愛華網(wǎng)西安市城中村改造
2007年12月03日
目錄
第一章、西安市城中村概況 2
第一節(jié)、西安市城中村簡介 2
第二節(jié)、西安市城中村經(jīng)濟(jì)狀況 5
第三節(jié)、西安市城中村社會(huì)狀況 5
第二章、西安市城中村土地利用特征 7
第三章、“城中村”土地開發(fā)建設(shè)及交易涉及的法律、法規(guī)和政策 10
第一節(jié)、開發(fā)建設(shè)中涉及的法律 10
第二節(jié)、“城中村”土地開發(fā)建設(shè)及交易涉及的法規(guī) 10
第三節(jié)、“城中村”土地開發(fā)建設(shè)及交易涉及的政策 11
第四章、我國各大城市城中村改造比較 11
第一節(jié)、廣州市城中村改造情況 11
第二節(jié)、深圳市城中村改造情況 13
第三節(jié)、珠海市城中村改造情況 14
第五章、西安市城中村改造的具體措施 16
第一節(jié)、西安市城中村改造的難點(diǎn) 17
第二節(jié)、西安市城中村改造策略 18
第三節(jié)、 西安市城中村改造的具體措施： 21
1.實(shí)施城鄉(xiāng)一體化管理 21
2、解決外來人口的居住問題 21
3、高起點(diǎn)編制城市總體規(guī)劃 22
4、健全城市土地供應(yīng)的管理機(jī)制 23
5、重視村民的觀念改造和技能培訓(xùn) 24
參考文獻(xiàn) 25
[附錄1]西安市”城中村”類型劃分及分布現(xiàn)狀圖 25
第一章、西安市城中村概況
第一節(jié)、西安市城中村簡介
西安57個(gè)城中村列為第一批重點(diǎn)率先進(jìn)行改造，年內(nèi)完成“四個(gè)轉(zhuǎn)變”，并將其全面納入城市管理體系，先行將市政公用、市容園林等城市綜合服務(wù)功能覆蓋57個(gè)城中村，徹底改變城市管理的“二元”化現(xiàn)狀，為今后全面改造打下基礎(chǔ)。在城六區(qū)中每個(gè)區(qū)至少確定兩個(gè)示范村，以點(diǎn)帶面全面推開，年內(nèi)全西安市完成30萬平方米的城中村安置用房建設(shè)和20萬平方米舊村拆除任務(wù)。
很多城中村都占據(jù)著城市中重要的地理位置，比如：西門外100米左右的西關(guān)新村，長安南路上的八里村、吳家墳，北郊把持西安北大門的張家堡，等等。城中村的村民失去了生產(chǎn)土地后，房租成為其主要經(jīng)濟(jì)來源。為了獲取更加豐厚的房租，再加上相關(guān)部門疏于監(jiān)督和管理，于是村民們隨意搭建私房，這種由農(nóng)民自建的樓房，不要說是抗七級(jí)地震，就是三四級(jí)地震都很危險(xiǎn)。祭臺(tái)村就曾發(fā)生過村民剛建好1個(gè)月的七層樓房發(fā)生嚴(yán)重傾斜情況，最后被迫拆了3層。
城中村內(nèi)部設(shè)施配套不健全，房屋質(zhì)量不安全，周邊環(huán)境臟、亂、差，房租低廉，一些流竄犯、賣淫小姐等也經(jīng)常在此長期定居，治安環(huán)境令人堪憂。這些丑惡現(xiàn)象的泛濫，對(duì)和諧社會(huì)的建立和城市經(jīng)濟(jì)的繁榮造成了極壞的影響。城中村的現(xiàn)狀已嚴(yán)重影響著西安市城市化的進(jìn)程，城中村已成為現(xiàn)代化城市的“瘡疤”，也影響了創(chuàng)建“西部最佳”的古都形象。由于歷史原因、管理體制、居住人員結(jié)構(gòu)等多種因素，城中村成為城市管理的“死角”和犯罪高發(fā)區(qū)。
為此，西安市政府要求對(duì)城中村進(jìn)行全面改造（參照西安 “城中村”類型劃分及分布現(xiàn)狀圖）。根據(jù)西安市總體規(guī)劃，2002年對(duì)首批確定的14個(gè)城中村進(jìn)行試點(diǎn)改造，2003年城區(qū)城中村改造全面鋪開，共有187個(gè)城中村展開改造建設(shè)，其中25個(gè)列入第一批
表1 西安市城中村改造名單
行政區(qū) 數(shù)量名 稱
新城區(qū) 13（0） 南張村、北張村、胡一村、胡二村、新興村、三府灣、自強(qiáng)村、八府莊、含元殿、石家街、聯(lián)志村、南韓村、北韓村
碑林區(qū) 15（5） 祭臺(tái)村、白廟村、北沙坡、西何家村、黃雁東村、黃雁西村、邊家村、南郭村、南關(guān)村、永寧村、草場坡村、仁義村、旅館村、南沙坡村、星火村
蓮湖區(qū) 35（3） 西關(guān)村、十里鋪、任家口、大馬路、新桃園、馬軍寨、李家莊、米家橋、建新村、解家村、北火巷、安定村、五一村、潘家村、大土門、郭家口、二府莊、北關(guān)村、紙坊村、紅廟坡、豐禾村、白家口、西桃園、東桃園、三民村、金家堡、曹家堡、楊圍村、陳家寨、工農(nóng)村、友誼村、顏家堡、周圍村、進(jìn)豐村、中堡子
雁塔區(qū) 71（10） 廟坡頭、長延堡、東三爻、后村、東八里村、西八里村、郝家村、辛家坡、吉祥村、觀音廟、王家村、鐵一村、鐵二村、太平堡、大雁塔村、楊家村、沙湖坨村、東三爻堡村、西三爻村、西三爻堡村、辛小寨村、南窯村、潘家莊村、瓦胡同村、北沈村、徐家莊、沙井村、白家村、丁家村、北山門村、南山門村、雙橋頭村、羅家寨村、田家灣村、西等村、延北村、延南村、繆家寨、東曲、西曲、北池頭、新開門、岳家寨、孟村、榮家寨、陸家寨、黃渠頭、閘口村、西辛莊、丈八北村、丈八東村、木塔南、紅廟村、陳林村、甘家寨、雙水磨、趙家坡、余家莊、木塔北、茶張村、丈八南村、丈八西村、鋪上村、魚化村、老煙莊、小煙莊、英發(fā)寨、賀家寨、大寨子、西堯頭、北石橋
灞橋區(qū)
29（3） 梁家街、草南村、草北村、張家坡、黃家坡、高樓村、尉家坡、長樂村、小寨村、張一村、張二村、楊家灣、十里鋪、蔣家灣、蘇王村、杜家街、閆家灘、五星村、秦孟街、米家崖、李家堡、周家坡、老人倉、董家門、尹家街、堡子村、棗園劉、永豐村、柳巷
未央?yún)^(qū) 24（4） 張家堡村、新房村、石家村、二府莊、方新村、薛家寨、坑底寨、草店子、杜家堡、北沙口、八家堡、劉南村、方家村、肖家村、辛家廟村、孫家灣、東前進(jìn)、先鋒村、棗園村、范南村、馬呼坨村、白楊東村、白楊西村、范北村
總計(jì) 187（25）
11個(gè)改造示范村
碑林區(qū)：李家村、北沙坡村
新城區(qū)：三府灣村、南張村
蓮湖區(qū)：五一村、任家口村
雁塔區(qū)：辛家坡村、新小寨村
未央?yún)^(qū)：北沙口村、劉南村
灞橋區(qū)：棗園劉村
資料來源：西安市建設(shè)委員會(huì)
