愛(ài)華網(wǎng)???? 36樣本城市兩年凈增約4400億元債務(wù)規(guī)?！∫酝恋爻鲎屖杖雰攤膫鶆?wù)是當(dāng)年土地出讓金總收入1.25倍 改革開(kāi)放以來(lái)覆蓋范圍最大的政府債務(wù)審計(jì)工作，從8月1日開(kāi)始正式展開(kāi)。在獲得了國(guó)務(wù)院的授權(quán)之后，國(guó)家審計(jì)署已經(jīng)將地方政府債務(wù)的非預(yù)算管理作為本次政府債務(wù)審計(jì)工作的“重中之重”。 在審計(jì)工作正式開(kāi)始前，國(guó)家審計(jì)署在北京信息工程學(xué)院等地，對(duì)參與工作的有關(guān)人員進(jìn)行了培訓(xùn)，在特別強(qiáng)調(diào)“地方債務(wù)非預(yù)算管理”這一重點(diǎn)之外，還要求對(duì)政府債務(wù)規(guī)模、結(jié)構(gòu)、債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)變化、債務(wù)管理取得的成效等進(jìn)行詳細(xì)調(diào)查，并提出了“見(jiàn)人、見(jiàn)賬、見(jiàn)物、逐筆、逐項(xiàng)”的原則性要求。目前，審計(jì)署18個(gè)特派辦已經(jīng)全部就位。 從2009年開(kāi)始，國(guó)務(wù)院要求各地方政府逐步建立“編制債務(wù)預(yù)算或收支計(jì)劃”制度，以期對(duì)政府債務(wù)的增長(zhǎng)規(guī)模予以控制，并通過(guò)預(yù)算安排等方式降低政府債務(wù)的償還風(fēng)險(xiǎn)，但這項(xiàng)要求并未得到嚴(yán)格貫徹，這在相當(dāng)大的程度上，導(dǎo)致此前重點(diǎn)審計(jì)的36個(gè)樣本城市地方債務(wù)總額兩年之間凈增約4400億元，而在這36個(gè)城市中，19個(gè)尚未對(duì)債務(wù)進(jìn)行預(yù)算管理。 “2011年審計(jì)只涉及了省、市、縣三級(jí)，本次審計(jì)將中央和鄉(xiāng)級(jí)政府性債務(wù)都納入了審計(jì)范圍，可見(jiàn)本次摸底數(shù)據(jù)的全局性，也暗示了中央在未來(lái)經(jīng)濟(jì)決策中已經(jīng)將地方債和部門(mén)債問(wèn)題作為考慮的重點(diǎn)?！币晃唤咏鼘徲?jì)署高層的人士告訴《中國(guó)經(jīng)營(yíng)報(bào)》記者。 重點(diǎn)4+1 據(jù)了解，本次審計(jì)涉及重點(diǎn)有4項(xiàng)，一是政府性債務(wù)管理取得的成效；二是各級(jí)政府性債務(wù)的規(guī)模、結(jié)構(gòu)及變化情況；三是政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)變化情況；四是政府性債務(wù)的舉借、管理和資金使用情況。 2011年的全國(guó)性地方債審計(jì)是從當(dāng)年3月1日開(kāi)始，6月底向國(guó)務(wù)院提交的審計(jì)報(bào)告。而本次審計(jì)署要求，各級(jí)審計(jì)部門(mén)從8月1日起全部進(jìn)點(diǎn)審計(jì)，10月中旬前向國(guó)務(wù)院提交審計(jì)報(bào)告。 知情人士向記者透露：“近年來(lái)，審計(jì)署格外重視利用計(jì)算機(jī)信息化系統(tǒng)加強(qiáng)審計(jì)工作的效率，每年七八月份審計(jì)署的工作人員包括各個(gè)派出機(jī)構(gòu)幾乎會(huì)全員參加一次例行培訓(xùn)，培訓(xùn)的主要內(nèi)容就是計(jì)算機(jī)和一些最新軟件的應(yīng)用，一方面提高審計(jì)效率，另一方面有關(guān)數(shù)據(jù)挖掘的新軟件能夠發(fā)現(xiàn)很多人工很難發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題或趨勢(shì)，并為人工審計(jì)提供參考?！?p> 而本次審計(jì)以來(lái)，審計(jì)署已經(jīng)下發(fā)了一系列軟件，一方面對(duì)數(shù)據(jù)填報(bào)的規(guī)范性、真實(shí)性、完整性進(jìn)行程序化和自動(dòng)化檢驗(yàn)，另一方面也有意試探數(shù)據(jù)挖掘?qū)τ陔[蔽問(wèn)題的發(fā)現(xiàn)，比如一些變相融資中所存在的隱性風(fēng)險(xiǎn)。 