淺析我國(guó)農(nóng)村村民自治制度


內(nèi)容提要：農(nóng)村問(wèn)題、農(nóng)民問(wèn)題始終是中國(guó)革命和建設(shè)的根本問(wèn)題，如何組織農(nóng)民，使農(nóng)民掌握自己的命運(yùn)，當(dāng)家作主，建設(shè)新的生活，是每一個(gè)關(guān)注中國(guó)農(nóng)民問(wèn)題的人應(yīng)當(dāng)認(rèn)真研究的重大課題。本文就中國(guó)農(nóng)村的村民自治制度的形成，存在的問(wèn)題以及對(duì)策進(jìn)行論述，在充分理解中國(guó)農(nóng)村的村民自治制度的基礎(chǔ)之上分析問(wèn)題并且提出解決的方法，以促進(jìn)中國(guó)農(nóng)村村民自治制度的不斷發(fā)展和完善。

關(guān)鍵詞：中國(guó)農(nóng)村 村民自治制度 形成背景 特點(diǎn)問(wèn)題 對(duì)策

80年代，當(dāng)人們較多地關(guān)注著城市知識(shí)層對(duì)某些熱鬧的民主形式的追求之時(shí)，卻很少注意到以村民自治為主要內(nèi)容的民主化進(jìn)程正在廣闊的鄉(xiāng)村田野悄然地興起，以致于90年代中期，不少人士為村民自治的發(fā)展和成效而驚呼:中國(guó)農(nóng)村出現(xiàn)了靜悄悄的民主化“革命”，頗具創(chuàng)造性和獨(dú)特性的中國(guó)農(nóng)村村民自治從此引起了社會(huì)廣泛的關(guān)注。

