓人擔憂的。這種擔憂最直接地表現(xiàn)在兩個方面。一是對東部地區(qū)的過度倚重，將導致這些地區(qū)的自然承載能力和社會承載能力不堪重負，導致這些地區(qū)的經(jīng)濟資源和社會資源嚴重錯配，直至綜合效益持續(xù)下降。例如，北（京）上（海）廣（州）一類的特大型城市，由于人口過度密集，不僅存在嚴重的水與空氣問題，同樣還存在教育與醫(yī)療資源等基本公共服務的合理利用問題。
二是對城鎮(zhèn)化率的過于偏見，將導致城市人口增長過快，對資源的消耗大大增加。同時由于城市人口主要從事二、三產(chǎn)業(yè)，因此在地區(qū)分布和產(chǎn)業(yè)分布上一旦出現(xiàn)偏差，或者受國際市場或其他外部因素的影響，出現(xiàn)行業(yè)不景氣狀況，就會造成大量失業(yè)，引發(fā)社會不穩(wěn)定。而農(nóng)業(yè)人口的過度萎縮，農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)相對減少，將會嚴重影響消費物價，直至整個經(jīng)濟的平穩(wěn)運行。
通常認為，已發(fā)達的城市基礎(chǔ)雄厚，能吸引、接納更多人。殊不知，許多著名城市都是從小城鎮(zhèn)甚至小漁村起家的，如深圳就是利用制度紅利和政策紅利開發(fā)起來的。現(xiàn)在，如果繼續(xù)把資源向那些不堪重負的城市輸入，將加劇地區(qū)不平衡，只有根據(jù)各地的自然稟賦以及歷史人文與經(jīng)濟條件，構(gòu)造新的城鄉(xiāng)互動體系，才能走出均衡發(fā)展的活棋來。
二、戶籍問題是城鎮(zhèn)化的重要障礙
中央經(jīng)濟工作會議指出，城鎮(zhèn)化是我國現(xiàn)代化建設的歷史任務，也是擴大內(nèi)需的最大潛力所在，要圍繞提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量，因勢利導、趨利避害，積極引導城鎮(zhèn)化健康發(fā)展。
由于受戶籍的限制，目前處于“半市民化”狀態(tài)的農(nóng)民工，享受不到城市的教育、醫(yī)療、社保、住房等服務，官方統(tǒng)計的超過50%城鎮(zhèn)化率實際上是半截子的城鎮(zhèn)化，戶籍制度背后反映的是城鄉(xiāng)差距、地區(qū)差距和工農(nóng)差距，如果戶籍改革制度能較快到位，將為實現(xiàn)十八大提出的收入倍增目標提供良好的機遇，會推動中國經(jīng)濟繼續(xù)高速增長10年甚至20年，相反，則會進一步拉大城鄉(xiāng)差距，帶來更大的社會矛盾。
獲得城市戶口的農(nóng)民，理應要享受城市公民一樣的待遇，這是新型城鎮(zhèn)化需考慮從戶籍制度改革的關(guān)鍵所在。現(xiàn)在所謂超過50%的城鎮(zhèn)化率，只是統(tǒng)計意義上的城鎮(zhèn)化，絕大部分被統(tǒng)計為城市人口的農(nóng)民工并沒有在城市實現(xiàn)永久定居。
城市空間擴張過快，而農(nóng)村人口由于戶籍、購買力等限制，被拒于城市大門之外，不能享受城市居民同等待遇，而現(xiàn)行戶籍和土地制度，正是阻隔在城鄉(xiāng)之間的主要壁壘。
在推進新型城市化過程中，政府應該把人口、產(chǎn)業(yè)、財政三方面的制度改革統(tǒng)籌起來通盤考慮，并通過制定配套性的改革方案來從整體上推進，實現(xiàn)土地—財政—戶籍改革的全面突破。
三、未來的中國城鎮(zhèn)化道路該怎么走？
打破戶籍肯定是未來城鎮(zhèn)化改革的方向，但具體操作問題十分復雜，各省差異很大，只有逐步試點逐步推開。
“公平共享”、“集約高效”、“可持續(xù)”是中國城鎮(zhèn)化之路。未來中國新型城鎮(zhèn)化建設，要遵從“公平共享”、“集約高效”、“可持續(xù)”三個原則，按照“以大城市為依托，以中小城市為重點，逐步形成輻射作用大的城市群，促進大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展”的要求，推動城鎮(zhèn)化發(fā)展由速度擴張向質(zhì)量提升“轉(zhuǎn)型”。