注：楊家村表示首批改造名稱，括號(hào)內(nèi)表示首批改造數(shù)量
第二節(jié)、西安市城中村經(jīng)濟(jì)狀況
西安市城中村村民的收入情況因各村的整體狀況不同而有所差別，但是大多數(shù)的村民人均年收入萬元以上。村民收入的來源有村集體分紅、出租屋房租、個(gè)體經(jīng)營、外出務(wù)工等幾個(gè)方面，其中出租房屋是城中村村民收入來源的主要途徑。
西安市城市經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，吸引了大量的外來人口涌入西安就業(yè)，由于城市住房租金較高并且管理規(guī)范，大部分外來人口選擇租金較低、管理松弛并且交通方便、接近工作地的地點(diǎn)居住。這些外來人口對(duì)價(jià)格低廉的出租屋需求旺盛，所以，城中村成了出租屋的主要供應(yīng)者，從而形成了獨(dú)特的“出租屋經(jīng)濟(jì)”。
出租屋經(jīng)濟(jì)繁榮是西安市城中村的普遍現(xiàn)象，并且租金成為城中村村民收入的主要來源，成為村民所依賴的生存途徑，同時(shí)也帶來了很多問題。在利益的驅(qū)使下，產(chǎn)生了大量的違章建筑。另外，在一定程度上鼓勵(lì)村民不勞而獲，抑制村民參與市場經(jīng)濟(jì)的積極性，導(dǎo)致城中村經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)畸形發(fā)展，不利于村民素質(zhì)的提高。
第三節(jié)、西安市城中村社會(huì)狀況
一、管理體制
城中村的管理體制基本上是一種以村黨支部為核心，以村委會(huì)為主體，以村集體經(jīng)濟(jì)組織為實(shí)體，各種群眾組織并存的混合型管理體制。這種管理體制是黨、政、企的高度合一，三種組織機(jī)構(gòu)基本上是三塊牌子一套人馬。從目前還沒有進(jìn)行改制的城中村來看，城中村仍然保留了原有的農(nóng)村管理模式――村委會(huì)是村民的自治組織，保留下來的土地歸村集體所有，村集體仍然負(fù)有保障村民子女上學(xué)、就業(yè)等方面的義務(wù)。
隨著社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制的不斷完善和發(fā)展，城市建設(shè)的不斷發(fā)展，村集體產(chǎn)業(yè)的升級(jí)換代，流動(dòng)人口的增多，原本置身于城市之外的城中村村民面臨著新的環(huán)境，原有的管理體制出現(xiàn)了許多問題。村集體的管理體制和經(jīng)濟(jì)組織已經(jīng)不能適應(yīng)發(fā)展的需要，難以適應(yīng)市場的變化，也難以管理大量涌入的外來人口。城中村村民雖然處于城市之中或者城市的邊緣，但是在許多方面享受不到城市居民的待遇。
二、人口狀況
城中村中村民一般較少，大量居住于此的是外來人員，外來人口的比例相當(dāng)于本村人口的5～10倍，并且人口構(gòu)成情況復(fù)雜(圖1)，來源廣泛。城中村村民受教育的程度普遍比城市居民低，使他們很難融入附近的城市社區(qū)。城市居民因觀念文化的差異，很難認(rèn)同這些村民，而村民因經(jīng)濟(jì)利益的驅(qū)使也很不愿意做城里人。村民可以坐享其成，即使素質(zhì)低下，也沒有產(chǎn)生強(qiáng)烈的提高文化素質(zhì)的緊迫感。
三、治安狀況
特殊的人口構(gòu)成引發(fā)了城中村嚴(yán)重的社會(huì)治安問題。在由農(nóng)村型管理向城市型管理轉(zhuǎn)軌的過程中，城中村的綜合管理相對(duì)薄弱，同時(shí)，低質(zhì)量的住宅帶來的低租金和低售價(jià)，導(dǎo)致城中村內(nèi)部居住人員的構(gòu)成日趨復(fù)雜。
在西安市的城中村中，經(jīng)?？梢钥吹礁鞣N各樣的發(fā)廊和美容屋，其數(shù)量之多已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了人們的想象，也遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了正常的供需比例。此外，城中村中的毒品交易也是人們共知的秘密。政府雖然多次打擊，但是由于城中村的環(huán)境氣候很適合犯罪分子生存，而很難徹底清除。
四、社會(huì)保障
城中村村民賴以生存的基礎(chǔ)就是土地，換句話說，土地更像是村民的一種社會(huì)保障。目前，村民的福利保障都是村集體承擔(dān)，村民比較擔(dān)心的是改制后原有的這些福利保障都會(huì)失去，并且生活沒有著落。問題最大的人群是40歲以上的村民，他們文化素質(zhì)低，沒有技能，難以找到工作，只能依靠房租謀生。在城中村改造的過程中，由村民變成居民，村民失去了賴以生存的土地，同時(shí)又沒有享受到城市居民的社會(huì)保障，不僅有后顧之憂，而且還在一定程度上成為改造的社會(huì)阻力。
第二章、西安市城中村土地利用特征
根據(jù)西安市建設(shè)委員會(huì)提供的城中村改造名單，在西安市地圖上標(biāo)示出了亟需改造的187個(gè)城中村的分布情況?？梢钥闯?，西安市城中村的空間分布有如下幾個(gè)突出的特征。
第一，城中村分布總體分散，部分相對(duì)集中。如下所示，西安市城中村分布在總體上具有廣泛性，基本上各個(gè)方位、各個(gè)行政區(qū)都有一定數(shù)量的城中村分布。同時(shí)，在廣泛分布的背景下又相對(duì)集中，大部分（70％）位于西安市的二環(huán)以外、三環(huán)以內(nèi)的城市近郊區(qū)域（表2）。
表2 西安市城中村分布情況(單位：個(gè))
新城區(qū) 碑林區(qū) 蓮湖區(qū) 雁塔區(qū) 灞橋區(qū) 未央?yún)^(qū) 合計(jì)
二環(huán)以內(nèi) 8 15 18 0 0 9 50
二三環(huán)間 5 0 17 63 25 10 120
三環(huán)之外 0 0 0 8 4 5 17
總計(jì) 13 15 35 71 29 24 187
資料來源：西安市建設(shè)委員會(huì)
