愛華網(wǎng)對(duì)國(guó)務(wù)院關(guān)于依法行政的基本要求的思考和簡(jiǎn)析
--讀國(guó)務(wù)院《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》
2004年3月22日，國(guó)務(wù)院發(fā)布了《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》（以下簡(jiǎn)稱《綱要》），對(duì)我國(guó)推進(jìn)依法行政、建設(shè)法治政府進(jìn)行了全面的規(guī)劃和部署。從國(guó)務(wù)院作為發(fā)布該文件主體的這一角度來看，《綱要》的法律效力相當(dāng)于國(guó)務(wù)院頒布的行政法規(guī)，是指導(dǎo)各級(jí)政府當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期全面加強(qiáng)政府法制建設(shè)的綱領(lǐng)性法律文件。
本文作者通過對(duì)《綱要》的認(rèn)真學(xué)習(xí)和領(lǐng)會(huì)，將理論應(yīng)用于實(shí)踐，并從自己從事法律實(shí)務(wù)工作的切身感受出發(fā)，擬從《綱要》第三部分中涉及國(guó)務(wù)院關(guān)于依法行政的基本要求的角度，嘗試思考依法行政各項(xiàng)基本要求的具體含義，并簡(jiǎn)析其在實(shí)踐中的作用。
國(guó)務(wù)院在《綱要》第三部分對(duì)于行政機(jī)關(guān)依法行政，提出了六項(xiàng)基本要求，即：合法行政、合理行政、程序正當(dāng)、高效便民、誠(chéng)實(shí)守信、權(quán)責(zé)統(tǒng)一。本文以下部分即據(jù)此分別展開詳述：
一、 合法行政
1.合法行政的基本含義
一般認(rèn)為，合法行政即為狹義的依法行政，是法治國(guó)家、法治政府的基本要求。[①]合法行政要求政府在法律范圍內(nèi)活動(dòng)、依法辦事。作為依法行政的首要要求，合法行政是依法行政的核心內(nèi)容，離開了合法行政，依法行政便無從談起。
《綱要》中對(duì)合法行政的含義規(guī)定為：“行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政管理，應(yīng)當(dāng)依照法律、法規(guī)、規(guī)章的規(guī)定進(jìn)行；沒有法律、法規(guī)、規(guī)章的規(guī)定，行政機(jī)關(guān)不得作出影響公民、法人和其他組織合法權(quán)益或者增加公民、法人和其他組織義務(wù)的決定?！睋?jù)此可見，合法行政中的“法”系指法律、法規(guī)和規(guī)章。行政機(jī)關(guān)作出的任何行政行為必須具有明確、充分的法律依據(jù)。本文認(rèn)為，這里還應(yīng)注意各種“法”（即法律、法規(guī)和規(guī)章）的效力問題。依據(jù)《中華人民共和國(guó)立法法》的規(guī)定，憲法的效力最高，法律的效力高于法規(guī)，法規(guī)的效力高于規(guī)章。[②]行政機(jī)關(guān)在執(zhí)法中適用法律時(shí)，如發(fā)生上下位階的法相抵觸時(shí)，應(yīng)當(dāng)適用上位階法而不應(yīng)適用與之抵觸的下位階法。
2.合法行政在實(shí)務(wù)中的問題與思考
如上所述，合法行政作為《綱要》關(guān)于依法行政的首要要求，其對(duì)于全面推進(jìn)依法行政、乃至依法治國(guó)實(shí)現(xiàn)法治，居于核心地位。然而，本文作者以從事法律實(shí)務(wù)工作的實(shí)踐來看，我國(guó)目前行政機(jī)關(guān)在實(shí)施行政管理的過程中尚存在未能合法行政的問題，主要表現(xiàn)有行政機(jī)關(guān)在制定規(guī)范性文件等抽象行政行為中，缺乏法律依據(jù)致使規(guī)范性文件違法給公民、法人設(shè)定義務(wù)或增加負(fù)擔(dān)；另外，在某些行政機(jī)關(guān)作出的具體行政行為中（如行政處罰、行政許可等），濫用權(quán)力在沒有法律依據(jù)的情況下，作出侵害向?qū)Ψ胶戏?quán)益的行為時(shí)有發(fā)生。
