中國人民大學(xué)公共管理學(xué)院孫柏瑛

行政管理學(xué)也稱行政學(xué)、公共行政學(xué)或公共行政管理（PublicAdministration）。中國行政學(xué)從其重建之日起就同時面對著三重壓力和任務(wù)：一是要構(gòu)建我國行政學(xué)基礎(chǔ)性的理論體系；二是要隨時追蹤和跟進(jìn)國外行政學(xué)發(fā)展中的新理論；三是要回應(yīng)中國政治與行政改革、發(fā)展提出的新問題。這就使學(xué)科在重建的過程中，傳統(tǒng)行政理論與現(xiàn)代時尚思潮、補(bǔ)課與再造、確立理論體系與創(chuàng)新理論體系同時存在并交織在一起。

1.中國行政管理學(xué)的重建與開拓

在中國，西方意義上的行政學(xué)教育始于20世紀(jì)30年代。新中國成立后，經(jīng)過1952年高等學(xué)校“院系調(diào)整”，行政學(xué)與政治學(xué)等學(xué)科一起被取消，其教學(xué)與研究工作從此一斷就是30年，直至改革開放以后的20世紀(jì)80年代初期。20多年來中國行政管理學(xué)發(fā)展大致經(jīng)歷了兩個階段，即恢復(fù)重建階段和開拓發(fā)展階段。

第一，恢復(fù)重建階段。1979年3月，鄧小平同志在《堅持四項(xiàng)基本原則》的重要講話中指出：“政治學(xué)、法學(xué)、社會學(xué)以及世界政治的研究，我們過去多年忽視了，現(xiàn)在也需要趕快補(bǔ)課”［1］。由此迎來了中國行政學(xué)教育和學(xué)科建設(shè)的春天，使中國行政學(xué)得到恢復(fù)與重建。1980年，政治學(xué)界在北京召開中國政治學(xué)會成立大會，1981年在昆明召開全國政治學(xué)年會及政治學(xué)科研規(guī)劃會議，1982年在復(fù)旦大學(xué)舉辦的政治學(xué)培訓(xùn)班，1983年在濟(jì)南召開的中國政治學(xué)代表大會，同年在北京舉辦比較文官制度高級研討班。在此期間，行政學(xué)一直融合在政治學(xué)的研究之中，政治學(xué)學(xué)科建設(shè)的快速發(fā)展，推動了行政學(xué)的發(fā)展。隨著經(jīng)濟(jì)改革的不斷深入，社會主義市場經(jīng)濟(jì)體系的逐步建立，社會和公眾呼喚一個科學(xué)管理、高效、精干的政府組織以及高素質(zhì)、廉潔奉公的公職人員隊(duì)伍。這就在客觀上需要大力發(fā)展行政學(xué)的研究和教育培訓(xùn)體系，為政府改革提供理論支持，并培養(yǎng)政府工作需要的人才。1984年在天津、吉林先后召開了行政科學(xué)研討會，討論了行政學(xué)學(xué)科建設(shè)和發(fā)展規(guī)劃，標(biāo)志著中國行政學(xué)雖然作為政治學(xué)的分支學(xué)科，但是其具有相對獨(dú)立性的學(xué)科體系開始逐步形成，被喻為是中國的“朝陽學(xué)科和專業(yè)”。

在整個20世紀(jì)80年代，中國行政學(xué)都處于恢復(fù)學(xué)科地位、重建學(xué)術(shù)組織與機(jī)構(gòu)、積極開展學(xué)術(shù)活動、奠定行政學(xué)發(fā)展基礎(chǔ)的階段。在這個階段中，初步形成了一支理論工作者和實(shí)際工作者相結(jié)合的研究隊(duì)伍；建立了一批全國性和區(qū)域性的學(xué)術(shù)團(tuán)體和研究機(jī)構(gòu)；涌現(xiàn)了一大批行政學(xué)研究的教材、論文和專著。20世紀(jì)80年代末，中國人民大學(xué)行政學(xué)研究所成為中國第一個行政學(xué)碩士學(xué)位授予單位，標(biāo)志著中國行政學(xué)專業(yè)學(xué)歷教育體系開始建構(gòu)與發(fā)展。

第二，開拓發(fā)展階段。如果說20世紀(jì)80年代的中國行政學(xué)只是剛剛起步的話，那么20世紀(jì)90年代行政學(xué)則是在進(jìn)行著一場研究范式的轉(zhuǎn)換。這是指中國行政學(xué)在借鑒西方行政學(xué)理論的基礎(chǔ)上，其研究價值取向、分析方法、管理思想與理念方面發(fā)生的轉(zhuǎn)變。［2］范式轉(zhuǎn)換促使學(xué)界對政府及其公共權(quán)力、公共服務(wù)性質(zhì)及其模式進(jìn)行重新認(rèn)識，對政府的職能和角色、政府與市場組織和公民社會關(guān)系給予重新界定。在新的價值取向、分析方法帶動下，中國行政學(xué)者的研究視野

和思路不斷拓展，并產(chǎn)生了相當(dāng)一批有一定影響力的研究成果。行政學(xué)學(xué)科體系建設(shè)逐步完善，行政學(xué)基礎(chǔ)理論研究也深入到行政管理的各專業(yè)系統(tǒng)；在行政學(xué)基本理論研究領(lǐng)域和研究方法上，開始更多地與經(jīng)濟(jì)學(xué)、管理學(xué)、法學(xué)等相關(guān)學(xué)科的研究結(jié)合起來，互相借鑒與滲透，謀求本學(xué)科的發(fā)展；在行政學(xué)全國性學(xué)術(shù)團(tuán)體——中國行政管理協(xié)會建立之后，又相繼建立20多個省級行政學(xué)會和十余個專業(yè)行政研究學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)，成立了旨在推進(jìn)行政學(xué)教育的中國行政學(xué)教學(xué)研究會。