除此之外，據(jù)參與本次審計(jì)的工作人員透露，“有關(guān)地方政府在地方債務(wù)預(yù)算管理方面的問(wèn)題也是本次審計(jì)的重點(diǎn)之一，因?yàn)檫@關(guān)系到未來(lái)地方債的控制能力。” 事實(shí)上，基于地方債務(wù)隱藏的巨大風(fēng)險(xiǎn)，中央政府曾一再督促地方政府加強(qiáng)債務(wù)的預(yù)算管理，比如，出臺(tái)地方政府性債務(wù)管理規(guī)定，明確債務(wù)歸口管理部門(mén)，建立政府性債務(wù)還貸準(zhǔn)備金制度，以及建立相關(guān)的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)期及控制機(jī)制。 即便如此，在最新一次摸底審計(jì)中，截至2012年底，36個(gè)地方政府本級(jí)中，仍有8個(gè)尚未出臺(tái)政府性債務(wù)管理規(guī)定，13個(gè)尚未建立政府負(fù)有償還責(zé)任債務(wù)的舉借審批制度，19個(gè)尚未編制債務(wù)預(yù)算或債務(wù)收支計(jì)劃，24個(gè)尚未建立債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警制度。 償債來(lái)源不足 2011年，國(guó)家審計(jì)署曾經(jīng)按照國(guó)務(wù)院的決定，統(tǒng)一組織全國(guó)各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)，對(duì)全國(guó)地方政府性債務(wù)情況進(jìn)行過(guò)一次全面審計(jì)。 2012年11月至2013年2月，為摸清地方政府性債務(wù)增長(zhǎng)變化情況，揭示債務(wù)管理中出現(xiàn)的新情況、新問(wèn)題和風(fēng)險(xiǎn)隱患，審計(jì)署又再次對(duì)15個(gè)省、3個(gè)直轄市本級(jí)（以下統(tǒng)稱(chēng)省本級(jí)）及其所屬的15個(gè)省會(huì)城市本級(jí)、3個(gè)市轄區(qū)（以下統(tǒng)稱(chēng)省會(huì)城市本級(jí)），共計(jì)36個(gè)地方政府本級(jí)2011年以來(lái)政府性債務(wù)情況進(jìn)行了審計(jì)。 從兩次審計(jì)的結(jié)果來(lái)看，地方債債務(wù)余額有增加趨勢(shì)，同時(shí)償債風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)一步暴露。 按照2011年國(guó)家審計(jì)署對(duì)全國(guó)地方政府性債務(wù)審計(jì)結(jié)果，截至2010年底，全國(guó)地方政府性債務(wù)余額107174.91億元，其中：政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)67109.51億元，占62.62%；政府負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的或有債務(wù)23369.74億元，占21.80%；政府可能承擔(dān)一定救助責(zé)任的其他相關(guān)債務(wù)16695.66億元，占15.58%。 在最新一次的對(duì)36個(gè)地方本級(jí)政府性債務(wù)的摸底審計(jì)中，政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)依然占接近一半的比例。 截至2012年底，36個(gè)地方政府本級(jí)政府性債務(wù)余額38475.81億元，其中，地方政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)18437.10億元，政府負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)9079.02億元，其他相關(guān)債務(wù)10959.69億元。 