愛華網(wǎng)《中華人民共和國行政監(jiān)察法》解讀
今天上午，我們共同一起學習《行政監(jiān)察法》。為了更好地學習貫徹修改后的《行政監(jiān)察法》，我將該法修改前和修改后作一比較，印發(fā)給大家。有的只是文字上的修改，有的是增加的內(nèi)容，請大家注意下面加橫線的內(nèi)容。
《行政監(jiān)察法》作為規(guī)范行政監(jiān)察工作的基本法律，自1997年5月9日公布施行以來，對于加強監(jiān)察工作，保證政令暢通，維護行政紀律，促進廉政建設，改善行政管理，提高行政效能，發(fā)揮了重要作用。但隨著依法行政進程的加快和行政管理體制改革的深化，行政監(jiān)察對象、方式、程序以及監(jiān)察機關的職責等需要充實完善，因此監(jiān)察部在認真總結(jié)經(jīng)驗的基礎上，起草了《中華人民共和國行政監(jiān)察法（修訂草案送審稿）》，于2008年4月報請國務院審議。經(jīng)過國務院法制辦廣泛征示意見和認真審查修改，形成了《中華人民共和國行政監(jiān)察法修正案（草案）》。修正草案經(jīng)國務院第100次常務會議討論通過。2010年6月25日第十一屆全國人民代表大會常務委員會第十五次全議通過了《關于修改〈中華人民共和國行政監(jiān)察法〉的決定》，形成了現(xiàn)在這個《行政監(jiān)察法》。為了便于區(qū)分，我們現(xiàn)稱修改前的為原《行政監(jiān)察法》，修改后的為新《行政監(jiān)察法》。
原《行政監(jiān)察法》共7章48條,新《行政監(jiān)察法》共7章51條。其中主要修改8條,新增3條。此次修改①進一步明確并適當擴大監(jiān)察對象范圍為4類,即:國家行政機關及其公務員,國家行政機關任命的其他人員,法律、法規(guī)授權的具有公共事務管理職能的組織及其從事公務的人員,國家行政機關依法委托從事公共事務管理活動的組織及其從事公務的人員（第2條、第50條）；②完善了舉報制度,增加了泄露舉報信息行為的法律責任（第6條）；③在法律上確立了監(jiān)察機關對派出機構實行統(tǒng)一管理的體制（第8條第2款）；④明確規(guī)定監(jiān)察機關對監(jiān)察對象執(zhí)法、廉政、效能情況進行監(jiān)察（第18條第1款）；⑤增加了監(jiān)察機關按照國務院的規(guī)定組織協(xié)調(diào)、檢查指導政務公開工作和糾風工作兩項職責（第18條第2款）；⑥不再列舉監(jiān)察機關在查辦案件中可以提請協(xié)助的行政部門、機構,改為概括式表述（第22條）；⑦明確了監(jiān)察機關依法公開監(jiān)察工作信息的義務（第27條）；⑧增加了監(jiān)察機關可以提出問責處理、完善廉政勤政制度兩項監(jiān)察建議的情形（第23條第6、7項）；⑨完善了處分的執(zhí)行程序（第36條）。
一、明確并適當擴大監(jiān)察對象范圍
監(jiān)察對象,是指監(jiān)察機關所監(jiān)察的組織和個人。修改后的《行政監(jiān)察法》第二條中規(guī)定:“監(jiān)察機關依照本法對國家行政機關及其公務員和國家行政機關任命的其他人員實施監(jiān)察?！钡谖迨畻l規(guī)定：“監(jiān)察機關對法律、法規(guī)授權的具有公共事務管理職能的組織及其從事公務的人員和國家行政機關依法委托從事公共事務管理活動的組織及其從事公務的人員實施監(jiān)察，適用本法?！?/p>