2.學(xué)科復(fù)興、發(fā)展的背景與動力

中國行政學(xué)學(xué)科的恢復(fù)和重建是在改革開放大政方針確立、從計劃經(jīng)濟(jì)向社會主義市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌的大背景下實(shí)現(xiàn)的，也是在世界范圍內(nèi)政府及其公營部門大規(guī)模改革，行政學(xué)理論不斷創(chuàng)新的過程中進(jìn)行的。這樣的背景賦予中國行政學(xué)發(fā)展以重要的特征。

第一，中國行政學(xué)重建與發(fā)展本質(zhì)上是中國改革開放基本國策、經(jīng)濟(jì)與政治體制改革的客觀要求。改革開放基本國策和建設(shè)有中國特色社會主義的目標(biāo)為行政學(xué)的復(fù)興提供了契機(jī)，經(jīng)濟(jì)體制與政治體制改革的要求呼喚和期待著行政學(xué)研究提供有價值的、真知灼見的改革理念和思路。面向中國經(jīng)濟(jì)、政治、社會的全面改革和制度轉(zhuǎn)型的現(xiàn)實(shí)要求，使得行政學(xué)從重建的時刻起，就將推進(jìn)改革作為其發(fā)展的目標(biāo)和主旋律。

經(jīng)濟(jì)體制和政治體制改革實(shí)踐向中國行政學(xué)提出了一系列重要任務(wù)：一是對行政體制改革目標(biāo)和結(jié)構(gòu)進(jìn)行整體性研究，解釋與論證我國政府依法行政、職能轉(zhuǎn)變、權(quán)力結(jié)構(gòu)調(diào)整、機(jī)構(gòu)改革的必然性和必要性；二是在跨國比較研究的基礎(chǔ)上，分析、評價不同國家行政改革與行政發(fā)展的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，探求政府制度演進(jìn)與創(chuàng)新的規(guī)律，為借鑒先進(jìn)的經(jīng)驗(yàn)奠定理論基礎(chǔ)；三是借助于對行政改革各種變量因素及其相互關(guān)系的深入研究，分析中國行政改革的宏觀思路，研究政府管理和服務(wù)模式轉(zhuǎn)型的方向，提供重要的理論思考和價值選擇；四是對行政改革中存在的具體問題進(jìn)行分析研究（例如行政監(jiān)督與反腐敗），提供解決問題的策略性建議或方案。總之，改革環(huán)境迫使行政學(xué)為實(shí)踐提供理論依據(jù)和方法論指導(dǎo)，形成有中國特色的、理論聯(lián)系實(shí)際的行政學(xué)學(xué)科體系。

第二，國外行政學(xué)理論與思想的創(chuàng)新，給予中國行政學(xué)發(fā)展以有力的推動。從世界范圍看，中國行政學(xué)重建的這20年，也正是國外行政管理理論發(fā)生重大變化的20年。對于西方發(fā)達(dá)國家來講，由于經(jīng)濟(jì)全球化浪潮、后現(xiàn)代社會結(jié)構(gòu)、福利國家政策失敗和新一輪政府及公營部門改革等諸多社會變化的影響，使傳統(tǒng)以行政效率為中心、以韋伯理想科層制組織理論為基礎(chǔ)，以政府內(nèi)部管理事務(wù)為主導(dǎo)，信奉“政府萬能”的行政學(xué)理論體系，受到了前所未有的挑戰(zhàn)。20世紀(jì)的最后20余年，面對著政府再造和職能重理的要求，西方行政學(xué)界提出了新公共管理（NewPublic Management, NPM）、當(dāng)代治理與善治（Governance & GoodGovernance）等一系列新理論，促使行政學(xué)理論的基礎(chǔ)、視野、理念和導(dǎo)向發(fā)生了根本的變化（參見表10—1的概括），形成了小政府、大社會，重塑政府、市場和公民社會關(guān)系，政府職能轉(zhuǎn)變、分權(quán)于市場、公民，從統(tǒng)治、控制的管理模式走向公共服務(wù)模式、發(fā)展公民參與等行政管理理論思路。

表10—1現(xiàn)代公共行政的理念轉(zhuǎn)換［3］

當(dāng)代西方行政學(xué)發(fā)生的變化要求中國行政學(xué)立足國際視野、面向中國思考。一方面，西方行政學(xué)新理論及其內(nèi)含的新型管理理念深刻地影響著中國行政學(xué)研究者的思考，促使學(xué)者不斷努力地把握行政學(xué)的最新進(jìn)展和學(xué)術(shù)前沿，在更高的起點(diǎn)上透視、反思中國行政管理學(xué)的狀況，并推進(jìn)中國行政學(xué)研究的水平；另一方面，西方行政學(xué)新理論、新思想為中國行政改革實(shí)踐提供了許多重要的經(jīng)驗(yàn)與啟示，學(xué)術(shù)界對西方思想的引進(jìn)和比較分析，對其理論邏

和方法論的評判，拓展了中國行政改革理論的思路和視野，對于中國政府改革實(shí)踐產(chǎn)生了積極的意義。此外，對西方行政學(xué)管理思想和方法論的學(xué)習(xí)，也使得中國行政學(xué)界能夠與國際接軌，具備與國外學(xué)者對話的能力。