從表2中可以看出，由于新城區(qū)、碑林區(qū)和蓮湖區(qū)（二環(huán)內(nèi)）城市土地開發(fā)強(qiáng)度已經(jīng)接近飽和，大部分土地基本上已被用作城市建設(shè)用途。因此，這部分地區(qū)內(nèi)的城中村數(shù)量較少，并且面積較小。換句話說，這部分地區(qū)內(nèi)已經(jīng)基本上沒有“完全的城中村”，雁塔區(qū)、灞橋區(qū)、未央?yún)^(qū)由于距市中心比較遠(yuǎn)，而且在城市建設(shè)中，有大量的村落在逐漸失去農(nóng)用地，導(dǎo)致“完全的城中村”越來越多。――因此，這部分地區(qū)成為西安市城中村分布最多、問題最多的地區(qū)，也就成為西安市城中村改造的主戰(zhàn)場。
第二，沿西安市的主要交通線分布。從表2可以看出，沿西安市二環(huán)分布著何家村、吉祥村、辛家坡等35個(gè)城中村，占到總數(shù)的20％。此外，沿三環(huán)也分布著28個(gè)城中村，占到15％，其中以雁塔區(qū)最明顯（22個(gè)）。沿西安的的中軸線分布著張家堡、薛家寨等20個(gè)城中村，占到11％(表3)。
表3西安市城中村分布情況(單位：個(gè))
名稱 數(shù)量 比例 名稱 數(shù)量 比例
一環(huán) 11 6％ 中軸線 20 11％
二環(huán) 35 19％ 太白路 10 5％
三環(huán) 28 15％ 紅光路 10 5％
高架快速路 15 8％ 華清路 9 5％
資料來源：西安市建設(shè)委員會(huì)
沿交通線分布在二環(huán)路以外十分明顯。這些交通線主要是對(duì)外道路，其所在地區(qū)的特點(diǎn)是道路網(wǎng)密度低，開發(fā)強(qiáng)度不高。因此表現(xiàn)為明顯的軸向分布。在二環(huán)路以內(nèi)，城中村分布卻比較密集，沒有一條明顯的集聚軸線。這部分地區(qū)由于開發(fā)強(qiáng)度較高，道路網(wǎng)密度較高，城中村分布也沿著一些主干道展開，這不過是這些道路間距不大罷了。同樣也可以這么認(rèn)為，在二環(huán)以內(nèi)的城中村是沿若干條主干道相交匯分布的。
對(duì)外交通線是城市的“出入口”，占地面積較大，為了減少拆遷量和工程造價(jià)，道路選線一般考慮城市邊緣區(qū)。因此，道路建設(shè)往往會(huì)穿過這些地區(qū)的農(nóng)田和荒地，使原來的村落變成了現(xiàn)在的城中村。另外由于交通狀況的改善，帶動(dòng)了道路周邊地區(qū)的開發(fā)建設(shè)，工廠、商業(yè)店面和居住區(qū)相繼包圍了附近的村落，這也成為對(duì)外交通線兩側(cè)城中村集中分布的一個(gè)重要原因。
第三，城中村分布大部分處于城市需要集中建設(shè)的地區(qū)。對(duì)于快速發(fā)展的西安來說，城市的集中建設(shè)和空間的集聚擴(kuò)張具有一定的現(xiàn)實(shí)意義。城市的集中建設(shè)，可以最大限度地滿足城市居民多方面和不同程度的生活需要。還可以節(jié)約城市用地，縮短各類工程管線和道路長度，節(jié)約城市建設(shè)資金，同時(shí)能夠減少居民外出交通時(shí)耗，減輕交通壓力。
從表3中可以看出，二環(huán)以內(nèi)城市建設(shè)用地稀缺，屬于規(guī)劃嚴(yán)格控制的地區(qū)，這一地區(qū)的城中村亟需改造，占到總數(shù)的30％。二環(huán)以外的灞橋區(qū)25個(gè)城中村屬于西安?河綜合開發(fā)區(qū)，占轄區(qū)內(nèi)需要改造的85％；雁塔區(qū)中有22個(gè)城中村屬于西安曲江旅游度假開發(fā)區(qū)，占轄區(qū)內(nèi)需要改造的30％，此外全部屬于西安高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)。
第三章、“城中村”土地開發(fā)建設(shè)及交易涉及的法律、法規(guī)和政策
第一節(jié)、開發(fā)建設(shè)中涉及的法律
中華人民共和國保險(xiǎn)法
中華人民共和國招投標(biāo)法
中華人民共和國建設(shè)法
中華人民共和國規(guī)劃法
中華人民共和國城市房地產(chǎn)管理法
中華人民共和國土地管理法
第二節(jié)、“城中村”土地開發(fā)建設(shè)及交易涉及的法規(guī)
陜西省農(nóng)村村莊規(guī)劃建設(shè)條理
城市綠化法
城市市容和環(huán)境衛(wèi)生管理?xiàng)l理
村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)管理?xiàng)l例
村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)管理?xiàng)l例
土地管理法實(shí)施條例
城鎮(zhèn)個(gè)人建造住宅管理辦法
城市私有房屋管理?xiàng)l例
城市房屋拆遷管理?xiàng)l例
物業(yè)管理?xiàng)l例
第三節(jié)、“城中村”土地開發(fā)建設(shè)及交易涉及的政策
城市房地產(chǎn)權(quán)屬檔案管理辦法
建設(shè)部關(guān)于納入國務(wù)院決定的十五項(xiàng)行政許可的條件規(guī)定
陜西省城市房地產(chǎn)市場管理?xiàng)l例（修正）
城市居民住宅安全防范設(shè)施建設(shè)管理規(guī)定
西安市城市房屋拆遷管理實(shí)施細(xì)則
第四章、我國各大城市城中村改造比較
城中村改造是極其復(fù)雜的系統(tǒng)工程，涉及經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化、政治等多方面因素，事關(guān)村集體、村民、政府、開發(fā)商等多方面利益，改造的工作需要做翔實(shí)的調(diào)查、制定詳細(xì)的計(jì)劃和相關(guān)的政策保證。我國各大城市城中村的現(xiàn)實(shí)狀況與存在問題不盡相同，改造中采取的政策措施及方式也不一樣，以下對(duì)廣州、珠海、深圳等地城中村改造經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行總結(jié)比較，為西安市城中村改造工作的開展提供參考。
第一節(jié)、廣州市城中村改造情況
