愛華網(wǎng)摘要：財產(chǎn)申報與公開制度之所以遲遲不能推進(jìn)，就是因為其中有很多問題未能達(dá)成共識。本文從財產(chǎn)申報與公開的主體，財產(chǎn)申報與公開的程度，申報與受理機(jī)關(guān)的確定，官員的灰色收入與公眾的容忍度之間的關(guān)系，以及相關(guān)配套措施等方面展開論述，試圖揭示官員財產(chǎn)申報與公開制度的阻力——也即既得利集團(tuán)的利益取向和社會的穩(wěn)定之間存在的張力，并為官員財產(chǎn)申報與公開制度的推行提供有益的啟發(fā)。
關(guān)鍵字：官員 財產(chǎn)
一、財產(chǎn)申報與公開的主體如何確定。
根據(jù)國外的經(jīng)驗，財產(chǎn)申報與公開的主體范圍較廣，一般是所有公職人員。但是在一些國家也有例外，如美國、日本和法國?！案鶕?jù)美國《從政道德改革法》等法律法規(guī)，包括總統(tǒng)、副總統(tǒng)、國會議會、聯(lián)邦法官在內(nèi)的立法、行政和司法機(jī)關(guān)中一定級別以上的官員，必須按時公開申報期財產(chǎn)收入?！盵1]《2010年規(guī)定》中確定的申報主體：（1）各級黨的機(jī)關(guān)、人大機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)、政協(xié)機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)、民主黨派機(jī)關(guān)中縣處級副職以上（含縣處級副職）的干部；（2）人民團(tuán)體、事業(yè)單位中相當(dāng)于縣處級副職以上的干部；（3）大型、特大型國有獨資企業(yè)、國有控股企業(yè)（含國有獨資金融企業(yè)和國有控股金融企業(yè)）的中層以上領(lǐng)導(dǎo)人員和中型國有獨資企業(yè)、國有控股企業(yè)（含國有獨資金融企業(yè)和國有控股金融企業(yè)）的領(lǐng)導(dǎo)班子成員。根據(jù)國內(nèi)的試點經(jīng)驗，我們發(fā)現(xiàn)財產(chǎn)申報與公開的主體也是別具特色，這與我國的國情有關(guān)。比如，新疆阿勒泰申報主體是副縣級干部和有實權(quán)的科級干部；湖南瀏陽是擬提職官員（正科級）；廣東珠海是黨政“一把手”，湖南湘鄉(xiāng)申報的主體范圍相對較廣，包括市委書記、人大主任、市長、政協(xié)主席、常委、公檢法“一把手”以及所有縣級干部。
對財產(chǎn)申報與公開的主體的確定，一方面要考慮到權(quán)力主體的公共性，另一方面要考慮到當(dāng)下的現(xiàn)實問題。屠振宇認(rèn)為，在申報主體的范圍上，應(yīng)以職位與公眾密切關(guān)聯(lián)的“公共官員”為限。[2]因此，財產(chǎn)申報的主體應(yīng)當(dāng)包括：選舉產(chǎn)生或選舉決定的政府官員和人大代表；擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的公務(wù)員；掌握一定公共權(quán)力和利益資源的非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的公務(wù)員；曾經(jīng)做出重大決策或使過重大責(zé)權(quán)的公職人員。當(dāng)下的現(xiàn)實問題是官員普遍不愿公開財產(chǎn)狀況，這一方面可能是官員當(dāng)心隱私權(quán)失去保護(hù)后會帶來一些不必要的麻煩，另一方面也表示官員確實存在多多少少的灰色收入。鑒于這兩方面的考慮，財產(chǎn)的申報與公開要不應(yīng)在所有公職人員中展開，而是要首先在“一把手”和擬提職官員中展開，形成慣例后，再逐步推進(jìn)，直到覆蓋所有與公眾密切關(guān)聯(lián)的“公共官員”。
二、財產(chǎn)申報與公開的程度如何確定