第三，中國社會發(fā)展中的環(huán)境變遷及提出的問題，促使行政學(xué)不斷檢視自身的作用與發(fā)展導(dǎo)向，增強(qiáng)行政學(xué)回應(yīng)與解決公共問題的能力。行政學(xué)應(yīng)對公共問題尋求有效解決問題的途徑，這是行政學(xué)發(fā)展與繁榮的根本所在，是其生命力的源泉。中國行政學(xué)科的演進(jìn)也同樣是在不斷回應(yīng)問題中實(shí)現(xiàn)的。進(jìn)入21世紀(jì)后，一系列重大事件促使中國行政學(xué)從戰(zhàn)略角度思考學(xué)科的發(fā)展導(dǎo)向、拓展自身的研究領(lǐng)域，采用更加現(xiàn)代化、科學(xué)化的研究方法。十六大報告提出建設(shè)全面小康社會的宏偉目標(biāo)，促使學(xué)者思考行政學(xué)在開創(chuàng)社會主義新局面中的作用；中國加入WTO，使得中國學(xué)界必須強(qiáng)化研究中國政府如何應(yīng)對全球化潮流，抓住機(jī)遇，轉(zhuǎn)變職能，發(fā)展國家的競爭力；“非典”突發(fā)性事件的出現(xiàn)，要求學(xué)者突破原有常態(tài)管理模型的局限，將危機(jī)反應(yīng)、危機(jī)管理、危機(jī)修復(fù)等非常態(tài)管理模型做重點(diǎn)研究，以強(qiáng)化政府戰(zhàn)略管理、危機(jī)問題解決和降低風(fēng)險的能力……總之，適應(yīng)社會發(fā)展需求，應(yīng)對公共問題的行政學(xué)學(xué)科體系，是今天也是未來中國行政學(xué)發(fā)展的目標(biāo)，也是致力于中國行政管理研究事業(yè)學(xué)者們的共同遠(yuǎn)景。

3.中國行政管理學(xué)科建設(shè)的成果

在過去20年中，行政學(xué)作為一門獨(dú)立的學(xué)科已得到全國社會科學(xué)和科學(xué)管理界權(quán)威系統(tǒng)的認(rèn)可。1997年學(xué)科調(diào)整后，行政學(xué)成為管理學(xué)門之下新增設(shè)的公共管理一級學(xué)科所屬的二級學(xué)科之一。行政學(xué)在研究、傳播、教育培訓(xùn)方面取得長足的發(fā)展，主要成果表現(xiàn)在：

第一，在學(xué)科基礎(chǔ)建設(shè)方面，明確了行政學(xué)研究對象和研究范圍。在借鑒國外發(fā)達(dá)國家和地區(qū)行政學(xué)理論體系的基礎(chǔ)上，確立了以發(fā)展公共生產(chǎn)力為中心的行政學(xué)邏輯和理論起點(diǎn)，形成了以行政環(huán)境、行政職能、行政組織、行政決策、行政監(jiān)督、人事行政、行政改革與發(fā)展等為基本內(nèi)容和范疇的學(xué)科框架體系。［4］

第二，在研究取向和途徑上，行政學(xué)研究與分析方法走向多樣化。行政學(xué)在20世紀(jì)80年代基本上局限于對政府內(nèi)部管理體制和事務(wù)的研究，研究方法多是經(jīng)驗(yàn)歸納。20世紀(jì)90年代后，隨著我國改革的深入，行政學(xué)不僅關(guān)注政府自身，而且也關(guān)注社會、經(jīng)濟(jì)宏觀發(fā)展的環(huán)境狀況，開始重視開放政府與其生態(tài)環(huán)境之間的互動關(guān)系。在研究方法上，開始突破單一性研究方法的局限，注重其他學(xué)科研究、解釋途徑的引入和對其他學(xué)科研究成果的吸收。其中，新政治經(jīng)濟(jì)學(xué)研究方法尤其受到學(xué)者的重視，成為當(dāng)今行政學(xué)研究的一個重要途徑。

第三，進(jìn)入20世紀(jì)90年代后，中國行政學(xué)界在傳播先進(jìn)的行政學(xué)知識和比較行政研究方面取得了重大進(jìn)展，極大地滿足了學(xué)科發(fā)展初期對理論、知識的渴求和需要。這些研究成果集中體現(xiàn)為中國人民大學(xué)出版社出版的“公共行政與公共管理經(jīng)典譯叢”、國家行政學(xué)院出版的“西方行政改革系列叢書”、商務(wù)印書館出版的“中外政治制度比較叢書”等。值得一提的是，中國人民大學(xué)出版社出版的“公共行政與公共管理經(jīng)典譯叢”的四個系列：“經(jīng)典教材系列”、“公共管理實(shí)務(wù)系列”、“政府治理改革系列”、“學(xué)術(shù)前沿系列”，在學(xué)術(shù)界乃至社會影響十分廣泛，它不僅大大改善了行政學(xué)研究中資料稀缺的狀況，而且成為很多高校碩士生、博士生入學(xué)考試和培養(yǎng)的必讀書目。

第四，行政學(xué)科研究進(jìn)一步分化，專業(yè)性研究逐步強(qiáng)化。20世紀(jì)90年代之前，我國行政學(xué)者精力大多放在建設(shè)行政學(xué)通則性理論體系上，其研究大多為規(guī)范性研究。進(jìn)入20世紀(jì)90年代之后，行政學(xué)新的研究領(lǐng)域不斷拓展，行政領(lǐng)導(dǎo)、政策分析、行政生態(tài)分析、公共部門人力資源管理、公共經(jīng)濟(jì)研究以及制度分析等次級分支研究紛紛發(fā)展起來，同時，專門的行政研究領(lǐng)域如市政學(xué)、教育行政、衛(wèi)生行政、交通行政、工商行政等也逐步成長起來。

第五，行政學(xué)教育高速發(fā)展，形成了不斷完善的學(xué)歷教育和職業(yè)教育、正式脫產(chǎn)培訓(xùn)與業(yè)余在職培訓(xùn)相融合的多層教育體系。截至2002年底，全國已經(jīng)有4個行政學(xué)博士點(diǎn)，30余個碩士點(diǎn)，24個高校的公共管理碩士（MPA）專業(yè)學(xué)位也已招生，國家教育部還批準(zhǔn)建立了中國行政學(xué)研究基地及重點(diǎn)學(xué)科，由此形成了具有中國特色的人才培養(yǎng)體系。我國已形成了一支有多學(xué)科背景、專職與兼職、專家與官員等多方面結(jié)合與合理搭配的師資隊(duì)伍；發(fā)展了多層次、結(jié)構(gòu)趨于合理的行政學(xué)教學(xué)課程體系；開發(fā)了靈活多樣的、使用于不同培訓(xùn)對象的教學(xué)教法。