中國(guó)農(nóng)村村民自治體制的形成背景

中國(guó)農(nóng)村村民自治體制的形成有著很深的社會(huì)經(jīng)濟(jì)背景。在中國(guó)，農(nóng)村的生產(chǎn)資料為集體所有，農(nóng)民個(gè)體與集體聯(lián)系緊密?；鶎幼灾谓M織所要處理的公共事務(wù)除了一般社會(huì)事務(wù)外，還有集體經(jīng)濟(jì)事務(wù)以及協(xié)助政府辦理政務(wù)。根據(jù)《村民委員會(huì)組織法》的規(guī)定，村民委員會(huì)一般設(shè)在村民生活聯(lián)系緊密的自然村。但是由于經(jīng)過(guò)20多年的人民公社體制，實(shí)行集體財(cái)產(chǎn)“三級(jí)所有”，人們習(xí)慣將原生產(chǎn)大隊(duì)作為基層單位。因此，在全國(guó)大多數(shù)地方則以生產(chǎn)大隊(duì)為基礎(chǔ)建立村委會(huì)，以生產(chǎn)小隊(duì)為基礎(chǔ)建立村民小組。村委會(huì)的設(shè)立顯然受集體財(cái)產(chǎn)的繼承和統(tǒng)一的集體組織管理的影響。因此，《村民委員會(huì)組織法》最初給村委會(huì)規(guī)定的任務(wù)達(dá)10項(xiàng)之多。審議該草案時(shí)，有人提出，村委會(huì)的任務(wù)太多，難以承受，與其群眾性自治組織的性質(zhì)不符。后來(lái)通過(guò)的《村民委員會(huì)組織法》將村委會(huì)的任務(wù)有所減少，主要是辦理本村的公共事務(wù)和公益事業(yè)，調(diào)解民間糾紛，協(xié)助維護(hù)社會(huì)治安，向人民政府反映村民的意見(jiàn)、要求和提出建議。但中國(guó)農(nóng)村的公共事務(wù)內(nèi)容相當(dāng)豐富。所謂“從出生(計(jì)劃生育)到墳?zāi)?殯葬改革)”，“從生產(chǎn)(發(fā)展經(jīng)濟(jì))到生活(家庭糾紛、村戶衛(wèi)生等)”都是其管理的范圍。作為自治組織的村委會(huì)還必須處理諸如管理村民集體所有的土地和其它財(cái)產(chǎn)，發(fā)包土地，興建和管理集體經(jīng)濟(jì)組織和公共設(shè)施等經(jīng)濟(jì)事務(wù)，并且要協(xié)助政府辦理傳達(dá)貫徹國(guó)家政策法令、落實(shí)政府計(jì)劃和農(nóng)民上交稅款等諸多政務(wù)問(wèn)題。因此，村民自治組織兼具一定經(jīng)濟(jì)和行政功能。在這種情況下，農(nóng)村的村級(jí)范圍只有，也只能有一個(gè)群眾性自治組織體系。如果有多個(gè)自治組織體系存在，就難以統(tǒng)一履行經(jīng)濟(jì)和行政職能。道理很簡(jiǎn)單，土地的承包者可以是多個(gè)人，而發(fā)包者只能是一個(gè)，政務(wù)的承受者可以是每個(gè)村民，負(fù)責(zé)傳達(dá)和貫徹落實(shí)政務(wù)者不可能太多。所以，中國(guó)農(nóng)村村級(jí)范圍只有一個(gè)村民自治組織體系，村民與這一組織體系的聯(lián)系亦特別緊密，農(nóng)村居民幾乎無(wú)可選擇地自然成為自治組織的一個(gè)成員。在這一背景下，村民自治組織面對(duì)的事務(wù)之多，作為自治主體的村民與作為自治組織的集體之間的聯(lián)系之緊，都是世界上少有的。這一方面意味著中國(guó)農(nóng)村村民自治的必然性，因?yàn)橹挥修r(nóng)民廣泛參與才能共同處理好眾多的公共事務(wù)；另一方面也意味著中國(guó)農(nóng)村村民自治的艱巨性和復(fù)雜性，要使每個(gè)村民都能根據(jù)法律自主處理好眾多的事務(wù)，畢竟要經(jīng)歷一個(gè)長(zhǎng)期的過(guò)程。這也正是中國(guó)共產(chǎn)黨在推進(jìn)村民自治的進(jìn)程中十分審慎的重要原因所在。

中國(guó)農(nóng)村村民自治體制的特點(diǎn)