原《行政監(jiān)察法》規(guī)定，行政監(jiān)察對象是國家行政機關、國家公務員和國家行政機關任命的其他人員。1993年10月1日起施行的《國家公務員暫行條例》“國家公務員”所指的是各級國家行政機關中除工勤人員以外的工作人員。2006年1月1日開始實施的《公務員法》將“國家公務員”改稱“公務員”，“公務員”的范圍除行政機關工作人員外，還包括在中國共產(chǎn)黨的機關、人大機關、政協(xié)機關、審判機關、檢察機關和民主黨派機關工作的人員。新《行政監(jiān)察法》考慮在現(xiàn)有監(jiān)察體制不變的情況下，不宜將《公務員法》規(guī)定的其他六類機關及其公務員納入，監(jiān)察對象范圍也無需根據(jù)《公務法》確定的公務員范圍做相應的擴大，也就是說維持現(xiàn)有的行政監(jiān)察對象范圍。據(jù)此，新《行政監(jiān)察法》將行政監(jiān)察對象進一步明確規(guī)定為“國家行政機關及其公務員和國家行政機關任命的其他人員”，但考慮到現(xiàn)行《行政監(jiān)察法》規(guī)定的監(jiān)察對象范圍偏窄，為防止對行政權力的監(jiān)督出現(xiàn)漏洞，以適應我國現(xiàn)行行政管理體制下對行政權力的監(jiān)督，將《行政監(jiān)察法實施條例》規(guī)定的監(jiān)察對象范圍整合到《行政監(jiān)察法》當中。因此，新《行政監(jiān)察法》在附則中增加一條規(guī)定：“監(jiān)察機關對法律、法規(guī)授權的具有公共事務管理職能的組織及其從事公務的人員和國家行政機關依法委托從事公共事務管理活動的組織及其從事公務的人員實施監(jiān)察，適用本法”（第五十條）。新《行政監(jiān)察法》將原來以身份劃分監(jiān)察對象的標準改為以從事公務活動來劃分，不論行為人是工作人員還是工勤人員，是在編還是借調(diào)、聘用，只要是從事公務活動的，就屬于監(jiān)察對象。
二、完善舉報制度
在舉報制度中增加保護舉報人合法權益的規(guī)定，有利于增加舉報人的安全感，使群眾更積極地向監(jiān)察機關舉報監(jiān)察對象違反行政紀律的問題。為此，新《行政監(jiān)察法》，強化了監(jiān)察機關處理舉報的責任，強調(diào)了對舉報人的保護。規(guī)定：“監(jiān)察機關建立舉報制度，公民、法人或者其他組織對于任何國家行政機關及其公務員和國家行政機關任命的其他人員的違反行政紀律行為，有權向監(jiān)察機關提出控告或者檢舉。監(jiān)察機關應當受理舉報并依法調(diào)查處理；對實名舉報的，應當將處理結(jié)果等情況予以回復”（第六條第一款）。“監(jiān)察機關應當對舉報事項、舉報受理情況以及與舉報人相關的信息予以保密，保護舉報人的合法權益”（第六條第二款）。同時，明確了泄露舉報信息行為的法律責任，在第六章“法律責任”中專門增加一條內(nèi)容，規(guī)定：“泄露舉報事項、舉報受理情況以及與舉報人相關的信息的，依法給予處分；構成犯罪的，依法追究刑事責任?！?/p>
三、確立監(jiān)察機關派出的監(jiān)察機構管理體制
自2004年以來，根據(jù)黨中央、國務院的決策部署，監(jiān)察機關改革和完善了工作體制，對派出的監(jiān)察機構實行統(tǒng)一管理。監(jiān)察機關派出的監(jiān)察機構，對監(jiān)察機關負責并報告工作，具有開展工作的充分權限和獨立的地位。新《行政監(jiān)察法》規(guī)定：“監(jiān)察機關派出的監(jiān)察機構或者監(jiān)察人員，對監(jiān)察機關負責并報告工作。監(jiān)察機關對派出的監(jiān)察機構和監(jiān)察人員實行統(tǒng)一管理，對派出的監(jiān)察人員實行交流制度（第八條第二項）”。就是要將派出的監(jiān)察機構的工作以法律的形式固定下來，將派出的監(jiān)察機構統(tǒng)一管理體制在法律中予以明確。同時，為加強對派出的監(jiān)察機構和監(jiān)察人員的管理和監(jiān)督，充分發(fā)揮其作用，避免派出的監(jiān)察人員被人情關系束縛，在新《行政監(jiān)察法》中增加對派出的監(jiān)察人員實行交流制度的規(guī)定。