4.主要分支研究領(lǐng)域的發(fā)展

（1）行政學(xué)基礎(chǔ)理論與方法

新時期中國行政學(xué)學(xué)科建設(shè)伊始，我國行政學(xué)者面對的主要是國外行政思想。盡管我國歷史上也不乏有洞見的行政思想，但是由于行政學(xué)研究長期的中斷，且行政學(xué)只是剛剛脫離政治學(xué)而產(chǎn)生的一門新興學(xué)課，因而對我國行政學(xué)影響最大的還是西方行政學(xué)的理論?？梢哉f中國行政學(xué)近20年的發(fā)展，正像威爾遜120年前在《行政學(xué)之研究》中所說的那樣：“美國的學(xué)者們迄今為止并沒有在這門科學(xué)的發(fā)展中發(fā)揮很重要的作用……這門科學(xué)并不是我們的創(chuàng)造。它是一門外來的科學(xué)，很少使用英國式或美國式的語言規(guī)則，它所使用的僅僅是外國來的腔調(diào)。它表述的也是與我們的思想迥然不同的觀念。它的目標(biāo)、事例和條件，幾乎都是以外國民族的歷史、外國制度的慣例和外國革命的教訓(xùn)為根據(jù)的。”這樣的一種情況也多少決定了我國行政學(xué)科發(fā)展的路徑。即作為一門新生的處于“幼年”時期的學(xué)科，中國行政學(xué)一方面無疑要從行政學(xué)發(fā)達(dá)的國家學(xué)習(xí)概念、話語、理論、觀念；另一方面也必然從最為基礎(chǔ)的通識性學(xué)科體系與知識的構(gòu)建開始，以傳播基本的概念和思想。所以，以借鑒西方國家行政學(xué)理論為基礎(chǔ)，形成中國行政學(xué)科的基本理論與方法，是這個時期的重點(diǎn)工作。

行政學(xué)恢復(fù)之初，就有夏書章為主編、劉怡昌為副主編的《行政管理學(xué)》（1985）一書問世，緊接著由黃達(dá)強(qiáng)為主編、劉怡昌為副主編，中國人民大學(xué)行政學(xué)研究所年輕的行政學(xué)者參與寫作的《行政學(xué)》（1988）出版，該書構(gòu)成了中國行政學(xué)科研究和教學(xué)的基本框架，對我國行政學(xué)發(fā)展產(chǎn)生了重要影響。此后許多通論性、概論性的行政學(xué)著作陸續(xù)出版，為行政學(xué)發(fā)展增添了新的內(nèi)容。到了20世紀(jì)90年代中后期，由青年學(xué)者主持撰寫的同類教材或?qū)Ｖ?，更多地吸收了西方行政學(xué)的最新成果，如張成福的《公共管理學(xué)》（2001）；而陳振明主編的《公共管理學(xué)》（2003）又與中國實(shí)際緊密聯(lián)系起來。迄今為止，我國已有140多部行政學(xué)通論性專著問世。

進(jìn)入新世紀(jì)后，中國行政學(xué)的基礎(chǔ)理論繼續(xù)向縱深方向發(fā)展。更多的學(xué)者將自己的精力投入到某個分支領(lǐng)域的研究中，出版了專門的理論論著，如《有限政府的經(jīng)濟(jì)分析》（毛壽龍，2000）、《尋找公共行政的倫理視角》（張康之，2002）、《西方行政學(xué)說史》（丁煌，1999）、《行政腐敗解讀與治理》（金太軍等，2002）。這使得行政學(xué)理論研究更加深入、內(nèi)容更加豐富、觀點(diǎn)更加更新。

（2）行政法

行政學(xué)的發(fā)展離不開對行政法的研究。政府的行政行為怎樣規(guī)范，行政程序怎樣實(shí)施，行政救濟(jì)怎樣保障等，都需要從行政法的角度對其界定清楚。在這個研究領(lǐng)域中，中國人民大學(xué)、北京大學(xué)、中國政法大學(xué)、國家行政學(xué)院是行政法研究的重鎮(zhèn)。

中國法學(xué)會行政法研究會為推動中國行政法的發(fā)展作出了重大貢獻(xiàn)。總的來看，自從20世紀(jì)80年代恢復(fù)行政法以來，行政法學(xué)界的研究主要圍繞著行政法學(xué)科體系、行政訴訟法、行政復(fù)議法、立法法的起草、依法行政的理論、依法行政與行政程序法等方面而展開的。近年來，行政司法理論研究推動了實(shí)踐發(fā)展；行政組織法、行政法制監(jiān)督的研究逐步深入；經(jīng)濟(jì)行政法的研究正在吸引更多的學(xué)者并逐步展開；對外國行政法學(xué)的研究取得了新成果，組織翻譯了大量外國的名著，如威廉·韋德的《行政法》、奧托·邁耶的《德國行政法》、古斯塔夫·佩澤爾的《法國行政法》。

王名揚(yáng)教授是研究法、英、美等國行政法問題的先驅(qū)者，他的著作《法國行政法》、《英國行政法》、《美國行政法》在國內(nèi)影響極廣。北京大學(xué)的羅豪才教授和姜明安教授、國家行政學(xué)院的應(yīng)松年教授、中國人民大學(xué)的皮純協(xié)教授在行政法學(xué)科體系建設(shè)方面作出了重要貢獻(xiàn)，他們的著作《行政法學(xué)》（羅豪才，1996，1999）、《行政法與行政訴訟法》（姜明安，1999）、《行政法學(xué)》（皮純協(xié)、張成福，2002）為學(xué)科發(fā)展提供了豐富的思想養(yǎng)分。應(yīng)當(dāng)指出的是,相當(dāng)數(shù)量的科研成果被編入教材, 轉(zhuǎn)化為教學(xué)內(nèi)容,促進(jìn)了行政法教學(xué)內(nèi)容的擴(kuò)展和教學(xué)質(zhì)量的提高。1993年行政法學(xué)有了自己的專業(yè)雜志《行政法學(xué)研究》，其已成為理論爭鳴的重要窗口。