廣州是典型的依據(jù)老城區(qū)發(fā)展的現(xiàn)代化都市，城市發(fā)展速度快，城中村現(xiàn)象極為嚴(yán)重。據(jù)統(tǒng)計(jì)，廣州市白云、天河、海珠、芳村、黃埔等區(qū)共有138個(gè)城中村。城中村的改造已成為廣州市未來幾年推進(jìn)城市化進(jìn)程的重要內(nèi)容，計(jì)劃分期分批，按不同類型逐步改造：今年內(nèi)投資50個(gè)億改造7個(gè)城中村，2-3年內(nèi)將位于城市建成區(qū)內(nèi)、農(nóng)業(yè)人口人均耕地面積不足66 m2的城中村改制完畢；到2010年，廣州將把138個(gè)城中村改造成現(xiàn)代化文明社區(qū)。目前，廣州市7個(gè)試點(diǎn)村已由各區(qū)政府牽頭提出了改造的初步方案，現(xiàn)仍在完善調(diào)整修編規(guī)劃方案。
城中村類型：A類，完全沒有農(nóng)用地的農(nóng)村，且已經(jīng)完全被城市包圍；B類，有少量農(nóng)用地的農(nóng)村和處于城市近期重點(diǎn)建設(shè)區(qū)域的農(nóng)村；C類，有較多農(nóng)用地的農(nóng)村和近期不列入重點(diǎn)建設(shè)區(qū)域的農(nóng)村。近期改造實(shí)施的重點(diǎn)是A類和B類城中村。
改造策略：按照“先行試點(diǎn)、積極穩(wěn)妥”的原則，廣州選擇位于中心城區(qū)的7個(gè)自然村作為改造試點(diǎn)，采取“一村一策”的辦法，取得經(jīng)驗(yàn)后，逐步在全市范圍內(nèi)開展。廣州的城中村改造分兩步走：
第一步是轉(zhuǎn)制。把城市建成區(qū)內(nèi)的“城中村”農(nóng)民轉(zhuǎn)為居民，把村委會(huì)轉(zhuǎn)成居委會(huì)，同時(shí)把原來屬于農(nóng)民所有的集體土地轉(zhuǎn)為國有土地，把原來由村委會(huì)管理的集體經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)為由集體法人股東和個(gè)人股東共同持股的股份公司，把“城中村”納入城市一體化管理，并逐步把市政、環(huán)衛(wèi)、供電、供水、供氣以及治安等納入城市管理范疇，施行統(tǒng)一管理。
第二步是有步驟地推進(jìn)“城中村”物質(zhì)環(huán)境的改造。結(jié)合村的實(shí)際情況和周邊城市建設(shè)編制舊村改造規(guī)劃，改造的主要形式是新的農(nóng)民公寓建設(shè)和舊村改造相互結(jié)合。首先開展農(nóng)民公寓的建設(shè)，公寓小區(qū)建設(shè)主要是安置本村搬遷村民，為舊村改造創(chuàng)造條件。其用地原則上使用該村原有的自留用地，建設(shè)用地的審批工作由廣州市規(guī)劃局、國土房管局負(fù)責(zé)落實(shí)。已辦理集體土地轉(zhuǎn)為國有土地的，辦理規(guī)劃報(bào)建；已按規(guī)定完成配套設(shè)施建設(shè)，建設(shè)施工驗(yàn)收手續(xù)完備的公寓式住宅，發(fā)給國有土地的房產(chǎn)證。其次，抓舊村的整治。在嚴(yán)格控制舊村新建、改建項(xiàng)目的同時(shí)，抓“城中村”老百姓急需解決的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和自來水供應(yīng)問題，以及清理村內(nèi)街道兩旁的違章建筑、各類飄篷、招牌廣告、整治防盜網(wǎng)，清理“六亂”現(xiàn)象及屋頂陽臺(tái)雜物，外墻整治穿衣戴帽，逐步增加綠化、路燈和消防設(shè)施的設(shè)置，安排市政排污設(shè)施的建設(shè)。舊村改造根據(jù)農(nóng)民公寓建設(shè)進(jìn)展情況安置村民后再逐步實(shí)施。
村集體為主導(dǎo)、“三個(gè)一點(diǎn)”落實(shí)資金：資金來源是“城中村”改造的瓶頸問題。廣州市政府提出城中村改造的資金籌措原則上“誰受益、誰投資”，以村集體和村民個(gè)人出資為主，市、區(qū)兩極財(cái)政視情況，對(duì)編制規(guī)劃設(shè)計(jì)方案及建設(shè)事業(yè)公共設(shè)施、基礎(chǔ)設(shè)施給予適當(dāng)支持。市政府在這個(gè)問題上堅(jiān)持決不允許房地產(chǎn)開發(fā)商插手，通過“三個(gè)一點(diǎn)”的辦法落實(shí)資金：由當(dāng)?shù)卮宓募w經(jīng)濟(jì)或改制后的股份制經(jīng)濟(jì)實(shí)體拿出一部分自有資金、原村民共同集資和銀行優(yōu)惠貸款等方式籌款；所在區(qū)政府財(cái)政拿出一部分資金；廣州市政府實(shí)施優(yōu)惠政策，并建設(shè)部分市政基礎(chǔ)設(shè)施和公共配套設(shè)施。
第二節(jié)、深圳市城中村改造情況
深圳市從1997年開始嘗試改造“城中村”，按每鎮(zhèn)一村的辦法試點(diǎn)，“以政府為主導(dǎo)、規(guī)劃全面、制度跟上”是深圳市“城中村”改造的經(jīng)驗(yàn)與特點(diǎn)。規(guī)劃中以土地系統(tǒng)控制為核心，以合理引導(dǎo)鄉(xiāng)村工業(yè)相對(duì)集中發(fā)展、村民住宅聯(lián)建統(tǒng)建為基點(diǎn)，逐步摸索出一條“經(jīng)濟(jì)、建設(shè)、環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展”的農(nóng)村城市化之路。
1999年，市委、市政府又提出“規(guī)劃全覆蓋”要求，著重突出土地集約利用與建設(shè)用地分區(qū)調(diào)控。試點(diǎn)村確定發(fā)展方向和策略，劃定不準(zhǔn)發(fā)展區(qū)、控制發(fā)展區(qū)及非建設(shè)用地的界限，規(guī)定各類用地的使用要求；然后撤點(diǎn)并村，實(shí)行村民住宅連建、單元式統(tǒng)建，免費(fèi)設(shè)計(jì)統(tǒng)建方案供村民選擇；重點(diǎn)解決公用設(shè)施、綠化、居住廣場空間及環(huán)境問題。
在具體操作上，深圳市以追求合理的規(guī)劃為目標(biāo)，率先成立區(qū)級(jí)城市規(guī)劃委員會(huì)，實(shí)行科學(xué)決策，并以法定圖則的編制和實(shí)施作為法制決策的保障。在此前提下，建立市規(guī)劃國土局――各區(qū)國土分局――管理所和特區(qū)外區(qū)――鎮(zhèn)――村的“雙三級(jí)”規(guī)劃管理執(zhí)行體系。另外還強(qiáng)化內(nèi)外監(jiān)督檢查職能，建立規(guī)劃管理反饋系統(tǒng)。在探索村鎮(zhèn)規(guī)劃管理有效途徑時(shí)，引導(dǎo)“農(nóng)民上樓、工業(yè)進(jìn)園”，開展“規(guī)劃下鄉(xiāng)”活動(dòng)，實(shí)現(xiàn)規(guī)劃意識(shí)全覆蓋。