雖然對(duì)比2011年審計(jì)的情況來(lái)看，政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)有所下降，但有擔(dān)保責(zé)任的或有債務(wù)及有救助責(zé)任的相關(guān)債務(wù)有上升趨勢(shì)。 同時(shí)，對(duì)比債務(wù)余額的總量來(lái)看，最新36個(gè)地方政府本級(jí)的審計(jì)顯示，2012年底比2010年底增加4409.81億元，其中12個(gè)地方政府本級(jí)減少1417.42億元，24個(gè)地方政府本級(jí)增加5827.23億元，增長(zhǎng)12.94%。這意味著債務(wù)余額有繼續(xù)增加的趨勢(shì)。 最新審計(jì)由于不涉及全國(guó)層面，沒(méi)有對(duì)債務(wù)余額的層級(jí)分布做出分析，但在2011年的審計(jì)中，全國(guó)省級(jí)、市級(jí)和縣級(jí)政府性債務(wù)余額分布中，市級(jí)債務(wù)余額占比最高，達(dá)到了43.51%，全國(guó)省級(jí)及縣級(jí)政府的占比分別為29.96%和26.53%。 而在債務(wù)余額的地區(qū)分布中，東部占了將近一半，中部和西部的占比則在四分之一左右。顯示了東部政府更多使用舉債方式發(fā)展經(jīng)濟(jì)的特點(diǎn)。
最新一次摸底審計(jì)中，融資平臺(tái)公司、地方政府部門(mén)和機(jī)構(gòu)舉借的分別占45.67%、25.37%，因此二者仍是主要的舉借主體。 值得注意的是，在截至2010年底的全部債務(wù)支出中，還有1169.09億元資金用于化解地方金融風(fēng)險(xiǎn)，這也就是說(shuō)，地方債的金融風(fēng)險(xiǎn)在2010年就已經(jīng)浮現(xiàn)，政府已經(jīng)斥千億資金用于風(fēng)險(xiǎn)的防范。 2010年底全國(guó)地方政府性債務(wù)余額中，2011年、2012年到期償還的占24.49%和17.17%，2013年至2015年到期償還的分別占11.37%、9.28%和7.48%，2016年以后到期償還的占30.21%。如果計(jì)算2013到2015年的償債總額，其總體債務(wù)余額的比例也接近30％，到期償債總金額為3萬(wàn)多億元。 不過(guò)，借新還舊并不是新做法，審計(jì)數(shù)據(jù)顯示，截至2010年底，有78個(gè)市級(jí)和99個(gè)縣級(jí)政府負(fù)有償還責(zé)任債務(wù)的債務(wù)率高于100%，分別占兩級(jí)政府總數(shù)的19.9%和3.56%。 由于償債能力不足，部分地方政府只能通過(guò)舉借新債償還舊債，截至2010年底，有22個(gè)市級(jí)政府和20個(gè)縣級(jí)政府的借新還舊率超過(guò)20%。 到了2013年，36個(gè)地方政府本級(jí)審計(jì)數(shù)據(jù)顯示，有10個(gè)地區(qū)2012年政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)率超過(guò)100%；如加上政府負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)，有16個(gè)地區(qū)債務(wù)率（債務(wù)余額與地方政府綜合財(cái)力的比率，為衡量債務(wù)規(guī)模大小的指標(biāo)）超過(guò)100%。 而在這10個(gè)地區(qū)中，有9個(gè)是省會(huì)城市，最高的達(dá)188.95%，如加上政府負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)，債務(wù)率最高的達(dá)219.57%。 5個(gè)省會(huì)城市本級(jí)2012年政府負(fù)有償還責(zé)任債務(wù)的借新還舊率超過(guò)20%，最高的達(dá)38.01%。 