（3）公共經(jīng)濟(jì)學(xué)（政府經(jīng)濟(jì)學(xué)）

20世紀(jì)90年代中期以后，中國行政學(xué)界開始更多地使用公共經(jīng)濟(jì)學(xué)的假設(shè)邏輯和基本理論解釋公共問題的性質(zhì)，提供更加有效的公共服務(wù)，提供制度安排和實(shí)際供給方案，對促進(jìn)行政學(xué)理論走向?qū)嵺`，服務(wù)于中國公共部門改革產(chǎn)生了積極的影響。在1992年翻譯了阿特金森和斯蒂格利茨的《公共經(jīng)濟(jì)學(xué)》之后，我國國內(nèi)研究公共經(jīng)濟(jì)學(xué)的學(xué)者和出版的著作日漸增多，如《公共經(jīng)濟(jì)學(xué)教程》（華民，1996）、《公共經(jīng)濟(jì)學(xué)》（樊勇明、杜莉，2001）、《公共部門經(jīng)濟(jì)學(xué)》（高培勇、崔軍，2001）；翻譯的著作有《公共部門經(jīng)濟(jì)學(xué)前沿問題》（彼得·M杰克遜，2000）、《公共部門經(jīng)濟(jì)學(xué)》（鮑德威、威迪遜，2000）、《公共部門經(jīng)濟(jì)學(xué)》（C.V布朗、P.M杰克遜，2000）。同時，公共經(jīng)濟(jì)學(xué)的課程也進(jìn)入了行政學(xué)本科、研究生的教學(xué)體系，成為行政學(xué)教育中不可或缺的基礎(chǔ)課程。

（4）公共政策

在行政學(xué)學(xué)科建設(shè)中，公共政策科學(xué)研究取得了重要的進(jìn)展。它為學(xué)科發(fā)展、學(xué)術(shù)繁榮、人才培養(yǎng)，推進(jìn)中國公共政策實(shí)踐的科學(xué)化、民主化、法制化，以及提高公共政策質(zhì)量作出了貢獻(xiàn)。20年中，公共政策在學(xué)科化和組織化上取得重大進(jìn)展，是行政學(xué)下學(xué)科化最為明顯的領(lǐng)域。公共政策領(lǐng)域研究發(fā)展迅速。一是開設(shè)了公共政策課程，培養(yǎng)了公共政策方向的研究生。20世紀(jì)90年代以來，在一些全國重點(diǎn)高校的政治學(xué)、行政學(xué)專業(yè)中，陸續(xù)開設(shè)了以“公共政策分析”、“公共政策”或“政策科學(xué)”為名稱的課程，一些著名高校也在其他專業(yè)的名目下，開始招收以公共政策、公共政策分析或政策分析為研究方向的碩士生與博士生。二是成立了從事公共政策研究的專門機(jī)構(gòu)。1991年8月，中國行政管理學(xué)會在吉林長春召開全國首屆政策科學(xué)研討會。1992年10月，在山東省召開了第一屆中國行政管理學(xué)會政策科學(xué)研究分會成立大會。這次大會的召開，標(biāo)志著我國開始有了全國性的專門從事政策科學(xué)研究的學(xué)術(shù)團(tuán)體。與此同時，高校的和其他類型的（政府的和民間的）政策研究組織得到了發(fā)展，如北京大學(xué)的公共政策研究所等。三是出版了一批公共政策教材，發(fā)表了千余篇論文。主要有《政策科學(xué)原理》（陳振明，1993年）、《公共政策分析》（陳慶云，1996年）、《公共政策導(dǎo)論》（謝明，2002）等。

（5）公共部門人力資源管理

作為行政學(xué)的一個分支研究領(lǐng)域，公共部門人力資源管理研究與中國人事制度改革與發(fā)展休戚相關(guān)。行政學(xué)建立二十多年來，公共部門人力資源管理從無到有，主要圍繞著以下幾個問題而展開：國家公務(wù)員制度建設(shè)和管理、國家公務(wù)員制度的變革方向、從傳統(tǒng)人事行政管理向人力資源管理模式轉(zhuǎn)變的改革與制度設(shè)計、公共部門人力資源管理的戰(zhàn)略發(fā)展等。

20世紀(jì)80年代至20世紀(jì)90年代初期，適用于中國政治體制改革和國家公務(wù)員制度建立的需要，行政學(xué)界的相關(guān)研究始終圍繞著干部人事制度改革展開的。國家公務(wù)員制度正式建立之前，學(xué)界推出了一批介紹西方文官制度、論證公務(wù)員制度改革對于國家政治發(fā)展意義的學(xué)術(shù)論著，如《西方公務(wù)員制度》（譚健，1989）、《各國公務(wù)員制度比較研究》（黃達(dá)強(qiáng)，1991）。1993年我國《公務(wù)員管理暫行條例》頒布，國家公務(wù)員制度建立后，學(xué)界又針對《條例》的精神和公務(wù)員制度的實(shí)質(zhì)，出版了大量的文獻(xiàn)，如《中國公務(wù)員管理學(xué)》（李如海、朱慶芳，1993）、《高層次的人力資源開發(fā)——國家公務(wù)員制度》（仝志敏，1994）、20世紀(jì)90年代后期有《國家公務(wù)員制度教程》（舒放，2001）。最近，本著對我國《國家公務(wù)員法》立法頒布的期待，對各國公務(wù)員制度的比較研究十分盛行，這方面的著作有：《科舉制度與公務(wù)員制度》（任爽，2001）、《中外公務(wù)員制度比較》（姜海如，2003）、《公務(wù)員制度比較》（黃衛(wèi)平、譚功榮，2002）等。隨著中國加入WTO，公共部門人才戰(zhàn)略規(guī)劃的問題也提上了政府的議事日程，傳統(tǒng)人事行政管理向人力資源管理模式轉(zhuǎn)變，公共部門人力資源管理也日益受到學(xué)者們的重視。主要著作有：《公共部門人力資源開發(fā)與管理》（孫柏瑛、祁光華，2003）、《公共部門與人力資源管理》（李文良，2003）；譯著有《公共部門人力資源管理：系統(tǒng)與戰(zhàn)略》（羅納德·克林格勒、約翰·納爾班迪，2001）等。