第三節(jié)、珠海市城中村改造情況
珠海毗鄰澳門特別行政區(qū)，是南海邊上的一顆璀璨的明珠。珠海市中心城區(qū)和城區(qū)邊緣50 km2的范圍內(nèi)共有26個(gè)城中舊村需要改造，全部位于香洲區(qū)。這些村落總占地面積約300萬m2，需動(dòng)遷人口近20萬，其中包括村民4.7萬人，暫住人口近15萬人。
珠海市從2000年6月開始策劃城中村改造工作，計(jì)劃用3～5年的時(shí)間集中力量全部完成。從2000年開始，珠海市圍繞著“改造城中舊村、創(chuàng)建精品社區(qū)”的總目標(biāo)，高起點(diǎn)、高標(biāo)準(zhǔn)改造城中舊村，取得了可喜的成績，成為廣東省推進(jìn)城中村改造的典范。目前，列入改造計(jì)劃的26個(gè)城中村，已有22個(gè)確定了開發(fā)商，16個(gè)開始拆建，8個(gè)文明社區(qū)竣工移交，10.51萬平方米回遷房交付使用，961戶舊村居民喜遷文明、安全、環(huán)境優(yōu)美的現(xiàn)代城市家園。
市場運(yùn)作為主導(dǎo)、政府給政策的策略：珠海市在“城中村”改造中政府沒有直接投入一分錢，而是巧用市場之手，通過定原則、定規(guī)劃、給政策，引入競爭機(jī)制，吸引房地產(chǎn)商投資舊村改造。珠海市對(duì)房地產(chǎn)開發(fā)商最主要的優(yōu)惠政策是“拆一免二至三”，即根據(jù)舊村的區(qū)位、拆遷量，每拆1平方米的房屋，可免交2-3平方米建筑面積的地價(jià)，并免減相應(yīng)的報(bào)建等費(fèi)用，確保開發(fā)商獲得25%以上的合理利潤。開發(fā)商的開發(fā)總量中，1/3用于舊村民回遷，另外2/3作商品房經(jīng)營。為引入有實(shí)力的開發(fā)商，珠海市采用公開招標(biāo)的辦法，不分開發(fā)商來自哪里，一律對(duì)其資金實(shí)力、改建規(guī)劃方案、拆遷安置方案及商業(yè)信譽(yù)等方面進(jìn)行量化評(píng)估。為提升新村檔次，珠海市在招標(biāo)階段就引入“規(guī)劃最優(yōu)”概念，規(guī)劃設(shè)計(jì)要以優(yōu)取勝，帶動(dòng)了全市房地產(chǎn)開發(fā)檔次的提升。通過政策借力改造“城中村”，是珠海開展“城中村”改造的重要舉措和成功經(jīng)驗(yàn)，這種探索和實(shí)踐也為進(jìn)一步推動(dòng)公共設(shè)施與服務(wù)市場化改革提供了借鑒，是經(jīng)營城市的一種有益探索。
利益“三贏”啟示：珠?！俺侵写濉备脑炷軌蝽樌麑?shí)施，總結(jié)其經(jīng)驗(yàn)，實(shí)現(xiàn)村民、投資者、政府利益“三贏”是關(guān)鍵。
1、照顧村民利益。拆遷利益補(bǔ)償是城中村改造的關(guān)鍵環(huán)節(jié)之一，與城中村改造最直接、最大利益關(guān)系者是舊村居民，如何調(diào)動(dòng)村民的積極性、爭取村民的支持關(guān)系到改造的成功與否。珠海市在國家和省拆遷法規(guī)規(guī)定的范圍內(nèi)，制定有利于村民的拆遷政策。舊村居民所有合法房屋按建成年份以1：1至1：1.2的面積比例進(jìn)行補(bǔ)償；拆遷期間舊村的安置費(fèi)及原有房屋的出租收入，由開發(fā)商補(bǔ)償；原村集體在舊村改造范圍內(nèi)的留用地、工業(yè)用地允許免交有關(guān)費(fèi)用納入規(guī)劃、改造，土地升值收益由村集體、村民和開發(fā)商共享；集體經(jīng)濟(jì)組織改為股份合作公司，股份具體量化到舊村村民個(gè)人，解決舊村村民轉(zhuǎn)為居民的后顧之憂。
2、政府讓利調(diào)控市場。珠海能夠進(jìn)行大規(guī)模、高檔次的“城中村”改造，市場運(yùn)作又是一個(gè)關(guān)鍵因素。市場化運(yùn)作模式激起了投資者的投資興趣，政府的角色是營造一個(gè)公平、公正的市場競爭環(huán)境。為培育新的房地產(chǎn)市場，珠海市決定3年內(nèi)在城區(qū)不再新批房地產(chǎn)用地，為城中村改建騰出市場空間。城中村改建產(chǎn)生居民回遷房300多萬平方米，另外還將產(chǎn)生近600萬平方米商品房，沒有市場保證是無法推進(jìn)的。據(jù)有關(guān)部門測算，珠海市這一優(yōu)惠政策，土地收益方面將減少40-50億元，政府雖然沒有直接投入，但實(shí)質(zhì)上政府讓出巨大利益給舊村村民和開發(fā)商來推動(dòng)改造。
3、提升綜合競爭力。珠海市從一開始就對(duì)城中村改造的目標(biāo)進(jìn)行高定位，“城中村”的改造不是市政建設(shè)的“填平補(bǔ)齊”，而是實(shí)現(xiàn)城市 的整體增值。通過城中村的改造，建設(shè)現(xiàn)代化文明社區(qū)，推動(dòng)和提高農(nóng)村城鎮(zhèn)化進(jìn)程和水平，從而提升城市綜合競爭力。
第五章、西安市城中村改造的具體措施
在目前西安市城市建設(shè)問題突出和經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展的形式下，為促使西安市城市建設(shè)和經(jīng)濟(jì)社會(huì)的協(xié)調(diào)發(fā)展，必須高度重視城中村問題，將“城中村”的改造工作提到議事日程，以保證西安市成為世界一流的歷史名城和旅游勝地，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)建設(shè)現(xiàn)代化國際城市的宏偉目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。針對(duì)西安市城中村的實(shí)際問題，特別提出西安市城中村改造的相關(guān)具體措施。
第一節(jié)、西安市城中村改造的難點(diǎn)
城中村改造不同于城市化進(jìn)程中的舊城改造，城中村改造涉及土地的轉(zhuǎn)制、村民的出路、村集體和村民的出租屋問題，這些問題與村民的利益交織在一起，遠(yuǎn)比一般的舊城改造問題復(fù)雜的多。