村民自治是中國(guó)共產(chǎn)黨人在馬克思主義指導(dǎo)下，根據(jù)中國(guó)國(guó)情對(duì)民主道路和形式的一種探索，是億萬(wàn)農(nóng)民群眾在中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下對(duì)民主形式和途徑的主動(dòng)選擇。為了推進(jìn)社會(huì)主義民主政治建設(shè)，使廣大人民群眾有更多參與管理國(guó)家和社會(huì)的渠道和機(jī)會(huì)，中國(guó)共產(chǎn)黨人充分肯定了農(nóng)民群眾創(chuàng)造的村民自治形式，并將其制度化，使之成為黨和國(guó)家對(duì)農(nóng)村有效領(lǐng)導(dǎo)的重要方式。村民自治繼承了馬克思主義關(guān)于自治是社會(huì)參與國(guó)家、社會(huì)制約國(guó)家，發(fā)展社會(huì)主義民主一種形式的思想；同時(shí)，它以村民作為自治的主體，將村民自治作為基層人民群眾直接行使民主權(quán)利的形式，又豐富和發(fā)展了馬克思主義自治理論。
中國(guó)農(nóng)村的村民自治作為中國(guó)特色社會(huì)主義民主政治的一種形式，具有鮮明的獨(dú)特性，村民自治屬于基層社會(huì)生活的人民群眾自治，是一種基層直接民主制度。其突出特點(diǎn)是:
(1)自治的主體是農(nóng)村人民群眾，而不是地方。不可將村民自治與帶有地方自治性的“村自治”相提并論。
(2)自治的內(nèi)容是村民根據(jù)國(guó)家法律自主管理的本村事務(wù)，其范圍是與自治單位人民群眾利益直接相關(guān)的村務(wù)，而不包括政務(wù)，即國(guó)家的政令法規(guī)和政策。這與地方自治和全社會(huì)自治的范圍有很大的區(qū)別。
(3)自治組織本身不是政權(quán)機(jī)關(guān)，不向國(guó)家承擔(dān)財(cái)務(wù)責(zé)任，只行使單一的自治職能。自治組織根據(jù)有關(guān)法律行使自治權(quán)，辦理公共事務(wù)，主要手段是非暴力強(qiáng)制性的。作為政權(quán)機(jī)關(guān)的地方自治組織擁有國(guó)家政權(quán)一般都具有的強(qiáng)制性的管理手段。
(4)群眾自治組織的領(lǐng)導(dǎo)人不屬于國(guó)家公職人員，而是從自治體成員中直接選舉產(chǎn)生，且不脫離生產(chǎn)勞動(dòng)，只能根據(jù)協(xié)商享受一定經(jīng)濟(jì)補(bǔ)貼。
中國(guó)農(nóng)村村民自治的本質(zhì)是人民群眾自治。這一形式有利于人民群眾直接參與基層社會(huì)事務(wù)管理。它所體現(xiàn)的分權(quán)原則，不是中央和地方的分權(quán)，而是國(guó)家和社會(huì)的分權(quán)，即將國(guó)家過(guò)分集中的權(quán)力下放給人民群眾，這種直接民主并不排斥和否定國(guó)家集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，反而以國(guó)家集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)為條件。具體表現(xiàn)為村級(jí)自治組織要接受鄉(xiāng)政府的指導(dǎo)。在村級(jí)組織中，以中國(guó)共產(chǎn)黨的基層組織為核心。這樣既可以充分發(fā)揚(yáng)民主，又不排斥和否定國(guó)家的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。因此，中國(guó)農(nóng)村的村民自治制度與國(guó)家的民主集中制原則是一致的。