對(duì)此，以近來在北京市頗具爭(zhēng)議的機(jī)動(dòng)車限行措施為例。北京市人民政府于2008年9月28日發(fā)布了《關(guān)于實(shí)施交通管理措施的通告》，稱：“根據(jù)《中華人民共和國(guó)道路交通安全法》和《北京市實(shí)施〈中華人民共和國(guó)大氣污染防治法〉辦法》有關(guān)規(guī)定，自2008年10月11日至2009年4月10日，北京市機(jī)動(dòng)車試行按車牌尾號(hào)每周停駛一天，限行范圍為五環(huán)路以內(nèi)道路，限行時(shí)間為6時(shí)至21時(shí)。”[③]鑒此，從形式上看，該規(guī)范性文件的法律依據(jù)是《中華人民共和國(guó)道路交通安全法》和《北京市實(shí)施〈中華人民共和國(guó)大氣污染防治法〉辦法》。我們注意到，這個(gè)涉及交通限行的規(guī)范性文件，在援引法律依據(jù)時(shí)并未指出其具體是依據(jù)上述法規(guī)的具體條款，而是僅僅以“有關(guān)規(guī)定”進(jìn)行模糊處理，這就受到了相關(guān)公眾和很多專業(yè)人士的質(zhì)疑。一個(gè)規(guī)范性文件，由于其規(guī)范的對(duì)象是不特定的公民、法人和其他組織，其相對(duì)于具體行政行為而言，具有更廣泛的影響力，因而其法律依據(jù)應(yīng)當(dāng)明確、充分。如果用“有關(guān)規(guī)定”來代替法律依據(jù)，其法律效果相當(dāng)于該規(guī)范性文件沒有法律依據(jù)。筆者認(rèn)真研究了上述兩個(gè)法規(guī)，確未找到其中的哪一條、哪一款規(guī)定了北京市政府有權(quán)力在非特殊情況下長(zhǎng)時(shí)間、大范圍對(duì)機(jī)動(dòng)車限行。因此，對(duì)北京市政府發(fā)布交通限行通告的抽象行政行為稍作分析，就已充分暴露其法律依據(jù)欠缺的問題，違反了合法行政的基本要求。從這個(gè)意義上來看，合法權(quán)益受到該通告直接影響的公眾對(duì)其合法性的質(zhì)疑，是不無道理的。
綜上，本文認(rèn)為，無論是在行政法理論上還是在實(shí)務(wù)中，合法行政確是依法行政中首要的基本要求?！毒V要》中闡述的依法行政的其他五項(xiàng)要求，一旦離開了合法性這個(gè)基本要求，就都失去了存在的基礎(chǔ)。行政機(jī)關(guān)要落實(shí)依法行政必須做到合法行政。
二、 合理行政
1.合理行政的基本含義和行政法的比例原則
《綱要》對(duì)合理行政闡釋為：“行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政管理，應(yīng)當(dāng)遵循公平、公正的原則。要平等對(duì)待行政管理相對(duì)人，不偏私、不歧視。行使自由裁量權(quán)應(yīng)當(dāng)符合法律目的，排除不相關(guān)因素的干擾；所采取的措施和手段應(yīng)當(dāng)必要、適當(dāng)；行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政管理可以采用多種方式實(shí)現(xiàn)行政目的的，應(yīng)當(dāng)避免采用損害當(dāng)事人權(quán)益的方式?！痹摱伪硎鍪聦?shí)上包含了行政法實(shí)體性基本原則中的比例原則，以及行政法程序性原則中的公開、公平、公正原則。本文限于篇幅且由于比例原則是合理行政的核心內(nèi)涵，故對(duì)比例原則進(jìn)行展開討論。