四、賦予監(jiān)察機關新的職責
原《行政監(jiān)察法》第十八條明確規(guī)定監(jiān)察機關的職責為5項，即：（一）檢查國家行政機關在遵守和執(zhí)行法律、法規(guī)和人民政府的決定、命令中的問題；（二）受理對國家行政機關及其公務員和國家行政機關任命的其他人員違反行政紀律行為的控告、檢舉；（三）調(diào)查處理國家行政機關及其公務員和國家行政機關任命的其他人員違反行政紀律的行為；（四）受理國家行政機關公務員和國家行政機關任命的其他人員不服主管行政機關給予處分決定的申訴，以及法律、行政法規(guī)規(guī)定的其他由監(jiān)察機關受理的申訴；（五）法律、行政法規(guī)規(guī)定由監(jiān)察機關履行的其他職責。原《行政監(jiān)察法》對行政監(jiān)察方式未作規(guī)定。在近年來的行政監(jiān)察實踐中，監(jiān)察機關積極探索新的工作方式方法，執(zhí)法監(jiān)察、廉政監(jiān)察、效能監(jiān)察已經(jīng)成為監(jiān)察機關開展工作、履行職能的有效方式，對這些經(jīng)實踐檢驗證明行之有效的行政監(jiān)察方式，應當在法中予以明確。因此，新《行政監(jiān)察法》明確了行政監(jiān)察方式，對監(jiān)察機關的職責進行了充實，將對監(jiān)察對象執(zhí)法、廉政、效能情況進行監(jiān)察。（第十八條第一款）
新《行政監(jiān)察法》還按照國務院的規(guī)定，組織協(xié)調(diào)、檢查指導政務公開工作和糾風工作職責寫入法律。（第十八條第二款）
1、按照國務院的規(guī)定，組織協(xié)調(diào)、檢查指導政務公開工作。
2008年5月1日起施行的《政府信息公開條例》，標志著政務公開逐步走上法治化軌道。推進政務公開，有利于提高政府辦事效率，規(guī)范權力運行，營造良好的經(jīng)濟發(fā)展環(huán)境；有利于健全民主制度，擴大群眾有序政治參與，實現(xiàn)人民當家做主；有利于正確反映和處理人民內(nèi)部矛盾和其他社會矛盾，促進社會公平正義；有利于提高政府工作透明度和公信力，加快行政管理體制改革，促進服務型政府建設。
根據(jù)《政府信息公開條例》中關于“監(jiān)察機關負責對行政機關政府信息公開的實施情況進行監(jiān)督檢查”的規(guī)定，為保證各地政務公開工作得到切實有效的落實，督促監(jiān)察機關切實加強對此項工作的組織協(xié)助、檢查指導，修改后的《行政監(jiān)察法》明確將監(jiān)察機關按照國務院的規(guī)定，組織協(xié)調(diào)、檢查指導政務公開工作的職責上升為法律規(guī)定。
2、按照國務院的規(guī)定，組織協(xié)調(diào)、檢查指導糾正損害群眾利益的不正之風工作。
自1990年12月，國務院批準正式成立國務院糾正行業(yè)不正之風辦公室以來，對糾風工作進行組織協(xié)調(diào)、檢查指導，已成為監(jiān)察機關的一項重要任務，也是反腐敗工作的一項重要內(nèi)容。黨的十六大以來．黨中央堅持以人為本，關注民生，把糾風工作擺在黨風廉政建設和反腐敗工作更加突出的位置，把糾正部門和行業(yè)不正之風擴展到糾正損害群眾利益的不正之風。2008年，中央頒布的《建立健全懲治和預防腐敗體系2008-2012年工作規(guī)劃》把糾風工作列為六項主要任務之一。此次修改《行政監(jiān)察法》，增加了監(jiān)察機關履行糾風工作的職責，體現(xiàn)了黨中央、國務院對糾風工作的高度重視。將為監(jiān)察機關依法開展糾風工作，不斷加大糾風專項治理力度，維護政府形象和人民群眾的切身利益提供有力的法律保障。
五、增加提出監(jiān)察建議的情形和依法公開監(jiān)察工作信息的義務