在這個問題上，一般采取兩種形式，內(nèi)部公開和外部公開。內(nèi)部公開指的是通過公告等形式在本單位范圍內(nèi)做公開，也有針對國家安全機(jī)關(guān)等特殊部門做秘密公開；外部公開指的是通過網(wǎng)絡(luò)、報紙等形式向社會公開。從我們國家的試點經(jīng)驗來看，有的采取了內(nèi)部公開，如浙江慈溪，寧夏銀川；有的采取了外部公開，如新疆阿勒泰，廣東珠海。中央黨校教授林喆對單位內(nèi)部公開的做法表示贊同?！拔覀兲嶙h的是同級公示，因為同級收入和認(rèn)知都差不多，容易發(fā)現(xiàn)問題，第二，同級之間本身有競爭，一旦瞞報謊報漏報更容易揭示出來，”一下子把所有內(nèi)容向全社會公開，效果不好，有可能引發(fā)隱私問題。北京大學(xué)法學(xué)院教授姜明安教授認(rèn)為，公職人員的隱私權(quán)問題必須讓位于公眾利益[3]。比較折中的辦法是“不同層級的官員，公開程度和公開范圍應(yīng)當(dāng)有區(qū)別。什么層級選舉的官員就應(yīng)當(dāng)在什么范圍內(nèi)向社會公布財產(chǎn)情況?！盵4]而事實這很難操作，因為信息會流動，在一定范圍內(nèi)的公開就等于在全社會的公開。值得重視的是無論內(nèi)部公開，還是外部公開，都出現(xiàn)了老百姓零投訴、零異議的現(xiàn)象。“中國人民大學(xué)廉政研究中心毛昭輝表示老百姓對官員公示的數(shù)字其實沒有概念，往往很難看出其中的問題?！盵5]實際上，這就涉及到一個申報與受理機(jī)關(guān)的問題。
三、申報與受理機(jī)關(guān)的的確定
各國關(guān)于申報與受理機(jī)關(guān)的模式主要有兩種。一種是申報與受理機(jī)關(guān)一體，為大多數(shù)國家采用；另一種是申報與受理機(jī)關(guān)分開，如韓國。根據(jù)我們國家的試點經(jīng)驗，申報與受理機(jī)關(guān)都是各級人事部門或檢察部門，如紀(jì)律檢查委員會、監(jiān)察局。申報與受理機(jī)關(guān)同體的做法很容易出現(xiàn)瞞報的現(xiàn)象，也不利于社會監(jiān)督。筆者認(rèn)為，在我國申報與受理機(jī)關(guān)應(yīng)該分開。特別是要充分發(fā)揮人大以及紀(jì)檢委在申報與受理中的作用。對于通過人大選舉產(chǎn)生的干部，要有人大成立專門機(jī)構(gòu)，受理官員的財產(chǎn)申報，并由紀(jì)檢委牽頭，群眾代表、財務(wù)部門、銀行以及媒體記者等參與來進(jìn)行核查，最后通過司法機(jī)關(guān)問責(zé)。
四、官員的灰色收入和公眾的容忍度
有人說，官員財產(chǎn)申報與公開制度之所以難以推行下去，在于該制度往往會觸及很大一部分官員的核心利益，而不是少數(shù)。這種核心利益當(dāng)然指的不是公務(wù)員的工資，而是工資之外的灰色收入。社會對于官員的灰色收入普遍不滿。特別是再加上媒體的渲染，財產(chǎn)公示有可能引發(fā)社會動蕩，這是執(zhí)政黨和政府最不愿看到的。黎川紀(jì)委副書記楊應(yīng)庚用楊用“飯一定要吃，但吃太飽會傷胃的”來形容他對媒體的看法?！懊襟w吹得太高，群眾的期望太大，會抹殺公示的效果。另外，我們本來可以改善的，但媒體非議指責(zé)太多，一個很好的事情就可能被扼殺了?！彼赃@里存在的難題是，一方面要逐步推進(jìn)財產(chǎn)申報與公示制度的運(yùn)轉(zhuǎn)，另一方面要避免引輿論而引發(fā)的社會動蕩。韓德云曾表示“如果全面推行官員財產(chǎn)申報，應(yīng)給予官員一個豁免期，比如三年。在這三年中允許官員申報的數(shù)字稍有誤差并改正。在這段時間里，官員主動上繳非法所得的，盡量減輕罪責(zé)。三年后出現(xiàn)問題的，將依法嚴(yán)懲?！盵6]