對(duì)于行政法的比例原則，主流學(xué)者認(rèn)為：比例原則指行政主體實(shí)施行政行為應(yīng)兼顧行政目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)和保護(hù)相對(duì)人權(quán)益，如果行政目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)可能對(duì)相對(duì)人權(quán)益造成不利影響，則這種不利影響應(yīng)被限制在盡可能小的范圍和限度之內(nèi)，二者有適當(dāng)?shù)谋壤?。[④]我們注意到，《綱要》中 對(duì)于合理行政的闡釋，涉及的是狹義的比例原則，即行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政行為，其目的和手段必須對(duì)稱和相適應(yīng)。行政機(jī)關(guān)不得采取超過目的需要的過度措施，應(yīng)盡可能使行政相對(duì)人的損失減少到最低限度。[⑤]因而這種狹義的比例原則又稱為最小損害原則。筆者認(rèn)為對(duì)比例原則最形象的表述，莫過于德國(guó)一位學(xué)者的名言：“警察不可用大炮打麻雀”。鑒此，通過對(duì)比例原則的闡釋，我們就可以清晰地看出比例原則正是合理行政的精神實(shí)質(zhì)。行政機(jī)關(guān)要做到依法行政所要求的合理行政，必須深入領(lǐng)會(huì)上述比例原則的本質(zhì)含義，使行政機(jī)關(guān)對(duì)相對(duì)人的影響減小到最小，行政行為趨于最合理。
2.我國(guó)行政機(jī)關(guān)合理行政及適用比例原則的實(shí)踐與思考
從司法實(shí)踐的角度，合理行政事實(shí)上是在合法行政基礎(chǔ)上，對(duì)行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政管理所提出的更高的要求。實(shí)踐中的很多行政行為雖然在合法性上暫無瑕疵，但是在合理性的問題上，如是否遵循了比例原則使行政行為對(duì)相對(duì)人的影響為最小，是否公平、公正地行使自由裁量權(quán)等方面，還存在著較多問題。
我們?nèi)砸陨衔牡谋本┦性谡慕煌ㄏ扌写胧槔词贡本┦姓l(fā)布的通告具有充分法律依據(jù)，但是行政機(jī)關(guān)在實(shí)施交通管理的過程中，為了達(dá)到解決擁堵的目的，犧牲的是幾乎所有普通機(jī)動(dòng)車所有人的合法權(quán)益。有調(diào)查顯示超過89.7%的北京市機(jī)動(dòng)車所有人對(duì)限行措施給正常生活秩序帶來的重大影響表示不滿。據(jù)此，我們較易看出，在這個(gè)問題上行政機(jī)關(guān)忽略或至少是低估了比例原則對(duì)于依法行政的重要作用。特別是，即使采取了這樣的限行措施，北京市的交通狀況亦未明顯改觀，甚至還出現(xiàn)了加速購(gòu)買第二輛汽車的明顯趨勢(shì)，使未來交通擁堵的形勢(shì)更加嚴(yán)峻。有人說這是對(duì)行政機(jī)關(guān)管理智慧的考驗(yàn)，其實(shí)，作者認(rèn)為如果行政機(jī)關(guān)在作出行政行為時(shí)能充分考量其合理性，將比例原則銘記于心，這種不當(dāng)?shù)男姓袨槭峭耆梢员苊獾?。另外，在行政法課堂上老師講授的“上地建材城”案件和因挪大樹引發(fā)的行政訴訟案件，其中所體現(xiàn)出合理行政的問題，在實(shí)踐中的類似情形是很多見的。因此，《綱要》將合理行政置于推進(jìn)依法行政基本要求中的一個(gè)重要地位，是非常必要且具有深遠(yuǎn)的現(xiàn)實(shí)意義的。
最后，本文作者認(rèn)為從根本上確立合理行政所體現(xiàn)的比例原則，應(yīng)當(dāng)將此原則明確寫入未來的“行政程序法”，以法律的形式對(duì)行政機(jī)關(guān)的行政行為合理性進(jìn)行規(guī)制，是依法行政的必然要求。另外，我們也欣喜地看到，在法律制定之前，最高法院已經(jīng)有相應(yīng)的司法案例（匯豐實(shí)業(yè)發(fā)展有限公司訴哈爾濱市規(guī)劃局案）對(duì)比例原則在司法實(shí)踐中給予明確確認(rèn)。[⑥]再加上后來《綱要》對(duì)此的進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)，勢(shì)必都會(huì)有效推動(dòng)我國(guó)行政機(jī)關(guān)合理行政的立法和司法活動(dòng)。