具體到對新型城鎮(zhèn)化的戰(zhàn)略布局，更進一步的規(guī)劃是，在東部地區(qū)，優(yōu)化提升京津冀、長三角和珠三角城市群，逐步打造更具國際競爭力的城市群；在環(huán)境承載能力較強的地區(qū)，培育壯大若干城市群。在此基礎(chǔ)上，優(yōu)先發(fā)展區(qū)位優(yōu)勢明顯、基礎(chǔ)條件較好的中小城市，有重點地發(fā)展小城鎮(zhèn)，把有條件的東部地區(qū)中心鎮(zhèn)、中西部地區(qū)縣城和重要邊境口岸逐步發(fā)展成為中小城市。
新型城鎮(zhèn)化建設將創(chuàng)造新需求，圍繞未來城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略布局，國家要統(tǒng)籌推進鐵路、公路、水運、航空、輸油氣管道和城市交通基礎(chǔ)設施建設，以此來發(fā)揮其對城鎮(zhèn)化發(fā)展的支撐和引導作用。
實施“城市群”戰(zhàn)略。十八大之前，對于城鎮(zhèn)化建設，十六大提出了“走中國特色的城鎮(zhèn)化道路”，十七大的進一步補充是，“按照統(tǒng)籌城鄉(xiāng)、布局合理、節(jié)約土地、功能完善、以大帶小的原則，促進大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展”。業(yè)內(nèi)人士普遍的說法是，十八大提出“新型城鎮(zhèn)化”，是在未來城鎮(zhèn)化發(fā)展方向上釋放出了“轉(zhuǎn)型”的“新信號”。
在2010年底中央向各省印發(fā)的《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》中，決策層就釋放出推進新型城鎮(zhèn)化建設的信號，其中最為明確的是提出了要構(gòu)建以陸橋通道、沿長江通道為兩條橫軸，以沿海、京哈京廣、包昆通道為三條縱軸的“兩橫三縱”為主體的城市化戰(zhàn)略格局，要在推進環(huán)渤海、長江三角洲、珠江三角洲地區(qū)優(yōu)化開發(fā)的同時，形成三個特大城市群，在哈長、江淮、中原、長江中游等地區(qū)形成若干新的大城市群和區(qū)域性的城市群。
產(chǎn)業(yè)發(fā)展是城鎮(zhèn)化的基本前提。按照城鎮(zhèn)化率50%來計算包括2億農(nóng)民工，這2億人算在城市人口中但又不完全是城市人口，比例非常大。讓這類人真正進入城市，真正地成為市民，應該是城鎮(zhèn)化的一個重要任務，也是未來城鎮(zhèn)化的一個重要標志。
這批農(nóng)民工進入城市，最關(guān)鍵的一個問題就是就業(yè)。要使得這批農(nóng)民工成為“有業(yè)農(nóng)民，在城市里有職業(yè)的農(nóng)民。農(nóng)民進了城，無論是長期的還是臨時的，都有一份職業(yè)，最好是長期的、穩(wěn)定的職業(yè)。
但是，目前的情況正好與之相反。農(nóng)民工或者是被動轉(zhuǎn)為市民的人，其生存技能普遍較低，很難適應城市的勞動力市場需求。
如何能夠使農(nóng)民工和被占了土地以后轉(zhuǎn)為市民的這些人繼續(xù)就業(yè)，就成為中國城鎮(zhèn)化進程中最大的一個挑戰(zhàn)。因為城鎮(zhèn)化需要產(chǎn)業(yè)支撐，農(nóng)民工的市民化最重要的是要有穩(wěn)定就業(yè)。
產(chǎn)業(yè)發(fā)展是城鎮(zhèn)化的基本前提，也是穩(wěn)定就業(yè)的重要保障。要明確城市的產(chǎn)業(yè)定位，緊密結(jié)合自身的資源稟賦、區(qū)位條件和產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)，因地制宜，科學規(guī)劃，真正培育起具有鮮明特色和較強競爭力的優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)。