1.改造成本高，投資回報(bào)小。城中村現(xiàn)有建筑密度大，容積率高，社會(huì)管理問題嚴(yán)重，這也是使政府將城中村改造迫切地提上議事日程的原因。撇開城中村改造的社會(huì)問題，高昂的拆遷置成本，巨額的投資，而且由于回遷安置面積大，可用于銷售的面積小，投資回報(bào)小。如何降低城中村改造的成本，保證合理的投資回報(bào)率，是城中村改造能否順利推進(jìn)的最大制約因素。
2.改造程序及優(yōu)惠政策問題。城中村現(xiàn)有土地屬集體所有，在改造過程中涉及土地的轉(zhuǎn)制，因此在改造過程中必須將土地所有制轉(zhuǎn)成國有土地所有制，將城鄉(xiāng)結(jié)合部的建設(shè)納入城市規(guī)劃管理的統(tǒng)一體制，加強(qiáng)村民建設(shè)行為的監(jiān)督管理，避免村民的建設(shè)行為再次出現(xiàn)混亂。轉(zhuǎn)制后，牽涉到開發(fā)用地合法手續(xù)問題。根據(jù)《關(guān)于嚴(yán)格實(shí)行經(jīng)營性土地使用權(quán)招標(biāo)拍賣掛牌出讓的通知》，經(jīng)營性用地必須實(shí)行招標(biāo)、拍賣、掛牌的程序。但城中村改造開發(fā)商與村民的談判協(xié)商成本較高，現(xiàn)有建筑的容積率比較高，拆遷成本巨大，完全采用市場化的招標(biāo)、拍賣、掛牌出讓模式，將增加開發(fā)商獲取土地的成本，從而加大市場運(yùn)作的風(fēng)險(xiǎn)。城中村改造還涉及到村留用地的優(yōu)惠政策問題，許多城市在征地過程中給予了村留用地開發(fā)的許多優(yōu)惠政策。因此設(shè)計(jì)好改造的程序及優(yōu)惠政策，將城中村改造納入城市年度建設(shè)計(jì)劃，將有力推進(jìn)城中村改造。
3.村民的阻力問題。目前，城中村村民收入主要靠集體經(jīng)濟(jì)和出租屋收入。改造后的拆遷安置補(bǔ)償成為制約城中村改造進(jìn)程最大的障礙，村民現(xiàn)有出租屋經(jīng)濟(jì)收益是村民改造的機(jī)會(huì)成本問題，因而村民只愿意接受面積補(bǔ)償。城中村現(xiàn)有容積率已接近或達(dá)到城市規(guī)劃的上限，如果要使城中村改造盈利，勢(shì)必要提高容積率，從而突破城市規(guī)劃的界限。從目前一些城市的改造來看，改造后村民依舊過著以出租收入為主的寄生生活，沒有實(shí)現(xiàn)村民生存方式的轉(zhuǎn)變。因此改造面臨村民的意愿與改造最終目的相背的困境。
4.管理體制問題。對(duì)于城中村的管理存在許多歷史遺留的問題，使得一開始就未能將其納入城市管理的軌道，致使其游離于城鄉(xiāng)之間，在發(fā)展上缺乏約束，在管理上缺乏系統(tǒng)，導(dǎo)致走上非良性發(fā)展之路。為此，城中村的改造及管理均需在管理體制上提出相應(yīng)的策略和切實(shí)可行的辦法。
第二節(jié)、西安市城中村改造策略
第一，確保村民利益不受侵害。村民是城中村改造的主體，城中村改造必然涉及每個(gè)村民的切身利益，村民最關(guān)心的是自己的切身利益是否得到保障，因此改革的難點(diǎn)在村民自身。城中村改造不但要重視城中村的景觀改造，更要重視人的改造。改造后村民的生活方式?jīng)]有得到根本改變，依舊過著游手好閑的生活，是城市人力資源的極大浪費(fèi)。因此，要大力對(duì)村民開展宣傳教育活動(dòng)，提高他們對(duì)開展改革的重要性、必要性的認(rèn)識(shí)；要將村民納入社會(huì)保障范疇，在過渡期內(nèi)保證他們的最低生活水平，免費(fèi)開展勞動(dòng)技能培訓(xùn)，提高他們思想文化素質(zhì)，使他們能夠獨(dú)立地開展種植業(yè)以外的經(jīng)營活動(dòng)，以便維持生計(jì)。
第二，切實(shí)搞好土地產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)變。土地產(chǎn)權(quán)歸屬問題是城中村問題產(chǎn)生的實(shí)質(zhì)所在，只有在轉(zhuǎn)變產(chǎn)權(quán)歸屬的前提下，城中村的問題才能得到根本的解決。但是體制的變更不是一朝一夕、一蹴而就的。城中村的土地全部收歸國有在近期內(nèi)很難做到，而城中村的改造是近期必須從事的工作。因此，在提出土地產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)變后改造策略的同時(shí)，必須著重提出近期切實(shí)可行的、在土地產(chǎn)權(quán)不發(fā)生變化的前提下的改造策略。
第三，積極推進(jìn)集體經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型和升級(jí)。目前城中村村集體經(jīng)濟(jì)主要經(jīng)營形式有三種：商貿(mào)服務(wù)、土地出租、物業(yè)租賃，后兩種形式是集體經(jīng)濟(jì)的主要收入來源，是典型的“寄生型、外生式”經(jīng)濟(jì)，這種模式無法參與市場經(jīng)濟(jì)的競爭。只有村具備起碼的起動(dòng)資金，城中村改造才能進(jìn)入議事日程。從短期看，集體資產(chǎn)能否做大做強(qiáng)，集體物業(yè)收益能否保值增值是城中村改造能否實(shí)現(xiàn)的關(guān)鍵，而轉(zhuǎn)制后的集體經(jīng)濟(jì)能否成功轉(zhuǎn)型和升級(jí)更是新村能否實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的前提和動(dòng)力。
第四，加強(qiáng)政府的積極引導(dǎo)作用。政府作為城市的管理者，首先要意識(shí)到城中村問題的嚴(yán)重性和改造的迫切性，積極推進(jìn)城中村的改造，實(shí)現(xiàn)城中村合理城市化。其次，城中村改造是一個(gè)綜合的社會(huì)轉(zhuǎn)變過程，需要相應(yīng)的全方位的物質(zhì)、制度和社會(huì)文化等方面的建設(shè)，包括政策、資金、技術(shù)、基礎(chǔ)設(shè)施的支持和社會(huì)文化的傳播引導(dǎo)，特別要注重大量失去土地的農(nóng)民由農(nóng)村就業(yè)轉(zhuǎn)為城市就業(yè)的心理要求。