三、 程序正當(dāng)
關(guān)于程序正當(dāng)?shù)幕疽螅覀冋J(rèn)為其體現(xiàn)了行政法程序性基本原則中首要的正當(dāng)程序原則?！毒V要》對(duì)此項(xiàng)基本要求，做了較為具體化的闡述：“行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政管理，除涉及國(guó)家秘密和依法受到保護(hù)的商業(yè)秘密、個(gè)人隱私的外，應(yīng)當(dāng)公開，注意聽取公民、法人和其他組織的意見；要嚴(yán)格遵循法定程序，依法保障行政管理相對(duì)人、利害關(guān)系人的知情權(quán)、參與權(quán)和救濟(jì)權(quán)。行政機(jī)關(guān)工作人員履行職責(zé)，與行政管理相對(duì)人存在利害關(guān)系時(shí)，應(yīng)當(dāng)回避。”這個(gè)內(nèi)容，與行政法學(xué)者關(guān)于正當(dāng)程序基本要求的表述，即：自己不作自己的法官；說明理由；聽取陳述和申辯[⑦] ，其實(shí)質(zhì)內(nèi)容是完全符合的。
本文作者在法律實(shí)務(wù)工作的感受是，程序正當(dāng)是行政機(jī)關(guān)在行政管理活動(dòng)中較為欠缺的環(huán)節(jié)。從思考方法上，這可能與我國(guó)法律領(lǐng)域一直以來的“重實(shí)體、輕程序”的傳統(tǒng)有關(guān)。行政機(jī)關(guān)在實(shí)施行政管理過程中不重視程序正當(dāng)?shù)默F(xiàn)象較為突出。但可喜的方面是，執(zhí)政黨和立法、行政及司法機(jī)關(guān)已經(jīng)對(duì)此問題表現(xiàn)出充分的重視。以《綱要》中提到的知情權(quán)為例，在黨的十七大報(bào)告中就已被明確提出。在新近出臺(tái)的法律、法規(guī)及規(guī)章中，對(duì)于行政相對(duì)方知情權(quán)的確立已成為立法趨勢(shì)。2008年發(fā)生的很多重大事件，政府在尊重公民知情權(quán)領(lǐng)域確有明顯進(jìn)步，汶川大地震的幾乎透明的及時(shí)報(bào)道和信息公開、三鹿奶粉事件的及時(shí)充分公示都顯現(xiàn)出政府在此方面所作的努力。
當(dāng)然，這方面的問題仍很突出，例如今年夏天北京市司法局對(duì)北京律師直選事件的處理；還有最近涉及“首富”黃光裕案件政府所表現(xiàn)的過度謹(jǐn)慎和封閉；值得一提的還有本文上述提到的交通限行問題，北京市政府對(duì)于影響公民基本權(quán)益的這一重大事件，居然不經(jīng)任何聽證等法律程序，未給予行政向?qū)Ψ饺魏侮愂龊蜕贽q的機(jī)會(huì)，就草率作出如此重大的行政行為。所有這些都說明對(duì)于程序正當(dāng)?shù)膯栴}，行政機(jī)關(guān)還應(yīng)當(dāng)作出更多的努力和更加深入的改革。
四、 高效便民
高效便民是在更深一個(gè)層次對(duì)行政機(jī)關(guān)依法行政提出的更高要求，《綱要》對(duì)此要求闡釋為：“行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政管理，應(yīng)當(dāng)遵守法定時(shí)限，積極履行法定職責(zé)，提高辦事效率，提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)，方便公民、法人和其他組織。”據(jù)此，我們可以清晰的看出該項(xiàng)基本要求的核心理念，就要要求行政機(jī)關(guān)提高工作效率、方便人民群眾。
我們注意到，在《綱要》發(fā)布后不久，高效便民就作為行政法的基本原則和要求而得到法律的確立：在2004年7月1日開始施行的我國(guó)《行政許可法》中第六條明確規(guī)定：“實(shí)施行政許可，應(yīng)當(dāng)遵循便民的原則，提高辦事效率，提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)?！盵⑧]據(jù)此可見，高效便民作為我國(guó)推進(jìn)依法行政的基本要求之一，已經(jīng)開始體現(xiàn)在行政立法和行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政管理的活動(dòng)中。