中國(guó)農(nóng)村村民自治體制存在的問(wèn)題和對(duì)策

江澤民同志1998年7月在安徽考察工作時(shí)指出：“包產(chǎn)到戶、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和村民自治都是在黨的領(lǐng)導(dǎo)下我國(guó)億萬(wàn)農(nóng)民的偉大創(chuàng)造。"尤其村民自治更是農(nóng)村政治體制的偉大創(chuàng)新。村民自治作為國(guó)家法律確認(rèn)的對(duì)農(nóng)村基層民主政治建設(shè)的一種制度安排，已成為現(xiàn)階段具有中國(guó)特色的農(nóng)村基層民主最基本的形式。
現(xiàn)行的農(nóng)村村民自治體制中主要存在以下六個(gè)問(wèn)題：村委會(huì)服務(wù)功能弱化，“過(guò)度自治化"和“附屬行政化"，基層黨組織不適當(dāng)?shù)馗深A(yù)村民自治和村民自治組織動(dòng)搖黨的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)威，村民自治缺少經(jīng)驗(yàn)和各地工作不平衡，農(nóng)民文化水平低、民主素養(yǎng)差問(wèn)題和村民自治的社會(huì)法治環(huán)境差。針對(duì)以上問(wèn)題，我們要看清問(wèn)題關(guān)鍵所在，從以下六個(gè)方面著手努力，推進(jìn)村民自治制度的發(fā)展和完善：
（一）、必須堅(jiān)持和完善以家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營(yíng)體制，大力發(fā)展農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)，解決村委會(huì)服務(wù)功能弱化問(wèn)題，增強(qiáng)村民自治的吸引力和凝聚力。中國(guó)農(nóng)村村民自治的一大特點(diǎn)就是村民與集體的聯(lián)系十分緊密，因此，集體經(jīng)濟(jì)與村民自治的運(yùn)作有密切的相關(guān)性。集體經(jīng)濟(jì)力量為村民自治的正常運(yùn)作提供重要的物質(zhì)支撐；同時(shí)集體經(jīng)濟(jì)愈發(fā)達(dá)，愈需要通過(guò)村民自治，擴(kuò)大村民群眾的政治參與，保證集體經(jīng)濟(jì)規(guī)范運(yùn)作，利益得到合理分配，為群眾提供良好的社會(huì)服務(wù)。從實(shí)踐中看，在缺乏集體經(jīng)濟(jì)實(shí)力的地方，由于村民自治組織難以為村民提供良好的社會(huì)服務(wù)，缺乏凝聚群眾的物質(zhì)基礎(chǔ)，村委會(huì)辦理公共事務(wù)和公益事業(yè)，只能完全依靠村民出資出力。因此，村民自治運(yùn)作效果不理想，村民參與自治的積極性不高。農(nóng)村基層組織處于癱瘓、半癱瘓狀態(tài)的“失控村"，大多是集體經(jīng)濟(jì)的“空殼村"。相反，在一些集體經(jīng)濟(jì)實(shí)力較強(qiáng)的村，村干部的報(bào)酬、村集體和鄉(xiāng)政府要求農(nóng)戶提供的獎(jiǎng)金和勞務(wù)，主要由集體組織承擔(dān)，農(nóng)民因集體經(jīng)濟(jì)和自治組織為自己帶來(lái)的利益而減輕負(fù)擔(dān)。因此，村民自治組織享有較高威信，具有較強(qiáng)的凝聚力和吸引力?？梢?jiàn)，村集體經(jīng)濟(jì)成為制約村民自治運(yùn)作和發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ)。所以，搞好村民自治，必須大力發(fā)展農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)，增強(qiáng)村委會(huì)服務(wù)功能和村民自治的吸引力、凝聚力。
（二）、引導(dǎo)農(nóng)民正確行使民主權(quán)利，轉(zhuǎn)變基層政府對(duì)農(nóng)村的管理方式，解決村民自治中的“過(guò)度自治化"和“附屬行政化"問(wèn)題，促進(jìn)“鄉(xiāng)政村治"格局的長(zhǎng)期穩(wěn)定和規(guī)范化運(yùn)行?，F(xiàn)階段我國(guó)農(nóng)村社會(huì)管理體制中有兩種相對(duì)獨(dú)立的權(quán)力：鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府的行政管理權(quán)和村民自治權(quán)，它們構(gòu)成了在中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的農(nóng)村社會(huì)“鄉(xiāng)政村治"的總格局。