愛華網(wǎng)國有土地使用權(quán)協(xié)議出讓方式再認識
協(xié)議出讓國有建設(shè)用地使用權(quán)，是指市、縣國土資源管理部門以協(xié)議方式，將國有建設(shè)用地使用權(quán)在一定年限內(nèi)出讓給土地使用者，由土地使用者支付土地使用權(quán)出讓金的行為。
協(xié)議出讓與招標拍賣掛牌出讓一樣，都是法定的出讓形式。與招標拍賣掛牌出讓相比，協(xié)議出讓的特殊性主要在于：土地使用條件特別是土地價款，是由國土資源管理部門與用地者共同協(xié)商確定的。除此之外，在出讓的主體、年限等確定上，招標拍賣掛牌與協(xié)議并無不同。
一、對土地協(xié)議出讓方式的理解和再認識
協(xié)議出讓既是出讓的具體方式，也是一種資源配置方式。在對協(xié)議出讓方式的理解上，一種觀點認為，只有招標拍賣掛牌出讓才是市場的，協(xié)議出讓是非市場的，應(yīng)當完全否定協(xié)議出讓，以招標拍賣掛牌出讓方式取而代之。這種觀點是片面的。
首先，在規(guī)范的市場經(jīng)濟條件下，協(xié)議方式也是市場交易的方式。所謂的協(xié)議用地方式，就是買賣雙方平等的討價還價方式。應(yīng)該說，在信息完全對稱條件下，市場用買賣雙方直接討價還價的方式形成的價格，也是均衡價格。
其次，土地有償使用制度改革過程中產(chǎn)生的協(xié)議出讓，盡管相對于劃撥方式，已經(jīng)有了實質(zhì)性的進步；但由于存在政府以各種方式干預(yù)市場，出讓信息不對稱，協(xié)議出讓中的行政色彩比較濃，使協(xié)議用地方式的價格隨意性很大。亦即看人回話，有的給低地價，有的給零地價，有的給負地價，從而造成不同的市場主體不能平等的在土地市場獲得土地使用權(quán)。這種形式的協(xié)議出讓，顯然不能說是市場的。
再次，許多市場經(jīng)濟發(fā)達的國家和地區(qū)，協(xié)議是市場交易的主要形式，這些地方的土地供應(yīng)土地交易也大多采取協(xié)議方式。比如，澳門土地供給的基本制度就是協(xié)議用地，但是，由于澳門有一套完整的市場規(guī)則，澳門的協(xié)議用地不僅基本體現(xiàn)了公開、公平、公正交易原則，而且在遏制政府操縱土地市場價格方面，發(fā)揮了重要作用，從而確保了澳門土地價格和澳門實體經(jīng)濟基本耦合，使澳門經(jīng)濟沒有因為土地價格的大起大落而發(fā)生嚴重的經(jīng)濟社會動蕩。歐美等國的土地、不動產(chǎn)交易，甚至大量其他資產(chǎn)的交易行為都是通過協(xié)議達成的，只是在這些國家市場比較成熟，交易雙方信息對稱，協(xié)議價格體現(xiàn)了市場水平。
最后，協(xié)議供地方式是否偏離公平交易的市場制度的設(shè)計目標，并不在協(xié)議用地方式本身，而是在于協(xié)議用地機制運行的機制基礎(chǔ)。只要機制基礎(chǔ)合乎市場經(jīng)濟運行的要求，無論任何國家或地區(qū)，無論任何的所有制性質(zhì)，都可以確保協(xié)議用地維護公開、公平、公正的市場交易原則。
二、現(xiàn)行協(xié)議出讓方式的基本特點
（一）協(xié)議出讓方式的建立和完善
隨著我國市場經(jīng)濟體制的逐步建立和發(fā)展，國土資源管理部門多年來一直致力于土地市場的建設(shè)和規(guī)范管理。但是由于我國土地使用制度的特殊性，政府及其主管部門在宏觀調(diào)控資源配置、管理市場秩序的同時又是土地使用權(quán)出讓的主體，作為交易的一方參與市場活動，這種雙重地位只有通過完善的制度建設(shè)來予以明確，以保證責、權(quán)、利分明。正是基于這樣的認知，國家對國有建設(shè)用地使用權(quán)協(xié)議出讓的市場化制度和政策設(shè)計十分重視。在現(xiàn)有法律法規(guī)基礎(chǔ)上，2003年，國土資源部發(fā)布實施了《協(xié)議出讓國有土地使用權(quán)規(guī)定》（國土資源部21號令），明確了協(xié)議出讓國有建設(shè)用地使用權(quán)的范圍、原則和程序，2006年，又發(fā)布實施了《協(xié)議出讓國有土地使用權(quán)規(guī)范》（國土資發(fā)〔2006〕114號），進一步細化了協(xié)議出讓的范圍、原則、程序，建立和完善了國有建設(shè)用地使用權(quán)協(xié)議出讓制度。