從實(shí)踐的角度來看高效便民原則，本文認(rèn)為，高效便民原則之所以首先以法律形式確立在《行政許可法》中，正是因?yàn)樵谛姓C(jī)關(guān)實(shí)施行政許可的過程中，相對(duì)人要求行政機(jī)關(guān)提高效率、提供方便的要求最為突出和迫切。行政許可作為一種依相對(duì)方申請(qǐng)的授益性具體行政行為，是行政機(jī)關(guān)準(zhǔn)許向?qū)Ψ綇氖绿匦曰顒?dòng)行為。因而，相對(duì)方如果能更快、更方便的獲得從事某些活動(dòng)的資質(zhì)和權(quán)利，就顯得很有必要且意義重大。例如，實(shí)踐中很多辦理工商營(yíng)業(yè)執(zhí)照的申請(qǐng)人，無不希望盡快地拿到執(zhí)照從而及早開始經(jīng)營(yíng)活動(dòng)；在執(zhí)業(yè)律師向司法行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)執(zhí)業(yè)資格時(shí)，大都希望能少跑幾次、盡快辦完；在辦理需要幾個(gè)行政機(jī)關(guān)共同審批的許可事項(xiàng)時(shí)，申請(qǐng)人奔波于位于城市不同地方的行政機(jī)關(guān)辦公地點(diǎn)的情況還較為常見。鑒此，我們認(rèn)為，在行政機(jī)關(guān)的行政許可工作中，特別強(qiáng)調(diào)高效便民原則具有極為重要的意義，可以有效保護(hù)行政相對(duì)方合法權(quán)益和提高公眾對(duì)行政機(jī)關(guān)依法行政的認(rèn)可以及提高行政機(jī)關(guān)的權(quán)威和形象。也正是基于這些原因，我國(guó)《行政許可法》不僅在總則部分將高效便民作為一個(gè)基本原則明確規(guī)定，在各分則的很多具體條款中，對(duì)于行政許可的程序、時(shí)限、權(quán)限、許可機(jī)關(guān)等涉及高效便民原則的問題，均作出清晰、具體且具有很強(qiáng)實(shí)踐操作性的規(guī)定。例如，實(shí)踐中申請(qǐng)人意見較大的行政機(jī)關(guān)對(duì)行政許可審批周期較長(zhǎng)、沒有時(shí)限限制的問題，《行政許可法》以專門一節(jié)的形式加以具體規(guī)定，[⑨] 這些都體現(xiàn)出立法的進(jìn)步。
最后，本文認(rèn)為，當(dāng)高效便民原則在行政立法的角度已經(jīng)取得很大進(jìn)步，解決“有法可依”的情況下，嚴(yán)格落實(shí)法律的規(guī)定“有法必依”、“執(zhí)法必嚴(yán)”的問題就顯得尤為重要了。特別是當(dāng)前，行政機(jī)關(guān)拖延或者變相拖延辦事的情況還較為常見、各行政機(jī)關(guān)相互推諉忽視便利群眾的問題時(shí)有發(fā)生。因此，讓高效便民原則真正成為行政機(jī)關(guān)的執(zhí)政準(zhǔn)則之一，把《綱要》規(guī)定的依法行政的基本要求落實(shí)的實(shí)處，是我國(guó)行政機(jī)關(guān)未來依法行政的重要任務(wù)。
五、 誠(chéng)實(shí)守信
1.誠(chéng)實(shí)守信在行政法上的基本含義
顧名思義，誠(chéng)實(shí)守信所體現(xiàn)的是誠(chéng)實(shí)信用的法律原則，其體現(xiàn)在行政法的基本原則中即為信賴保護(hù)原則。無論是大陸法系還是英美法系，誠(chéng)實(shí)信用原則在傳統(tǒng)上均認(rèn)為是產(chǎn)生和發(fā)展于私法領(lǐng)域，常常被稱為是民法中的“帝王條款”。但是，隨著社會(huì)和法律科學(xué)的不斷發(fā)展，誠(chéng)信原則從私法演進(jìn)致公法領(lǐng)域，由合同法原則上升為民法原則進(jìn)而成為行政法乃至憲法原則。[⑩]從其發(fā)展趨勢(shì)來看，正如我國(guó)臺(tái)灣民法學(xué)者史尚寬所言，誠(chéng)實(shí)信用原則將成為“君臨全法域之基本原則”。[11] 因此，信賴保護(hù)原則成為行政法的一項(xiàng)基本原則并非偶然。