第五，引入市場機(jī)制。在城中村改造中，由于村集體經(jīng)濟(jì)實(shí)力有限，而當(dāng)?shù)卣植豢赡軐?duì)城中村改造進(jìn)行大規(guī)模地投資，因此應(yīng)進(jìn)行市場化的開發(fā)模式，鼓勵(lì)開發(fā)商、投資商介入?yún)⑴c城中村改造。在市場機(jī)制的作用下，城中村的改造向城市現(xiàn)代居住小區(qū)方向發(fā)展，這樣既可以使村民擯棄小農(nóng)經(jīng)濟(jì)意識(shí)，改變居住環(huán)境和生活方式，在參與、享受城市文明的過程中逐漸改變其傳統(tǒng)的生活方式，真正實(shí)現(xiàn)向城市人的轉(zhuǎn)變。由于市場的導(dǎo)入，還可以盤活村集體經(jīng)濟(jì)，使其在組織制度、經(jīng)營機(jī)制上進(jìn)行市場化改革，以強(qiáng)化其投資能力、組織能力和市場適應(yīng)能力，發(fā)展壯大村集體經(jīng)濟(jì)。
第六，實(shí)行積極的財(cái)政政策。在城中村改造的過程中，引入城市經(jīng)營的理念，政府提供服務(wù)、便利與優(yōu)惠措施，鼓勵(lì)資質(zhì)良好的公司與集體經(jīng)濟(jì)組織合作全面改造城中村。建立新的運(yùn)行機(jī)制，將城中村改造收益的一部分轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐣?huì)福利保障，保證村民老有所養(yǎng)，老有所依，享受城市居民一樣的待遇。對(duì)統(tǒng)建改造房屋給予一定規(guī)劃控制指標(biāo)的放寬；對(duì)統(tǒng)建改造房屋減免部分稅費(fèi)；同時(shí)根據(jù)具體情況，提供適當(dāng)?shù)膯?dòng)資金和低息貸款，并為改造劃撥改造配套用地，用于搬遷工廠以及居民臨時(shí)安置。
第七，堅(jiān)持“以人為本”的發(fā)展理念。城中村在物質(zhì)形態(tài)、社會(huì)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)等發(fā)生根本轉(zhuǎn)變的情況下，必須逐步改變村民落后的文化素質(zhì)和小農(nóng)經(jīng)濟(jì)意識(shí)，使其在職業(yè)、文化、道德品質(zhì)、價(jià)值觀念和生產(chǎn)生活方式等方面也發(fā)生根本轉(zhuǎn)變，成為真正的城市人。在更新改造的過程中，要注意鄉(xiāng)村的文化內(nèi)涵的挖掘，保護(hù)好有價(jià)值的文化遺產(chǎn)，如古村落保護(hù)、文物保護(hù)、傳統(tǒng)風(fēng)俗繼承和發(fā)揚(yáng)等，堅(jiān)持走保護(hù)和建設(shè)并舉的改造之路。
第八，實(shí)行近、中、遠(yuǎn)期的結(jié)合。城中村的改造由于牽涉的面較廣，尤其受到開發(fā)商利益的驅(qū)使及投人產(chǎn)出的制約，在制定規(guī)劃的過程，注重近、中、遠(yuǎn)期實(shí)施規(guī)劃的結(jié)合，近期安排一些投資少、見效快的項(xiàng)目，為今后的改造提供資金的支持和保障，中、遠(yuǎn)期安排一些公共設(shè)施及服務(wù)設(shè)施，以創(chuàng)造優(yōu)美的居住、生活環(huán)境，使得城中村與城市的各項(xiàng)事業(yè)融為一體。
第三節(jié)、 西安市城中村改造的具體措施：
1.實(shí)施城鄉(xiāng)一體化管理
改革開放以前，國家為了維持就業(yè)市場的穩(wěn)定與農(nóng)產(chǎn)品消費(fèi)的安全，而對(duì)農(nóng)用土地和城市建設(shè)用地實(shí)行了二元管理體制，從而形成了今天分割的二元土地市場。由于這兩類土地之間的產(chǎn)出、社會(huì)功能負(fù)擔(dān)和稅費(fèi)負(fù)擔(dān)的差別，導(dǎo)致農(nóng)用土地向城市建設(shè)用地轉(zhuǎn)換時(shí)形成了巨大的租金空間。
城鄉(xiāng)二元體制是城中村形成的原因，也成為城中村改造的障礙。在我國城市高速發(fā)展的今天，也越來越不適應(yīng)當(dāng)前社會(huì)進(jìn)步的要求。只有打破城鄉(xiāng)二元體制的壁壘，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)之間戶籍、土地、社會(huì)保障等全方位、一體化管理，才能消除農(nóng)村土地和城市建設(shè)土地之間存在的巨大級(jí)差地租空間，從而避免了二元體制造成的管理低效性和盲目性，切斷了城中村產(chǎn)生的動(dòng)力源頭。
2、解決外來人口的居住問題
城中村之所以能夠從低矮的農(nóng)村房屋變成五六層的民房，是因?yàn)榇嬖谥鴮?duì)城中村出租屋有極大需求的市場。目前，西安市有近220萬的流動(dòng)人口居住在城中村，大約占據(jù)了全西安市外來人口的70％。在政府既沒有考慮也無力考慮這個(gè)市場需求的時(shí)候，城中村中的出租屋適應(yīng)了這個(gè)市場的需要，從而獲得了飛速的發(fā)展，并引發(fā)了許多問題。
在政府決心消除城中村、消滅廉租房供應(yīng)者的時(shí)候，是否還應(yīng)該考慮大量外來人口的需求？住房是需求彈性非常小的商品，也就是說住房是一種必需品，無論收入高低，沒有人可以不要房子而愿意天天睡馬路。
如果政府不能及時(shí)向廣大的外來人口提供廉租房的話，那么將會(huì)出現(xiàn)兩種情況。第一種情況是，這些人繼續(xù)尋找不規(guī)范的房屋租賃市場，在政府監(jiān)管不嚴(yán)的情形下，受利益驅(qū)動(dòng)的城市周邊農(nóng)村將會(huì)重蹈城中村形成的覆轍。另一種情況是，當(dāng)這些人繼續(xù)不規(guī)范的房屋租賃市場時(shí)，但是由于政府監(jiān)管嚴(yán)格，不能找到價(jià)格低廉的房屋居住，只好離開到其他的城市謀求生計(jì)。――這樣就會(huì)對(duì)西安的經(jīng)濟(jì)發(fā)展造成嚴(yán)重的負(fù)面影響。
因此，政府在改造現(xiàn)有城中村的同時(shí)，一定要充分考慮當(dāng)前出租屋居住者的利益，給他們提供管理規(guī)范、價(jià)格合理的政府廉租房。這樣既能解決外來人口的居住問題，又能通過規(guī)范管理來降低外來人口的犯罪率。
3、高起點(diǎn)編制城市總體規(guī)劃