要防有城無市的過度城鎮(zhèn)化，城鎮(zhèn)化缺乏產(chǎn)業(yè)支撐，避免使新市民變游民、新城變空城或鬼城。中國推進城鎮(zhèn)化進程，將“堅持產(chǎn)業(yè)發(fā)展，繁榮城鎮(zhèn)經(jīng)濟，加快產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級和服務業(yè)發(fā)展壯大，統(tǒng)籌產(chǎn)業(yè)功能和居住功能，促進城鎮(zhèn)化與工業(yè)化、信息化良性互動”。
新型城鎮(zhèn)化的產(chǎn)業(yè)發(fā)展路徑。產(chǎn)業(yè)發(fā)展是城市建設的基礎(chǔ)，也是城市人口聚集的前提，選擇未來型持續(xù)成長產(chǎn)業(yè)，是新型城鎮(zhèn)發(fā)展的前提和基礎(chǔ)。因此，城市發(fā)展中的產(chǎn)業(yè)選擇，成為至關(guān)重要的環(huán)節(jié)。而且，產(chǎn)業(yè)發(fā)展與城市建設的一體化發(fā)展，成為中國特色城鎮(zhèn)化建設中一種廣泛認可的模式。
產(chǎn)業(yè)選擇要因地制宜，不同的產(chǎn)業(yè)類型適應不同的地域與資源稟賦。高科技產(chǎn)業(yè)因其人力資源限制，對于一般中小城市，難于成為突破方向；出口導向型簡單加工工業(yè)，因其人力成本要求高，發(fā)展機會相對偏于人口密集的河南、四川及交通優(yōu)勢地區(qū)；重化工工業(yè)，因其污染嚴重，資源依賴和交通依賴太大，一般區(qū)域很難引入項目；旅游休閑度假、養(yǎng)生養(yǎng)老、運動會議培訓、物流、大型批零結(jié)合市場、本地特色產(chǎn)品加工（山貨、土特產(chǎn)、中草藥、特色食品、特色飾品等）、投資型產(chǎn)品加工生產(chǎn)（玉、石、金、銀、木等）、文化工藝產(chǎn)品加工、特色家居產(chǎn)品加工等等，成為比較容易發(fā)展的選擇。
城鎮(zhèn)應當融合經(jīng)濟、金融、信息、貿(mào)易、生態(tài)、生產(chǎn)、生活、服務、教育、文化等多元功能，尤其是產(chǎn)業(yè)與生活服務功能，強化城鎮(zhèn)在區(qū)域的產(chǎn)業(yè)與生活服務中心作用。
在產(chǎn)業(yè)集中的基礎(chǔ)上，城鎮(zhèn)可以集中勞動力、資本、技術(shù)、信息、交通等生產(chǎn)要素，并對它們進行加工整理和創(chuàng)新發(fā)明，形成新的生產(chǎn)要素、新的產(chǎn)品、新的生產(chǎn)和管理方式，再從大城市到中小城市和小城鎮(zhèn)依次傳播和輻射出去。同時，在勞動力、產(chǎn)業(yè)和生產(chǎn)要素的集中基礎(chǔ)上，城鎮(zhèn)還能夠為城鎮(zhèn)居民提供良好的生產(chǎn)、生活和服務環(huán)境。
在于利用產(chǎn)業(yè)形成的基礎(chǔ)，推進土地開發(fā)、交通建設、基礎(chǔ)設施建設，形成人口聚集，配套發(fā)展公共服務，結(jié)合發(fā)展商業(yè)化服務，形成區(qū)域城鎮(zhèn)化發(fā)展的整合，實現(xiàn)產(chǎn)城一體化發(fā)展。
而產(chǎn)業(yè)主體培育方面，要為中小微企業(yè)營造良好的發(fā)展環(huán)境。在以產(chǎn)業(yè)發(fā)展促進就業(yè)的基礎(chǔ)上，政府應構(gòu)建進城人口的職業(yè)培訓體系和創(chuàng)業(yè)扶持體系，提高進城人口的就業(yè)質(zhì)量，讓其更好地融入城市，同時幫助外出打工的農(nóng)民工回歸創(chuàng)業(yè)帶動就業(yè)。
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