一般認(rèn)為，行政法上信賴保護(hù)原則的含義政府對(duì)自己做出的行為或承諾應(yīng)受信用，不得隨意變更，不得反復(fù)無常。[12]《綱要》亦對(duì)政府的誠(chéng)實(shí)守信作出具體規(guī)定：“行政機(jī)關(guān)公布的信息應(yīng)當(dāng)全面、準(zhǔn)確、真實(shí)。非因法定事由并經(jīng)法定程序，行政機(jī)關(guān)不得撤銷、變更已經(jīng)生效的行政決定；因國(guó)家利益、公共利益或者其他法定事由需要撤回或者變更行政決定的，應(yīng)當(dāng)依照法定權(quán)限和程序進(jìn)行，并對(duì)行政管理相對(duì)人因此而受到的財(cái)產(chǎn)損失依法予以補(bǔ)償?！?/p>
值得注意的是，在我國(guó)，誠(chéng)實(shí)信用原則長(zhǎng)期以來都是作為民商法的基本原則加以規(guī)定，但在《綱要》發(fā)布后不久實(shí)施的《行政許可法》中明確規(guī)定，公民、法人或者其他組織依法取得的行政許可，應(yīng)當(dāng)受到法律的保護(hù)，除非法律另有規(guī)定的以外，行政機(jī)關(guān)不得撤銷或者變更已生效的行政許可；即便是為了公共利益的需要變更或撤回行政許可，行政機(jī)關(guān)對(duì)由此而造成的損失應(yīng)當(dāng)予以補(bǔ)償。[13]這表明，誠(chéng)實(shí)信用第一次在具體的行政行為領(lǐng)域得以確認(rèn)，這無疑為誠(chéng)實(shí)守信原則在整個(gè)行政法的確立提供了良好的基礎(chǔ)。
2.行政機(jī)關(guān)誠(chéng)實(shí)守信的基本要求及現(xiàn)狀思考
本文以下根據(jù)《綱要》對(duì)行政機(jī)關(guān)誠(chéng)實(shí)守信的具體規(guī)定和行政法信賴保護(hù)原則的基本理論，對(duì)我國(guó)行政機(jī)關(guān)遵循誠(chéng)實(shí)守信原則所應(yīng)做到的基本要求簡(jiǎn)要概述，并對(duì)實(shí)踐中的問題提出思考意見。
首先，《綱要》在誠(chéng)實(shí)守信的部分中規(guī)定了行政機(jī)關(guān)公布的信息應(yīng)當(dāng)全面、準(zhǔn)確、真實(shí)。該項(xiàng)基本要求主要涉及了政府的信息公開問題，進(jìn)一步而言直接關(guān)系了公民的知情權(quán)問題。因此，這一要求不僅涉及到行政法的信賴保護(hù)原則，同時(shí)還涉及行政法程序上的行政公開原則。實(shí)踐中典型的例子就是2007年發(fā)生的周正龍“華南虎照”事件。該案直接反映了政府在信息公開領(lǐng)域存在的問題。2008年初，陜西省林業(yè)廳作為承擔(dān)信息公開不當(dāng)?shù)恼畽C(jī)關(guān)，向社會(huì)作出《陜西省林業(yè)廳向社會(huì)公眾的致歉信》，公開承認(rèn)了政府在信息公開中的程序錯(cuò)誤。[14]此后不久《中華人民共和國(guó)政府信息公開條例》于2008年5月1日起施行，使政府的信息公開通過行政法規(guī)的形式得以確立。本文認(rèn)為，從推進(jìn)依法行政的角度來看，“華南虎照”事件具有積極意義，從某種程度上推進(jìn)了政府信息公開制度。