（6）行政領(lǐng)導(dǎo)

領(lǐng)導(dǎo)科學(xué)作為行政學(xué)的重要內(nèi)容，是最早進(jìn)入中國行政學(xué)研究者視野的理論議題之一。20世紀(jì)80年代初期，眾多學(xué)術(shù)背景不同的研究者就對領(lǐng)導(dǎo)科學(xué)與領(lǐng)導(dǎo)藝術(shù)進(jìn)行了深入探索。經(jīng)過二十多年的發(fā)展，基本形成了以領(lǐng)導(dǎo)體制、領(lǐng)導(dǎo)思想、領(lǐng)導(dǎo)方略、領(lǐng)導(dǎo)方式、領(lǐng)導(dǎo)藝術(shù)等基本議題構(gòu)成的領(lǐng)導(dǎo)科學(xué)體系。

從20世紀(jì)80年代中期開始，有相當(dāng)一批領(lǐng)導(dǎo)科學(xué)的研究性著作面世，其中影響較為廣泛的有《智慧、尊嚴(yán)、方略——成功領(lǐng)導(dǎo)者的方略》（朱立言，1993）、《領(lǐng)導(dǎo)學(xué)理論、實(shí)踐與方法》（王樂夫，1998）、《行政領(lǐng)導(dǎo)學(xué)》（朱立言等，2002）。同時，國內(nèi)有領(lǐng)導(dǎo)科學(xué)專門刊物，發(fā)表了大量的學(xué)術(shù)論文。二十多年來，全國創(chuàng)辦與發(fā)行了種類眾多的領(lǐng)導(dǎo)科學(xué)雜志，如《領(lǐng)導(dǎo)科學(xué)》（河南）等，刊載了大量優(yōu)秀的研究性與實(shí)務(wù)性文章。

隨著全球化浪潮和當(dāng)代治理理論的發(fā)展，有關(guān)行政領(lǐng)導(dǎo)的理論導(dǎo)向和實(shí)務(wù)藝術(shù)發(fā)生了重大變化，傳統(tǒng)的領(lǐng)導(dǎo)理論與模式受到諸多挑戰(zhàn)。在這種情況下，行政領(lǐng)導(dǎo)學(xué)新的知識備受矚目。為此，各大高校相繼開設(shè)了當(dāng)代行政領(lǐng)導(dǎo)科學(xué)的相關(guān)課程（如戰(zhàn)略管理、危機(jī)與沖突管理、談判與溝通藝術(shù)等），并進(jìn)行了一系列有針對性的、各種形式的教育培訓(xùn)。

5.中國行政管理學(xué)未來發(fā)展需要應(yīng)對的重要問題

在全球化背景下，中國行政管理學(xué)面臨的一個基本問題是如何構(gòu)建具有中國特色的行政

學(xué)理論體系，這是一個復(fù)雜的系統(tǒng)工程，需要在研究內(nèi)容、研究導(dǎo)向、研究方法、研究主體的分工與合作等方面有新的突破。反思中國行政學(xué)理論建構(gòu)受到諸多的限制，思考如何應(yīng)對這些問題與挑戰(zhàn)，將決定中國行政學(xué)今后的發(fā)展方向。

第一，西學(xué)東漸與行政學(xué)的本土化。

現(xiàn)代行政學(xué)產(chǎn)生于西方，對中國而言是舶來品，加上中國行政學(xué)起步較晚，沒有自己的知識積淀，因此，“西學(xué)東漸”成為中國行政學(xué)發(fā)展的必經(jīng)階段；但是，理論在一個國家的實(shí)現(xiàn)程度，決定于理論滿足這個國家需要的程度——有中國特色行政學(xué)理論體系的構(gòu)建又必須同中國的國情相結(jié)合。因此，中國行政學(xué)的發(fā)展必然要經(jīng)歷從引進(jìn)、消化、吸收到借鑒西方行政理論，進(jìn)而創(chuàng)立具有中國特色的行政學(xué)體系的過程。在這一過程中行政學(xué)需要同時面臨國際化與本土化的雙重任務(wù)。

20年來，我國行政學(xué)的發(fā)展主要沿循國際化的路子，行政學(xué)界在翻譯西方經(jīng)典著作、傳播西方學(xué)術(shù)思想、關(guān)注西方理論前沿動態(tài)等“引入移植”方面投入了大量的精力，這對中國行政學(xué)的發(fā)展無疑是必要的，但理論的介紹、移植并不能替代對中國行政理論的建構(gòu)，過分的西化導(dǎo)致了行政學(xué)的理論研究嚴(yán)重脫離中國的實(shí)際情況，“在中國行政學(xué)研究中，我們看到一種傾向，那就是對西方的行政學(xué)的歷史和理論的學(xué)習(xí)和借鑒的熱情高漲，而對中國的現(xiàn)實(shí)思考卻嚴(yán)重不足，即使是談?wù)撝袊F(xiàn)實(shí)的文章，甚至一些前于中國行政改革的對策性建議中，都是按照西方行政學(xué)理論來裁剪中國現(xiàn)實(shí)。”［5］可見，作為一門外來的科學(xué)，直接移入的行政學(xué)話語體系是無法解釋中國現(xiàn)實(shí)的，為了使其能與我們的社會需要相適應(yīng)，必須將西方的行政學(xué)理論中國化。正如威爾遜在提到行政學(xué)美國化時所指出：“如果我們要應(yīng)用這種科學(xué)，我們必須使之美國化，不只是從形式上或僅僅從語言上美國化，而是必須在思想、原則和目標(biāo)方面從根本上加以美國化?！保?］在經(jīng)歷了20年的引進(jìn)、吸收與消化之后，中國行政學(xué)的本土化問題變得越來越迫切了。