在2010年審計(jì)中，審計(jì)發(fā)現(xiàn)的主要問(wèn)題是違規(guī)擔(dān)保、超前融資、預(yù)算管理不到位、償還過(guò)度信賴(lài)土地收入等問(wèn)題，當(dāng)時(shí)，償債風(fēng)險(xiǎn)已經(jīng)出現(xiàn)（截至2010年底，違規(guī)擔(dān)保金額達(dá)464.75億元）。 在2013年，這些問(wèn)題進(jìn)一步惡化，以過(guò)度信賴(lài)土地收入為例，一些地方以土地出讓收入為償債來(lái)源的債務(wù)余額增長(zhǎng)，但土地出讓收入增幅下降，償債壓力加大。 數(shù)據(jù)顯示，2012年底，4個(gè)省本級(jí)、17個(gè)省會(huì)城市本級(jí)承諾以土地出讓收入為償債來(lái)源的債務(wù)余額為7746.97億元，占這些地區(qū)政府負(fù)有償還責(zé)任債務(wù)余額的54.64%。 但是，這些地區(qū)2012年以土地出讓收入為償債來(lái)源的債務(wù)需償還本息2315.73億元，為當(dāng)年可支配土地出讓收入的1.25倍。 高速公路償債規(guī)模增長(zhǎng)較快，風(fēng)險(xiǎn)逐漸暴露。全國(guó)人大財(cái)經(jīng)委副主任馮鏗提供的數(shù)據(jù)顯示，“中國(guó)投資的高速公路，有學(xué)者研究它的利用率只為經(jīng)合組織國(guó)家平均水平的12%，許多較小的機(jī)場(chǎng)利用率不到一半，而浙江的高速公路利用率比其他省還要高，但一年要虧損20多億元。” 融資平臺(tái)公司管理問(wèn)題進(jìn)一步暴露和惡化，資產(chǎn)質(zhì)量較差，償債能力不強(qiáng)愈發(fā)明顯。加上一些“退出類(lèi)平臺(tái)”公司名退實(shí)不退的現(xiàn)象普遍存在，導(dǎo)致問(wèn)題進(jìn)一步復(fù)雜化。 在審計(jì)之外，地方政府對(duì)地方債進(jìn)行核算的會(huì)計(jì)制度也正成為專(zhuān)家質(zhì)疑的焦點(diǎn)問(wèn)題。 一位不愿透露姓名的專(zhuān)家告訴記者，“由于政府采用的是‘收付實(shí)現(xiàn)制’，而不是‘權(quán)責(zé)發(fā)生制’為核算基礎(chǔ)的會(huì)計(jì)制度，導(dǎo)致大量風(fēng)險(xiǎn)可能被隱藏在當(dāng)前數(shù)據(jù)背后。而實(shí)際地方債的確切規(guī)模，可能比審計(jì)結(jié)果還要多出很多。” 會(huì)計(jì)專(zhuān)家表示，“基于在收支行為發(fā)生時(shí)記錄現(xiàn)金收入和支出的傳統(tǒng)簿記方式并不能反映公共部門(mén)的資產(chǎn)和負(fù)債的有效信息，因此只能體現(xiàn)公共資金的短期變動(dòng)情況。而按照權(quán)責(zé)發(fā)生制的基本原則，無(wú)論現(xiàn)金收付何時(shí)進(jìn)行，對(duì)于交易和經(jīng)濟(jì)事項(xiàng)，需要在其發(fā)生時(shí)即進(jìn)行記錄和報(bào)告。以此為基礎(chǔ)的會(huì)計(jì)數(shù)據(jù)可以就政府的資產(chǎn)、負(fù)債、財(cái)務(wù)狀況和現(xiàn)金流量提供全面的信息。國(guó)際公共部門(mén)會(huì)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)（IPSAS）是實(shí)務(wù)中常用的參考依據(jù)。” 的確，對(duì)于中國(guó)地方政府究竟有多少債務(wù)，各方口徑長(zhǎng)期不一，花旗銀行推算的2012年地方政府總債務(wù)約12.1萬(wàn)億元，審計(jì)署副審計(jì)長(zhǎng)董大勝此前認(rèn)為各級(jí)政府的負(fù)債應(yīng)該在15萬(wàn)億~18萬(wàn)億元。在最新一期“經(jīng)濟(jì)每月談”論壇中，全國(guó)人大財(cái)經(jīng)委副主任馮鏗使用的數(shù)字是地方債、部門(mén)債40萬(wàn)億元。
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