在總結(jié)近年來行政監(jiān)察工作實踐經(jīng)驗的基礎上，新《行政監(jiān)察法》增加規(guī)定了監(jiān)察機關可以提出監(jiān)察建議的兩種情形：一是“需要給予責令公開道歉、停職檢查、引咎辭職、責令辭職、免職等問責處理的”情形（第二十三條第六項）。問責處理是懲處違法違紀行為的有效手段。對有些違法違紀的行政監(jiān)察對象在依法給予處分的同時，監(jiān)察機關還可以提出監(jiān)察建議，要求有關單位依照《關于實行黨政領導干部問責的暫行規(guī)定》進行責令公開道歉、停職檢查、引咎辭職、責令辭職、免職等問責處理。二是“需要完善廉政、勤政制度的”情形（第二十三條第七項）。完善制度是從源頭上防治腐敗的根本舉措。監(jiān)察機關在履行職責過程中發(fā)現(xiàn)被監(jiān)察單位存在制度不完善的問題，依法提出監(jiān)察建議，有利于被監(jiān)察單位及時堵塞漏洞，防止違法違紀行為的再次發(fā)生。
隨著《政府信息公開條例》的施行，依法公開監(jiān)察工作信息，已經(jīng)成為監(jiān)察機關的一項法定義務。比如，對于社會廣泛關注、涉及人民群眾切身利益的專項檢查、重大案件查辦等工作的情況，監(jiān)察機關有義務通過一定的形式向社會公開，使人民群眾了解監(jiān)察機關的有關工作并接受監(jiān)督。在實踐中，監(jiān)察機關也已經(jīng)通過開設網(wǎng)站等形式向社會公開監(jiān)察工作信息。為了督促各級監(jiān)察機關進一步依照法律法規(guī)做好信息公開工作，有必要在法律中對“監(jiān)察機關應當依法公開監(jiān)察工作信息”問題加以明確。
六、完善處分的執(zhí)行程序
監(jiān)察程序，是指監(jiān)察機關在行使職權、履行職責過程中所應遵循的方式和步驟。《行政監(jiān)察法》第五章對監(jiān)察程序進行了具體規(guī)定。主要內(nèi)容包括：檢查事項的檢查程序，政紀案件的調(diào)查處理程序，處理不服主管行政機關作出的處分決定的申訴程序，復審、復核程序，對監(jiān)察建議有異議的處理程序等。修改后的《行政監(jiān)察法》增加了處分執(zhí)行程序方面的規(guī)定。
1、監(jiān)察決定的執(zhí)行
處分決定執(zhí)行工作是案件查辦工作的最后一個環(huán)節(jié)，它直接關系到監(jiān)察機關執(zhí)紀辦案的嚴肅性，反映案件查辦的質(zhì)量和社會效果。修改后的《行政監(jiān)察法》增加了“監(jiān)察機關對違反行政紀律的人員作出給予處分的監(jiān)察決定，由人民政府人事部門或者有關部門按照人事管理權限執(zhí)行”的規(guī)定。這也是為了與《公務員法》、《行政機關公務員處分條例》的規(guī)定相銜接，進一步增強監(jiān)察決定的執(zhí)行力。
2、監(jiān)察決定及相關材料歸檔
當前，在處分決定實際執(zhí)行過程中，存在著領導不重視、執(zhí)行不規(guī)范、不到位等問題。如有的受處分人員處分期限未滿卻提前解除處分，有的受處分人員年度考核不應確定等次的確定等次，有的受處分人員應降低職務使用卻未降或未降到位，有的受處分人員應降工資檔次的不降或未降到位，有的被判刑人員照領工資等等。處分決定執(zhí)行得好不好，落實是否到位，關系到從嚴治黨、從嚴治政的政治立場，也直接影響到紀律的嚴肅性和查辦違法違紀案件的警示作用。為維護紀律的嚴肅性，規(guī)范政紀處分決定執(zhí)行工作，修改后的《行政監(jiān)察法》第三十六條第二款規(guī)定：“人民政府人事部門或者有關部門應當將監(jiān)察機關作出的給予處分的監(jiān)察決定及其執(zhí)行的有關材料歸入受處分人員的檔案?！?/p>
此外，新《行政監(jiān)察法》對原《行政監(jiān)察法》作了部分文字修改，對全文順序作了相應調(diào)整。