應(yīng)當(dāng)說(shuō)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的行政管理權(quán)與村民自治權(quán)在最終歸屬和運(yùn)作目的上是一致的，法律的規(guī)定也是清楚、明確的。村民委員會(huì)離不開(kāi)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的支持與幫助；村民自治也有利于鄉(xiāng)鎮(zhèn)的行政管理。但在實(shí)際工作中，二者又經(jīng)常發(fā)生矛盾，主要表現(xiàn)為“過(guò)度自治化"和“附屬行政化"兩種傾向。所謂“過(guò)度自治化"的傾向，是指村民自治超出了法律規(guī)定的范圍，村自治組織擅自作出不屬于村自治范圍的決定，或隨意增加村民的非法定義務(wù)，違法限制村民的自由權(quán)利；或無(wú)正當(dāng)理由，拒不接受鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府布置的國(guó)家各項(xiàng)任務(wù)。所謂“附屬行政化"的傾向，是指村民自治在一定程度上名存實(shí)亡，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府仍把村委會(huì)當(dāng)作自己直接的下屬行政組織，沿用傳統(tǒng)的領(lǐng)導(dǎo)方法進(jìn)行指揮管理，或繼續(xù)控制村委會(huì)的人事權(quán)，對(duì)經(jīng)村民民主選舉產(chǎn)生的干部隨意調(diào)動(dòng)、任免；或?qū)儆诖逦瘯?huì)自治范圍內(nèi)的生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)等村務(wù)活動(dòng)橫加干涉，隨意發(fā)號(hào)施令。從目前的情況看，“過(guò)度自治化"的傾向在全國(guó)尚不普遍，但已出現(xiàn)了一些苗頭和若干典型事例；“附屬行政化"的傾向在一些地方則具有一定的普遍性。為了克服在村民自治問(wèn)題上的這兩種錯(cuò)誤傾向，對(duì)鄉(xiāng)村關(guān)系進(jìn)行適當(dāng)、有效的整合，必須從三個(gè)方面進(jìn)行努力。首先，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府及其工作人員要提高認(rèn)識(shí)，轉(zhuǎn)變觀念，改進(jìn)工作方式、方法，依法履行“鄉(xiāng)政"職責(zé)。其次，加強(qiáng)村民自治組織自身建設(shè)，教育農(nóng)民提高民主意識(shí)，增強(qiáng)自治能力，引導(dǎo)農(nóng)民學(xué)會(huì)使用民主權(quán)利，自覺(jué)協(xié)助鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府做好各項(xiàng)工作。第三，國(guó)家政權(quán)建設(shè)工作部門（主要指各級(jí)民政部門）要注意總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，搞好典型示范，指導(dǎo)各地制定具體的鄉(xiāng)村關(guān)系條例，推動(dòng)完善村民自治的制度體系。
（三）、正確處理村黨支部與村民自治組織的關(guān)系，加強(qiáng)和改善黨對(duì)農(nóng)村工作的領(lǐng)導(dǎo)，解決基層黨組織不適當(dāng)?shù)馗深A(yù)村民自治和村民自治組織動(dòng)搖黨的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)威問(wèn)題，將黨組織和村民自治組織的活動(dòng)納入法律制度的軌道。從理論和制度上看，村黨組織和村民自治組織的地位和關(guān)系是明確和協(xié)調(diào)的。新修訂的《村組法》規(guī)定：“中國(guó)共產(chǎn)黨在農(nóng)村的基層組織，按照中國(guó)共產(chǎn)黨章程進(jìn)行工作，發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)核心作用；依照憲法和法律，支持和保障村民開(kāi)展自治活動(dòng)、直接行使民主權(quán)利。"這實(shí)際上是以國(guó)家基本法律的形式，明確規(guī)定了黨組織對(duì)村民自治的領(lǐng)導(dǎo)地位和職責(zé)及工作方式。