筆者認(rèn)為，要克服這個難題，就必須合理確定申報主體?！耙话咽帧薄M提職官員和裸官的財產(chǎn)狀況，要向社會公開，這是因為“一把手”對于一個組織具有關(guān)鍵性的作用，所謂上梁不正下梁歪。如果“一把手”的財產(chǎn)不能面向社會公開，那么其權(quán)力的行使很難得到有效地監(jiān)督，而造成的影響也是極其嚴(yán)重的。對于那些存在問題的“一把手”要堅決地予以問責(zé)。對擬提職官員的財產(chǎn)進(jìn)行審查就是從源頭上對官員對財產(chǎn)進(jìn)行監(jiān)督，這種監(jiān)督的長期進(jìn)行有利于凈化整個公務(wù)員系統(tǒng)。再則，對于其他官員，一方面要在一定范圍內(nèi)有限申報，確實存在問題的要通知其在規(guī)定的時間內(nèi)主動上交來源不明的財產(chǎn)，并對相關(guān)官員的信息做妥善管理。對于未在規(guī)定時間內(nèi)主動上交來源不明財產(chǎn)的并被人民群眾反映存在問題的官員，負(fù)責(zé)申報與公示的相關(guān)部門要予以調(diào)查、問責(zé)。
這種有限公示和面向社會公示相結(jié)合的辦法，有利于克服上述難題。
五、官員財產(chǎn)申報與公開制度的功能
對該項制度，我們應(yīng)該有什么樣的期待呢？當(dāng)然，這一制度是針對官員有可能產(chǎn)生的腐敗設(shè)計的。但該制度對反腐能發(fā)揮多大的功能取決于該制度的結(jié)構(gòu)如何。所以，這里涉及到另一個問題，官員財產(chǎn)申報與公開制度應(yīng)該包括哪幾個環(huán)節(jié)？反腐專家王明高說，一個完整的官員財產(chǎn)申報制度應(yīng)該包括“申報對象—申報—公開—監(jiān)督—問責(zé)”五個環(huán)節(jié)。[7]林喆認(rèn)為，這一制度應(yīng)該包括四個環(huán)節(jié)：對于申報內(nèi)容的審查，對于申報結(jié)果的公示，對謊報、瞞報行為的懲治，信用記錄環(huán)節(jié)。[8]從這些觀點來看，該制度不僅包括預(yù)防腐敗的功能，而且還包括查處腐敗的功能，涉及到多個部門的聯(lián)合行動。也有人認(rèn)為，不應(yīng)對官員財產(chǎn)申報制度有過分的期待。人大代表韓德云就表示“這個制度本身是預(yù)防的制度，不是個查處腐敗的制度?！边@種認(rèn)識也并非沒有意義，這種預(yù)防意義上的制度，便于推行，也有利于降低公眾對制度功能的期待。根據(jù)這種有限功能的推定，制度結(jié)構(gòu)本身也不應(yīng)包括懲治、問責(zé)、信用記錄等環(huán)節(jié)。從長期來看，這項制度要想得到良好的運(yùn)轉(zhuǎn)，必須保證后續(xù)的懲治環(huán)節(jié)得到落實。只有逐步讓官員的財產(chǎn)狀況透明化，才能說明該項制度的功能是健全的。
六、財產(chǎn)公示制度的配套措施
中央紀(jì)委副書記吳玉良表示任何一項好的制度，要想行得通、辦得到，一定要有一個配套措施和一個水到渠成的環(huán)境。對于財產(chǎn)申報制度，我們感到有兩個方面的條件是欠缺的：一是要建立起社會的誠信體系，二是信息統(tǒng)計體系。沒有這兩個體系的建立，我想這項制度實行起來是比較難的。[9]清華大學(xué)社會學(xué)系教授孫立平認(rèn)為，所謂的配套制度只是官員財產(chǎn)申報制度久拖不決的一種借口。
孫立平教授認(rèn)為，在官員財產(chǎn)申報制度建立的初期，財產(chǎn)申報的主要作用是“錄以備考”。也就是說，在初期，出現(xiàn)瞞報、走過場等情況都沒有關(guān)系，只需嚴(yán)格要求申報人對自己的申報負(fù)責(zé)，并輔之以公開和輿論監(jiān)督兩種手段，鼓勵公眾舉報、揭發(fā)即可。這樣一來，一些瞞報、走過場的問題很快就會解決。而配套制度的建立與完善則是一個相對長期的過程。孫立平表示，官員財產(chǎn)申報制度的出臺，不取決于技術(shù)性過程，而是取決于社會力量的博弈，取決于社會對既得利益的阻止能力。反腐敗必須訴諸社會，如果沒有來自社會力量對權(quán)力的監(jiān)督，反腐目標(biāo)很難實現(xiàn)。官員財產(chǎn)申報公開制度其實并不是一件多么復(fù)雜多么困難的事情。[10]
筆者認(rèn)為，財產(chǎn)申報與公示制度的出臺之所以一拖再拖，一方面是官員中既得利益集團(tuán)的阻撓，另一方面是制度出臺后有可能帶來的是社會震蕩。吳玉良所說的誠信體系，并非一朝一夕能夠建成，而如果這種誠信體系是針對官員的，那么它又有什么意義呢？官員的誠信體系，必須是建立在社會的監(jiān)督之上的，而不是依靠官員的自覺性。況且誠信體系的不健全，本身就是官員不能如實申報造成的，而不是社會的問題。至于信息統(tǒng)計體系，我想這是一個已經(jīng)可以解決的技術(shù)問題。