《協(xié)議出讓國有土地使用權(quán)規(guī)定》和《協(xié)議出讓國有土地使用權(quán)規(guī)范》的發(fā)布實施，是我國土地市場制度建設(shè)的重要一環(huán)，體現(xiàn)了國家規(guī)范和發(fā)展土地市場的決心，也是規(guī)范現(xiàn)行協(xié)議出讓方式體現(xiàn)市場交易的保障。
（二）現(xiàn)行協(xié)議出讓方式的基本特征
協(xié)議出讓國有土地使用權(quán)之所以引起很多問題，主要是由于其交易過程不公開、交易價格確定不公平、交易行為隨意性太大和不公正等，缺乏市場機制的競爭性，缺乏社會監(jiān)督的約束作用。綜觀《協(xié)議出讓規(guī)定》和《協(xié)議出讓規(guī)范》的基本內(nèi)容，明顯地表現(xiàn)出市場交易所要求的公平、公開、公正的特點，使協(xié)議出讓這種非競爭性的交易方式具有了市場機制的作用規(guī)律。
1．遵循市場機制，強調(diào)公平性
政府出讓土地使用權(quán)，從本質(zhì)上來說是一種經(jīng)濟活動，在市場經(jīng)濟條件下，任何經(jīng)濟活動均應(yīng)遵循經(jīng)濟規(guī)律，在公平交易基礎(chǔ)上遵循價格機制，不能說政府參與經(jīng)濟活動就可以單方面確定交易方式、交易價格，這不符合市場經(jīng)濟規(guī)律。在協(xié)議出讓制度中，明確提出，“同一地塊有兩個或者兩個以上意向用地者的，市、縣人民政府國土資源行政主管部門應(yīng)當按照《招標拍賣掛牌出讓國有土地使用權(quán)規(guī)定》，采取招標、拍賣或者掛牌方式出讓”，改變了過去單純按照土地用途確定出讓方式的規(guī)定，為更多的投資者提供了公平競爭的機會?！秴f(xié)議出讓規(guī)定》還明確提出，“政府國土資源行政主管部門應(yīng)當與意向用地者就土地出讓價格等進行充分協(xié)商，協(xié)商一致且議定的出讓價格不低于出讓底價的，方可達成協(xié)議”，強調(diào)了在不低于出讓底價前提下的雙方協(xié)商定價的過程，避免了過去操作中政府單方定價的不合理性、不公平性。
2．重視信息公布，強調(diào)公開性
在協(xié)議出讓制度中，明確提出政府要向社會公眾公布政府出讓國有土地使用權(quán)信息，具體包括兩項內(nèi)容：一是市、縣人民政府國土資源行政主管部門編制并經(jīng)政府批準的國有土地使用權(quán)出讓計劃要向社會公開；二是國有土地使用權(quán)協(xié)議出讓結(jié)果要向社會公開。政府向社會公布土地使用權(quán)出讓信息，尤其是公布具體宗地的協(xié)議出讓結(jié)果，這是解決協(xié)議出讓“暗箱操作”的關(guān)鍵，使協(xié)議出讓也具有公開性。
3．依法嚴懲違規(guī)，強調(diào)公正性
在《協(xié)議出讓規(guī)定》中明確提出，“不按照規(guī)定公布國有土地使用權(quán)出讓計劃或者協(xié)議出讓結(jié)果的、確定出讓底價時未經(jīng)集體決策的、泄露出讓底價的、低于協(xié)議出讓最低價出讓國有土地使用權(quán)的、減免國有土地使用權(quán)出讓金的”，均要對直接負責的主管人員和其他直接責任人員依法給予行政處分，情節(jié)嚴重構(gòu)成犯罪的，還要依法追究刑事責任，這些具體規(guī)定為有關(guān)部門處罰協(xié)議出讓過程中的違法、違紀行為提供了依據(jù)和準繩。