雖然客觀存在的體制原因不能避免，但是在目前的管理體制下，城中村的出現(xiàn)也絕非偶然。上海市是一個(gè)經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展、城市急劇擴(kuò)張的城市，但是由于長期重視目標(biāo)長遠(yuǎn)的規(guī)劃管理，在城市發(fā)展的過程中，很好地處理了城市發(fā)展與周邊村落的關(guān)系，因此沒有出現(xiàn)明顯的城中村問題。
這從另一個(gè)角度可以說明，一個(gè)目標(biāo)長遠(yuǎn)的規(guī)劃可以對(duì)城中村的出現(xiàn)與否產(chǎn)生很大的影響，更進(jìn)一步說，一個(gè)目標(biāo)長遠(yuǎn)的規(guī)劃可以預(yù)防城市發(fā)展過程中可能遇到的許多類似難題。
因此，為杜絕城中村再度產(chǎn)生，從城市整體層面上，西安市的城市總體規(guī)劃應(yīng)該充分考慮城市用地功能、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和布局以及城市建設(shè)開發(fā)時(shí)序等問題，做好城市建設(shè)規(guī)劃編制，讓城市規(guī)劃在宏觀層次上發(fā)揮對(duì)城市未來發(fā)展的指導(dǎo)作用。從城市局部地域上，要盡快編制控制性或者修建性詳細(xì)規(guī)劃，將已經(jīng)形成城中村的地區(qū)納入到城市近期建設(shè)規(guī)劃當(dāng)中。
各級(jí)政府在編制高水平規(guī)劃的同時(shí)，還要建立規(guī)劃建設(shè)的科學(xué)決策機(jī)制，完善城市規(guī)劃管理體制，嚴(yán)格執(zhí)行規(guī)劃，以保證高質(zhì)量的規(guī)劃能夠既有原則又能靈活地實(shí)施。對(duì)于違反規(guī)劃的任何行為要堅(jiān)決進(jìn)行查處，以保證城市規(guī)劃的法律嚴(yán)肅性，真正做到“有法可依、有法必依，執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究”。從制度上避免“規(guī)劃規(guī)劃，紙上畫畫，墻上掛掛”的尷尬局面。
4、健全城市土地供應(yīng)的管理機(jī)制
各級(jí)政府應(yīng)該完善城市土地管理機(jī)制，以適應(yīng)城市發(fā)展和土地管理的要求。應(yīng)該強(qiáng)化城市土地利用總體規(guī)劃以及城市土地供應(yīng)年度計(jì)劃，嚴(yán)格控制新增經(jīng)營性土地上市，盤活城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)的存量土地。為保證城市土地供應(yīng)年度計(jì)劃的順利實(shí)施，各級(jí)政府必須建立一套與經(jīng)濟(jì)建設(shè)和城市發(fā)展相適應(yīng)的土地收購、土地征用、土地管理、土地儲(chǔ)備和土地供應(yīng)機(jī)制。
政府必須壟斷、控制和有計(jì)劃地支配土地供應(yīng)一級(jí)市場，成為土地供應(yīng)的唯一源頭。嚴(yán)格實(shí)行土地管制，禁止農(nóng)村土地未經(jīng)批準(zhǔn)變成城市建設(shè)用地和進(jìn)入土地市場。適度控制新增經(jīng)營性用地審批，防止超越城市建設(shè)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，而大面積盲目出讓土地。要下大力氣清理閑置經(jīng)營性土地，對(duì)于歷史原因形成的但是沒有如期開發(fā)的土地要堅(jiān)決收回。大力培育土地有形市場，規(guī)范土地轉(zhuǎn)讓制度，加大力度查處違法用地。
5、重視村民的觀念改造和技能培訓(xùn)
在進(jìn)行城中村改造的同時(shí)，還必須轉(zhuǎn)變村民的思想觀念。不僅要給已經(jīng)實(shí)施改造的城中村村民灌輸新思想，而且還要提前對(duì)仍在發(fā)展演變的城中村村民進(jìn)行教育培訓(xùn)。更深遠(yuǎn)地講，還應(yīng)該以此為契機(jī)，在村民逐漸富裕的同時(shí)注重發(fā)展教育，讓那些即將被城市發(fā)展包圍的“準(zhǔn)城中村”村民和其他所有農(nóng)村村民掌握知識(shí)技能，促進(jìn)村民生活質(zhì)量的提高。
各級(jí)政府有責(zé)任也有能力為村民提供就業(yè)崗位、工作機(jī)會(huì)和教育培訓(xùn)，以及為村集體經(jīng)濟(jì)提供更廣闊的發(fā)展空間和新的增長點(diǎn)等外部發(fā)展動(dòng)力。勞動(dòng)就業(yè)培訓(xùn)機(jī)構(gòu)要為城中村中有勞動(dòng)能力和就業(yè)要求的村民，減、免費(fèi)提供專門的技術(shù)培訓(xùn)，其培訓(xùn)費(fèi)應(yīng)由市政府財(cái)政專項(xiàng)資金支出。城中村村民只有完全擺脫了對(duì)土地和出租屋的依賴，才能真正融入城市，城中村才能得到真正的改造。
第六章、結(jié)語
通過對(duì)西安市“城中村”改造過程的出現(xiàn)的問題的研究，在用運(yùn)所學(xué)知識(shí)去分析和解決問題的過程中，我們發(fā)現(xiàn)主要問題基本上都是與土地的改造有關(guān)系。并且在改造土地的交易過程中涉及了很多的有關(guān)“城中村”改造的法律、法規(guī)和政策問題。由于其復(fù)雜和牽扯的利益很多，常常在交易中存在的許多法律問題、困惑及造成了不良后果。
本文就“城中村”改造應(yīng)著重從利益兼顧、體制轉(zhuǎn)變、法制健全和思想觀念等方面入手,以國務(wù)院批準(zhǔn)的西安第三次城市總體規(guī)劃為指導(dǎo),最終實(shí)現(xiàn)該市城鄉(xiāng)結(jié)合的繁榮新局面.同時(shí)參照沿海一些先進(jìn)城市的改造經(jīng)驗(yàn)和事例,闡述西安"城中村"的現(xiàn)狀及引發(fā)的問題,并提出村民利益要實(shí)惠、可見,健全法律、法規(guī)制度,產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)變要快和做好"城中村"改造的雙向宣傳工作等改造建議.希望對(duì)現(xiàn)實(shí)情況有一些指導(dǎo)和幫助。
參考文獻(xiàn)
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