（四）、以貫徹實(shí)施新的《村組法》為契機(jī)，深入開(kāi)展村民自治示范活動(dòng)，摸索經(jīng)驗(yàn)，樹立典型，解決各地村民自治開(kāi)展的不平衡問(wèn)題，促進(jìn)農(nóng)村基層民主由點(diǎn)到面逐步推進(jìn)。提高村民自治的規(guī)范化程度，就是要根據(jù)新的《村組法》的有關(guān)規(guī)定，圍繞民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督四個(gè)環(huán)節(jié)，健全制度，規(guī)范程序，真正體現(xiàn)“村民群眾自治"和“基層直接民主"的原則精神，尤其要制定規(guī)范化的標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范化的程序。
（五）、大力發(fā)展農(nóng)村文化教育，提高農(nóng)民（包括村組干部）的文化素質(zhì)和政治參與意識(shí)，解決農(nóng)民文化水平低、民主素養(yǎng)差的問(wèn)題，為發(fā)展農(nóng)村基層民主培養(yǎng)合格的主體。村民自治是中國(guó)農(nóng)村的民主政治實(shí)踐，它的運(yùn)作與村民主體的思想文化狀況密切相關(guān)。思想文化主要包括文化知識(shí)和價(jià)值觀念。文化知識(shí)是從事政治活動(dòng)的必要條件。正如列寧所指出的：“文盲是站在政治之外的，必須先教他們識(shí)字。不識(shí)字就不能有政治，不識(shí)字只能有流言蜚語(yǔ)、傳聞偏見(jiàn)，而沒(méi)有政治。"
（六）、加強(qiáng)農(nóng)村法制建設(shè)，為發(fā)展農(nóng)村基層民主，實(shí)行村民自治，營(yíng)造良好的社會(huì)法制環(huán)境民主必須與法律化、制度化相匹配。村民自治是9億農(nóng)民行使民主權(quán)利的廣泛實(shí)踐，作為國(guó)家法律制度的安排，在缺乏法制傳統(tǒng)的農(nóng)村社區(qū)推行，更需要營(yíng)造良好的社會(huì)法制環(huán)境。由于受長(zhǎng)期的專制歷史影響，中國(guó)農(nóng)民非常缺乏民主經(jīng)驗(yàn)和民主習(xí)慣，不善于行使自治的民主權(quán)利。如果不強(qiáng)化基層干部和廣大農(nóng)民的法律意識(shí)和法制觀念，將村民自治納入法律化、制度化的軌道，就有可能出現(xiàn)前面說(shuō)過(guò)的“過(guò)度自治化"和“附屬行政化"傾向，使農(nóng)村社會(huì)出現(xiàn)不穩(wěn)定因素，影響農(nóng)村基層民主乃至整個(gè)社會(huì)主義民主的健康發(fā)展。加強(qiáng)農(nóng)村社會(huì)主義法制建設(shè)，為農(nóng)村基層民主特別是村民自治的平穩(wěn)推進(jìn)營(yíng)造良好的社會(huì)法制環(huán)境，除了需要加快農(nóng)村民主建設(shè)，打好法制建設(shè)基礎(chǔ)，主要是認(rèn)真貫徹執(zhí)行《村組法》，實(shí)行農(nóng)村基層直接民主選舉和村務(wù)公開(kāi)制度。
跨入二十一世紀(jì)，面對(duì)我國(guó)政治經(jīng)濟(jì)繼續(xù)飛速發(fā)展的大好形勢(shì)，我們要努力保障和促進(jìn)我國(guó)農(nóng)村村民自治制度的不斷發(fā)展和完善，在新時(shí)期新的國(guó)際環(huán)境中為我國(guó)的社會(huì)穩(wěn)定和社會(huì)主義建設(shè)的偉大事業(yè)繼續(xù)發(fā)揮更大，更好的作用。
　　

【參考文獻(xiàn)】
徐勇：《中國(guó)農(nóng)村村民自治》，華中師范大學(xué)出版社1997年版。
王振耀：《中國(guó)農(nóng)村村民自治制度研究》，中國(guó)社會(huì)出版社2000年版。
江澤民：《高舉鄧小平理論偉大旗幟，把建設(shè)有中國(guó)特色社會(huì)主義事業(yè)全面推向二十一世紀(jì)》．《講學(xué)習(xí)講政治講正氣教育讀本》．黨建讀物出版社，1998．
延壽：《推進(jìn)村級(jí)民主管理》．人民日?qǐng)?bào)，1998-05-25(3)．
宋學(xué)春：《讓村民當(dāng)家作主》．人民日?qǐng)?bào)，1998-09-08(9)．
馮奎：《“民主日"的威力》．人民日?qǐng)?bào)，1998-08-18(9)．
曹志：《加強(qiáng)農(nóng)村基層民主法制建設(shè)》．人民日?qǐng)?bào)，1998-12-10(3)．
王金良，嚴(yán)明：《富民基業(yè)》．人民日?qǐng)?bào)。

愛(ài)華網(wǎng)本文地址 » http://www.klfzs.com/a/25101014/207567.html