第二，《綱要》在誠(chéng)實(shí)守信部分中，為充分貫徹信賴保護(hù)的行政法原則，對(duì)信賴保護(hù)的核心要求加以規(guī)定：非因法定事由并經(jīng)法定程序，行政機(jī)關(guān)不得撤銷、變更已經(jīng)生效的行政決定；因國(guó)家利益、公共利益或者其他法定事由需要撤回或者變更行政決定的，應(yīng)當(dāng)依照法定權(quán)限和程序進(jìn)行，并對(duì)行政管理相對(duì)人因此而受到的財(cái)產(chǎn)損失依法予以補(bǔ)償。本文認(rèn)為，思考這部分規(guī)定，其本質(zhì)內(nèi)容正是誠(chéng)實(shí)信用這一所謂“帝王原則”在依法行政領(lǐng)域的具體體現(xiàn)。普通公民應(yīng)當(dāng)誠(chéng)實(shí)信用，作為政府就更應(yīng)當(dāng)在行政行為中誠(chéng)實(shí)守信。從反向來看，一個(gè)言而無信的政府是不可能做到依法行政的。
考量我國(guó)目前的現(xiàn)狀，行政機(jī)關(guān)違背誠(chéng)實(shí)守信原則的問題仍較為突出。在很多地方政府隨意更改已生效的行政決定，不經(jīng)法定程序或缺乏法定事由撤回、變更行政決定，直接侵害相對(duì)人合法權(quán)益的現(xiàn)象還較為普遍。甚至在實(shí)踐中還出現(xiàn)了一些極端情況：如某財(cái)稅行政機(jī)關(guān)在進(jìn)行所謂“辟謠”稱政府不可能上調(diào)股票交易印花稅的幾天以后，就發(fā)布正式通告作出上調(diào)印花稅的決定，使輿論嘩然，更為嚴(yán)重的是直接導(dǎo)致了證券市場(chǎng)的大幅調(diào)整，損害了普通公眾的合法權(quán)益。再以本文反復(fù)提到的北京市對(duì)機(jī)動(dòng)車限行為例，就在2007年政府還不斷在產(chǎn)業(yè)調(diào)整政策中鼓勵(lì)汽車工業(yè)的發(fā)展、并出臺(tái)一系列鼓勵(lì)汽車消費(fèi)的政策，然而在時(shí)隔不到一年之后，又出臺(tái)了一系列嚴(yán)厲的措施，強(qiáng)行限制機(jī)動(dòng)車的消費(fèi)和使用。這些實(shí)例給作為行政向?qū)Ψ降钠胀ü褡钪苯拥母惺芫褪钦庞玫膯适?。政府如不及時(shí)糾正在誠(chéng)實(shí)守信方面的這些重大問題，依法行政將無從談起。
綜上，本文認(rèn)為，《綱要》把誠(chéng)實(shí)守信作為依法行政的基本要求之一具有十分重要的現(xiàn)實(shí)意義。行政機(jī)關(guān)在實(shí)施行政管理活動(dòng)中，應(yīng)當(dāng)遵守誠(chéng)實(shí)守信這一基本要求，從而是依法行政真正得以實(shí)現(xiàn)。
六、 權(quán)責(zé)統(tǒng)一
《綱要》對(duì)于權(quán)責(zé)統(tǒng)一這一基本要求闡釋為：“行政機(jī)關(guān)依法履行經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化事務(wù)管理職責(zé)，要由法律、法規(guī)賦予其相應(yīng)的執(zhí)法手段。行政機(jī)關(guān)違法或者不當(dāng)行使職權(quán)，應(yīng)當(dāng)依法承擔(dān)法律責(zé)任，實(shí)現(xiàn)權(quán)力和責(zé)任的統(tǒng)一。依法做到執(zhí)法有保障、有權(quán)必有責(zé)、用權(quán)受監(jiān)督、違法受追究、侵權(quán)須賠償?！?/p>
基于上述規(guī)定，本文認(rèn)為權(quán)責(zé)統(tǒng)一，就是指法律賦予行政機(jī)關(guān)的職權(quán)，亦即賦予行政機(jī)關(guān)的義務(wù)和責(zé)任，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依法履行其職責(zé)，擅自放棄、不履行其法定職責(zé)或違法、不當(dāng)行使其職權(quán)，要承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。要實(shí)現(xiàn)依法治國(guó)推進(jìn)依法行政，行政機(jī)關(guān)的權(quán)力與職責(zé)、權(quán)力與責(zé)任是緊緊相連的。行政機(jī)關(guān)的行政權(quán)力就是行政職責(zé)，既不能擅自放棄，也不能任意轉(zhuǎn)讓。同時(shí)，行政機(jī)關(guān)行使權(quán)力，實(shí)施行政管理，必須對(duì)自己行為負(fù)責(zé)，不允許行政機(jī)關(guān)只行使權(quán)力而不承擔(dān)責(zé)任。無責(zé)任即無授權(quán)，權(quán)力與責(zé)任必須一致。