第二，重新思考并發(fā)展中國傳統(tǒng)政府管理的精華思想。

“管理學(xué)者從歷史上可以吸取許多教訓(xùn)，其中重要的一條就是把研究過去作為研究管理的入門。”［7］行政學(xué)的研究同樣也離不了對古典政府管理思想的研究。中國是一個歷史悠久的國家，在幾千年的行政管理實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上累積了豐富的行政管理思想，如何將這些管理思想吸納進(jìn)行政學(xué)理論體系，從而構(gòu)建具有中國特色的行政學(xué),是擺在中國行政學(xué)者面前的重要課題。目前，有一些學(xué)者在試圖做這方面的工作，并且出版了一些研究中國古典行政的論著，如朱顯仁主編的《中國傳統(tǒng)行政思想》、田兆陽著的《中國傳統(tǒng)行政文化》、李鐵著的《中國古代官制》等。但從整體上看，學(xué)術(shù)界對傳統(tǒng)行政思想研究存在著不足：一是對古代行政制度的研究過多，而對行政思想的挖掘很少，國內(nèi)出版的行政管理思想史論著僅兩三本之多；二是通論性的著述較多，而專題性的研究則幾乎沒有；三是作者基本上都是歷史學(xué)家，主要采用政治學(xué)、歷史學(xué)的視角進(jìn)行研究，其成果沒有被真正納入到行政學(xué)體系中來。目前，只有一本將中國古代政府管理思想以行政學(xué)的話語體系進(jìn)行有機(jī)整合的著作《論語、孟子和行政學(xué)》，其作者還是一位韓國學(xué)者。

重新思考并引入中國古代政府管理思想的精華，是構(gòu)建具有中國特色的行政學(xué)理論體系的重要組成部分。為此，我們需要做好三方面的工作：首先是要做好資料的搜集與整理工作，中國古典政府管理思想零散見于浩如煙海的古籍當(dāng)中，將這些散落的精華部分集中成冊是研究古代思想的首要程序；其次，是將其與行政學(xué)的理論體系相整合，以行政學(xué)獨(dú)特的視角來審視、思考古代思想，將其系統(tǒng)化了，納入到行政學(xué)理論建構(gòu)的大框架中；最后，是將古代管理智慧與現(xiàn)代價值相結(jié)合，發(fā)掘其在當(dāng)代的公共管理實(shí)踐中的指導(dǎo)意義。

第三，加強(qiáng)應(yīng)用性研究，更多地回應(yīng)中國社會提出的公共行政問題。

“科學(xué)發(fā)展的動力在于不斷回答現(xiàn)時代提出的問題和挑戰(zhàn)。一門學(xué)科的地位最終取決于它在多大程度上解決所涉及的現(xiàn)實(shí)領(lǐng)域的問題，行政學(xué)也是如此?！保?］作為一門綜合性應(yīng)用學(xué)科，行政學(xué)研究更應(yīng)該為行政管理實(shí)踐提供理論指導(dǎo)和技術(shù)支持，行政學(xué)學(xué)科體系的建設(shè)和完善也應(yīng)以“服務(wù)于行政實(shí)踐”為宗旨。不過，我們的研究在“理論聯(lián)系實(shí)踐，回應(yīng)社會問題”方面雖然做了大量的努力，但依然十分薄弱：從研究導(dǎo)向來看，20年來的研究主要圍繞著“什么樣的政府是好政府，怎樣才能組織這樣的好政府”這一傳統(tǒng)命題，將研究重點(diǎn)集中在行政系統(tǒng)內(nèi)在邏輯的發(fā)展和完善上。這種“以政府為核心”而不是“以問題為核心”的研究導(dǎo)向往往忽視了行政管理實(shí)踐中出現(xiàn)的新問題，無法對社會治理問題層出不窮的現(xiàn)實(shí)世界作出積極的回應(yīng)；從研究層次來看，行政學(xué)著重于研究宏觀行政體制的改革與發(fā)展，而對于中觀、微觀層面的行政管理問題則探討不多。結(jié)果導(dǎo)致眾多的研究成果轉(zhuǎn)化力度不夠，無法真正為行政管理實(shí)踐提供理論指導(dǎo)；從研究模式上，現(xiàn)有研究大多停留在基礎(chǔ)理論的歸納與整理上，形成了定義學(xué)、分類學(xué)、定性學(xué)和原則學(xué)的僵化研究模式，操作性和技術(shù)性研究薄弱，理論的可操作性程度較低。當(dāng)前世界范圍內(nèi)的公共行政改革方案層出不窮，改革方向變動不一，急需進(jìn)行理論上的總結(jié)、提煉與指導(dǎo)，這為行政學(xué)的學(xué)科發(fā)展提供了豐富的現(xiàn)實(shí)土壤。中國行政學(xué)的發(fā)展必須及時抓住這一歷史機(jī)遇，更多地反映社會現(xiàn)實(shí)，更多地關(guān)注社會問題，更加積極地回應(yīng)中國行政改革的實(shí)踐要求。