三、現(xiàn)行協(xié)議出讓的基本要求
協(xié)議出讓是出讓方與受讓方之間的一對一協(xié)商關(guān)系，具有隱蔽性，因此監(jiān)督和管理協(xié)議出讓的各個環(huán)節(jié)是保證協(xié)議出讓規(guī)范性的關(guān)鍵。從《協(xié)議出讓規(guī)定》和《協(xié)議出讓規(guī)范》的基本內(nèi)容來看，現(xiàn)行協(xié)議出讓制度主要從計劃、價格和公告三個環(huán)節(jié)上，對協(xié)議出讓過程進行監(jiān)督和管理，體現(xiàn)了在市場經(jīng)濟條件下規(guī)范政府行為的作用機制。
（一）計劃環(huán)節(jié)：制定出讓計劃，控制供地總量
事先根據(jù)一定區(qū)域的經(jīng)濟社會發(fā)展計劃、國家產(chǎn)業(yè)政策、土地利用總體規(guī)劃、土地利用年度計劃、城市規(guī)劃和土地市場狀況，編 制國有土地使用權(quán)出讓計劃，有利于控制一定時期和一定區(qū)域內(nèi)的供地總量，防止過量供地造成市場波動。同時，在《協(xié)議出讓規(guī)定》中還明確規(guī)定了出讓計劃的具體內(nèi)容，應(yīng)當包括年度土地供應(yīng)總量、不同用途土地供應(yīng)面積、地段以及供地時間等，這樣既可以讓需求者提前了解政府的供地意向和供地安排等信息，保證市場信息對稱，還有利于宏觀控制供地結(jié)構(gòu)，防止某類用途土地供給過多引起供求矛盾。
（二）價格環(huán)節(jié)：嚴禁低價出讓，保證社會公平
在市場經(jīng)濟條件下，交易價格是交易雙方經(jīng)濟關(guān)系的基本體現(xiàn)，也是交易雙方最關(guān)心的問題。過去在協(xié)議出讓過程中，由于缺乏明確的最低價標準和監(jiān)督管理措施，因此造成大量的低價出讓、甚至減免出讓金的現(xiàn)象，同時也構(gòu)成了協(xié)議出讓方式大量存在的經(jīng)濟機制?！秴f(xié)議出讓規(guī)定》在嚴禁低價出讓方面主要解決了三個問題：一是明確了協(xié)議出讓最低價的構(gòu)成和確定標準，規(guī)定協(xié)議出讓最低價不得低于新增建設(shè)用地的土地有償使用費、征地（拆遷）補償費以及按照國家規(guī)定應(yīng)當繳納的有關(guān)稅費之和；有基準地價的地區(qū)，協(xié)議出讓最低價不得低于出讓地塊所在級別基準地價的70％。這是過去始終沒有解決的問題，通過明確協(xié)議出讓最低價的構(gòu)成和確定標準，為實踐中確定或判斷協(xié)議出讓最低價提供了依據(jù)，具有可操作性；二是明確規(guī)定了出讓底價不能低于協(xié)議出讓最低價；三是建立了協(xié)議出讓底價的集體決策和保密制度。這些措施的建立，既可以防止國有土地資產(chǎn)的流失，又可以保證協(xié)議出讓的經(jīng)濟公平性。
（三）公告環(huán)節(jié)：公告出讓信息，公開公正交易
長期以來協(xié)議方式出讓土地過程中存在的主要問題是出讓土地條件不公開引起不按規(guī)劃條件用地和確定出讓價格，出讓價格不公開引起低價出讓甚至減免出讓金、零地價等，出讓過程不公開引起領(lǐng)導(dǎo)干預(yù)、條子橫行，甚至直接誘發(fā)行政腐敗。要解決這些問題必須使協(xié)議出讓公開化，接受社會監(jiān)督。在《協(xié)議出讓規(guī)定》和《協(xié)議出讓規(guī)范》中明確提出，既要向社會公布政府出讓土地計劃，又要公布協(xié)議出讓結(jié)果，為協(xié)議出讓公開提供了制度保障。