實(shí)踐中，我國(guó)目前行政機(jī)關(guān)“重權(quán)利、輕責(zé)任”的現(xiàn)象較為常見，甚至還存在相當(dāng)多的行政機(jī)關(guān)或其工作人員，仍僅將行政權(quán)視為單純的權(quán)利，毫無承擔(dān)責(zé)任的法律意識(shí)。另外行政權(quán)未能得到有效監(jiān)督的情況亦不乏實(shí)例。另一方面，隨著我國(guó)法治的進(jìn)展和依法行政的不斷推進(jìn)，權(quán)責(zé)統(tǒng)一的意識(shí)也在不斷加強(qiáng)。在立法領(lǐng)域，《國(guó)家賠償法》正在進(jìn)行重大修改，其在實(shí)踐中的應(yīng)用也日益受到重視，國(guó)家依法對(duì)不當(dāng)行政行為的賠償正在日益得到規(guī)范，在很大程度上已經(jīng)改變了民眾對(duì)該法僅僅成為擺設(shè)和象征的不良印象。另外，在具體行政管理中，近幾年來國(guó)務(wù)院不斷將權(quán)責(zé)統(tǒng)一的理念貫徹到其各個(gè)部委和各級(jí)政府的工作中去。最近在一些重大事件中，官員引咎辭職或者因違法行使權(quán)利被罷免的案例已屢見不鮮。在司法上，通過行政復(fù)議或行政訴訟糾正行政機(jī)關(guān)違法的行政行為，判令行政機(jī)關(guān)承擔(dān)違法行政的賠償責(zé)任已經(jīng)不再罕見。權(quán)責(zé)統(tǒng)一作為依法行政的一項(xiàng)基本要求，正在逐步貫徹于行政機(jī)關(guān)的執(zhí)政活動(dòng)中。
綜上，本文認(rèn)為權(quán)責(zé)統(tǒng)一是行政機(jī)關(guān)依法行政、構(gòu)建法治政府的必然要求。《綱要》確立權(quán)責(zé)統(tǒng)一作為中央政府推進(jìn)依法行政的六項(xiàng)基本要求之一，具有重大而深遠(yuǎn)的現(xiàn)實(shí)意義。
[①] 姜明安主編：《行政法與行政訴訟法》（第三版），北京大學(xué)出版社2007年版，第64頁
[②] 參見：《中華人民共和國(guó)立法法》第七十八條、第七十九條、第八十條
[③]參見2008年9月28日北京市人民政府《關(guān)于實(shí)施交通管理措施的通告》第二項(xiàng)，轉(zhuǎn)引自北京市政府政務(wù)門戶網(wǎng)站：http://zhengwu.beijing.gov.cn/gzdt/gggs/t994741.htm
[④]湛中樂：《行政法上的比例原則及其司法運(yùn)用》，載于《行政法研究》，2003年第一期，第70頁
[⑤] 姜明安主編：《行政法與行政訴訟法》（第三版），北京大學(xué)出版社2007年版，第71頁
[⑥]參見：湛中樂：《行政法上的比例原則及其司法運(yùn)用》，載于《行政法研究》，2003年第一期，第69頁
[⑦] 姜明安主編：《行政法與行政訴訟法》（第三版），北京大學(xué)出版社2007年版，第73頁
[⑧] 參見：《中華人民共和國(guó)行政許可法》第六條
[⑨] 參見《中華人民共和國(guó)行政許可法》第四章第三節(jié)（期限）
[⑩] 劉丹：《論行政法上的誠(chéng)實(shí)信用原則》，載于《中國(guó)法學(xué)》，2004年第一期，第33頁
[11] 史尚寬：《民法總論》，臺(tái)灣正大印書館1980年版，第300頁。
[12]姜明安主編：《行政法與行政訴訟法》（第三版），北京大學(xué)出版社2007年版，第70頁
[13] 參見《中華人民共和國(guó)行政許可法》第八條
[14] 參見《陜西省林業(yè)廳向社會(huì)公眾的致歉信》轉(zhuǎn)引自中國(guó)新聞網(wǎng)http://www.chinanews.com.cn