結(jié)論
任何一個制度的出臺，都是對多方利益的調(diào)整，使之能夠保持一個相對平衡的狀態(tài)。上述提到的六個問題，無不是在利益平衡的問題上出現(xiàn)了困難。財產(chǎn)申報與公開的主體的確定，意味著利益主體的相互妥協(xié)，要對所有官員進(jìn)行財產(chǎn)公示是不可能的，而且還有可能導(dǎo)致制度的夭折。如果先從某些相對容易突破的崗位入手，不僅可以消除一部分阻力，還可以形成經(jīng)驗和慣例后全面展開。財產(chǎn)申報與公開程度的確定，表面上看起來是隱私權(quán)的問題，而實際上官員的來源不明的財產(chǎn)受到了威脅。我們主張申報與受理機(jī)關(guān)分開的，也是考慮到同一個機(jī)關(guān)有可能造成監(jiān)督的低效或失敗。低效率或失敗的監(jiān)督也就意味著制度的失敗，而制度的失敗就是官民利益沖突的越演越烈。我們提出讓多方利益主體加入到官員財產(chǎn)的審查中來，也是為了避免任何一方做出傾向自己利益的決定。社會對官員的灰色收入深惡痛絕，但是對官員財產(chǎn)不透明的狀態(tài)仍能保持一定的克制；而如果讓整個公務(wù)員隊伍的財產(chǎn)透明化，很有可能會引發(fā)社會動蕩，而社會動蕩是整個社會都要付出代價，誰的利益都不能保全。我們可以對該項制度的功能寄予厚望，但這個厚望不應(yīng)該是對所有貪官污吏的徹底肅清，而是要在制度框架內(nèi)，相關(guān)程序的指引下，從局部到整體，一步步地推動財產(chǎn)的審查與公示中的每一個環(huán)節(jié)，最終促使公務(wù)員隊伍廉潔奉公。制度出臺的配套措施，是不是一個問題？配套措施的確很重要，但是一味地強(qiáng)調(diào)配套措施，而不在制度上下功夫，是不是有點舍本逐末，掩人耳目的味道？二十年前提配套措施還不健全，說的過去；在今天，只能說要等到配套措施健全了，財產(chǎn)申報與公開制度永無出臺之日。以配套措施不健全為借口，實質(zhì)是官員中的既得利者沒有勇氣在陽光下曬曬自己的財產(chǎn)。
[1] 顏玉華，關(guān)于財產(chǎn)申報的國外立法經(jīng)驗[N]，理論導(dǎo)報，2010年2月.
[2] 屠振宇，財產(chǎn)申報制度中的隱私權(quán)保護(hù)[J法商研究，2011年第1期.
[3]薛梅，財產(chǎn)申報制度在我國的進(jìn)展及前景[N 新視野，2011年1月.
[4] 董建萍，官員財產(chǎn)申報:改革趨勢與制度建構(gòu)[J國浙江省委黨校學(xué)報2009年第3期.
[5] 童大煥，官員財產(chǎn)公示為何多為零投訴[J]，四川統(tǒng)一戰(zhàn)線，2010年11月.
[6]李勇鋼，全國人大代表韓德云：官員當(dāng)面都說不反對財產(chǎn)公開（2012年3月2日）.http://news.ifeng.com/mainland/special/2012lianghui/yulu/detail_2012_03/02/12908489_0.shtml）
[7]本刊編輯部， 官員財產(chǎn)公開需“一步一步”向前走，財經(jīng)熱點，2011年6月.
[8]林喆，當(dāng)代中國官員財產(chǎn)申報制度建立的難點及對策[J]，中國黨政干部論壇，2009年第9期.
[9]周英峰、顏昊，中紀(jì)委：實施財產(chǎn)申報制度尚欠缺兩方面條件（2011年6月22日），http://news.xinhuanet.com/lianzheng/2011-06/22/c_121571487.htm
[10]李勇鋼，全國人大代表韓德云：官員當(dāng)面都說不反對財產(chǎn)公開（2012年3月2日）.http://news.ifeng.com/mainland/special/2012lianghui/yulu/detail_2012_03/02/12908489_0.shtml）