第四，關(guān)注方法論，實(shí)現(xiàn)研究方法的科學(xué)化。

社會科學(xué)研究方法的價值在于為人們提供分析問題、建構(gòu)理論的支點(diǎn)和工具，它重在解釋科學(xué)研究中的合理性問題。［9］沒有科學(xué)的、系統(tǒng)的研究方法和技術(shù)，社會科學(xué)的發(fā)展就會受到限制。中國行政學(xué)的理論構(gòu)建忽視對方法論的研究和應(yīng)用，“研究方法單一落后”，已經(jīng)成為學(xué)術(shù)界的共識：“單一性”指的是理論研究模式的單調(diào)呆板，具體來講就是只重視定性的研究、忽視定量分析方法，只重視規(guī)范的方法、忽視實(shí)證研究方法，習(xí)慣靜態(tài)分析、忽視動態(tài)研究；只重視非生態(tài)的研究方法、忽視生態(tài)的研究方法；“落后性”指的是行政學(xué)界對現(xiàn)代科學(xué)研究方法與技術(shù)的不敏感，目前的研究基本上還沿用了20世紀(jì)30年代傳統(tǒng)研究方法，大體為演繹法、經(jīng)驗(yàn)總結(jié)法、原則原理推導(dǎo)法等。

在行政學(xué)的科研教學(xué)實(shí)踐中，研究方法的匱乏薄弱主要體現(xiàn)在研究方法的知識積累、學(xué)術(shù)訓(xùn)練與技術(shù)應(yīng)用三個環(huán)節(jié)上。首先是缺乏方法論的知識積累。在已經(jīng)發(fā)表的著作和論文中，有關(guān)行政學(xué)研究方法的專門探討匱乏。即使偶爾涉及，也不過是蜻蜓點(diǎn)水，僅僅提出問題和方向，缺乏深入而專業(yè)的鉆研，其直接后果是：行政學(xué)界在研究方法的知識積累上處于荒蕪狀態(tài)，嚴(yán)重妨礙行政學(xué)體系的構(gòu)建。其次是學(xué)術(shù)訓(xùn)練的先天不足。在目前的行政學(xué)教學(xué)、特別是高級學(xué)位教育中，極少看到涉及方法論和研究方法的課程［10］，“第一代學(xué)者缺乏訓(xùn)練又沒有興趣進(jìn)行經(jīng)驗(yàn)式實(shí)證研究，他們的弟子只好沿承師傳了”［11］，結(jié)果，行政學(xué)培養(yǎng)出來的人才大都缺乏方法論的專業(yè)訓(xùn)練，新生代學(xué)者的學(xué)術(shù)發(fā)展?jié)摿κ艿綐O大限制；最后是調(diào)查與研究中缺乏現(xiàn)代方法與技術(shù)的應(yīng)用。目前行政學(xué)的科研成果大部分還停留在邏輯推理與思辨的層次上，缺乏實(shí)證研究和定量分析技術(shù)，由于缺乏科學(xué)嚴(yán)密的分析工具和論證手段，理論成果往往缺乏現(xiàn)實(shí)解釋力，無法充分發(fā)揮對行政實(shí)踐的指導(dǎo)作用。可見，加強(qiáng)方法論的研究，實(shí)現(xiàn)研究方法的科學(xué)化與現(xiàn)代化是當(dāng)前行政學(xué)面臨的又一緊迫問題。

第五，發(fā)展理論學(xué)派，促進(jìn)研究隊(duì)伍的專業(yè)化。

正如勞動分工和專業(yè)化能促進(jìn)社會財富的增長一樣，學(xué)科內(nèi)的專業(yè)分工也是推動學(xué)科發(fā)展的重要動力。一個學(xué)科要繁榮，需要在該學(xué)科內(nèi)部形成不同的理論學(xué)派，需要有百家爭鳴的學(xué)術(shù)氛圍。西方行政學(xué)已經(jīng)形成了不同的研究流派，比如科學(xué)管理學(xué)派、新公共行政學(xué)派、新公共管理學(xué)派、制度分析學(xué)派等等，學(xué)者們的研究路徑也相對比較集中，比如西蒙有限理性決策模型研究，庫珀行政倫理的研究，奧斯特羅姆制度分析等。不同流派往往以學(xué)校為單位形成專業(yè)化的研究群體，比如美國印第安納大學(xué)是多中心制度學(xué)派的代表。學(xué)術(shù)思想的獨(dú)創(chuàng)性、學(xué)術(shù)隊(duì)伍的專業(yè)化、學(xué)者個人的專一性等諸多要素共同形成了西方行政學(xué)百家爭鳴的繁盛景象。

中國行政學(xué)研究的專業(yè)化路途還很遙遠(yuǎn)：從理論構(gòu)建上來看，行政學(xué)界還沒有形成具有獨(dú)創(chuàng)性且自成體系的理論流派，理論都是教科書一類的通論，創(chuàng)新大都零碎分散、缺乏系統(tǒng)性。通識性的理論與分散化的創(chuàng)新使得行政學(xué)理論發(fā)展舉步維艱，如一位學(xué)者所言，“行政學(xué)研究基本上仍處于實(shí)際經(jīng)驗(yàn)的概括總結(jié)，還未能提出過系統(tǒng)的理論論述，理論研究十分薄弱，這種狀況使行政學(xué)缺乏獨(dú)立的學(xué)科尊嚴(yán)”［12］；從學(xué)術(shù)隊(duì)伍來看，高校是行政學(xué)者比較集中的地方，但中國的各大高校在研究興趣、研究路徑、研究成果等方面很少形成自己獨(dú)特的風(fēng)格；最后，從研究者個人來看，很少有學(xué)者對某一研究領(lǐng)域表現(xiàn)出持續(xù)的興趣和投入，每個行政學(xué)者幾乎都是“通才”，能在各個分支領(lǐng)域“發(fā)言”，致使研究者個人的知識積累與創(chuàng)新缺乏累積性。庫珀指出：“判斷一個研究領(lǐng)域是否成熟的首要標(biāo)志就是看是否存在一個對該領(lǐng)域表現(xiàn)出持續(xù)興趣的研究群，至少該群體中的一些人能把自己當(dāng)成這個領(lǐng)域的專家?！保?3］可見，中國行政學(xué)界需要打破“無所不包、重復(fù)研究”的混亂局面，需要形成專業(yè)化分工合作的研究格局，以此推動行政學(xué)理論體系的發(fā)展與完善。

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