愛華網(wǎng)2014-10-28 國匠城
近期霧霾再度來襲，各地一些體育賽事也在霧霾中成功舉辦。
在很多和霧霾、污染相關(guān)的文章里，大多針對(duì)霧霾形成機(jī)理、污染分布狀況進(jìn)行研究，而今天推薦的這篇文章，視角獨(dú)特，來自中央財(cái)經(jīng)大學(xué)政府管理學(xué)院城市管理系王偉老師與他的學(xué)生姜楠。
本文通過解析當(dāng)前京津冀區(qū)域在空氣污染治理中的政府間協(xié)同運(yùn)作機(jī)制，認(rèn)為應(yīng)當(dāng)建立跨行政區(qū)界、多政府一體化協(xié)作治理機(jī)制，以應(yīng)對(duì)目前嚴(yán)重的空氣污染狀況。
同時(shí)，選擇美國加州空氣污染治理中的政府合作機(jī)制作為標(biāo)桿，與其進(jìn)行對(duì)比獲得啟示。
最后提出相關(guān)政策建議，明確了京津冀跨區(qū)域政府間協(xié)作機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)具有的機(jī)構(gòu)職能及其運(yùn)作原理，強(qiáng)調(diào)了制定空氣污染治理方面專項(xiàng)法律的重要性，并提出應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)公民在空氣污染治理中的參與程度。
原文標(biāo)題：
京津冀空氣污染治理中政府合作機(jī)制研究
正文：
近年來，我國城鎮(zhèn)密集地區(qū)的發(fā)展迎來了前所未有的的機(jī)遇期：國家"十一五規(guī)劃"中首次出現(xiàn)了"城市群"的概念，指出"要把城市群作為推進(jìn)城鎮(zhèn)化的主體形態(tài)"；
已編制完成的《全國城鎮(zhèn)體系規(guī)劃(2006-2020)》則提出了我國未來"以城鎮(zhèn)群為核心……'多元、多極、網(wǎng)絡(luò)化'的城鎮(zhèn)空間格局" 。
受此影響，全國已有20個(gè)左右的地區(qū)競(jìng)相提出"城鎮(zhèn)群"或類似概念的城鎮(zhèn)化發(fā)展戰(zhàn)略，試圖將打造城鎮(zhèn)群作為區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的目標(biāo)，一股"城鎮(zhèn)群規(guī)劃"的熱潮也開始興起。
然而伴隨城市群高速度、高密度、高強(qiáng)度的發(fā)展，使其正在成為生態(tài)公共安全風(fēng)險(xiǎn)高頻度發(fā)生區(qū)，其背后蘊(yùn)含有一個(gè)很重要的命題（見圖1所示），城市群"經(jīng)濟(jì)一體化"導(dǎo)致的"污染一體化"，使得在城市尺度開展大氣污染控制研究與屬地管理的傳統(tǒng)模式已難以解決日益嚴(yán)重的區(qū)域性、復(fù)合型大氣環(huán)境污染問題。
圖1 城市群跨界發(fā)展的公共治理挑戰(zhàn)
這都亟需我們加強(qiáng)認(rèn)知城市化與大氣環(huán)境之間的交互作用關(guān)系，明確城市群與大氣環(huán)境交互作用的耦合演變規(guī)律，來攻關(guān)建立一套順應(yīng)城市群和大氣環(huán)境演化客觀規(guī)律、適應(yīng)城市群跨界環(huán)境管理需求的區(qū)域產(chǎn)業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展與污染協(xié)同優(yōu)化治理理論、方法體系、管理模型與決策平臺(tái)，為國家和地方政府戰(zhàn)略決策提供科學(xué)依據(jù)，推動(dòng)區(qū)域性空氣環(huán)境污染問題解決，促進(jìn)地區(qū)可持續(xù)發(fā)展。
京津冀作為三大城市群中霧霾污染最為嚴(yán)重的區(qū)域，引發(fā)國內(nèi)外廣泛關(guān)注，迫切提出卓有成效的解決方案。為此，本文以其為研究對(duì)象，期望借鑒國外優(yōu)秀經(jīng)驗(yàn)，為跨界協(xié)調(diào)治理提供政策建議。
1.京津冀區(qū)域空氣污染治理回顧與現(xiàn)實(shí)困境
2008年為迎接北京奧運(yùn)會(huì)，京津冀等地曾開展過聯(lián)合空氣污染治理。當(dāng)時(shí)，經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)，環(huán)境保護(hù)部和北京、天津、河北、山西、內(nèi)蒙古、山東6省區(qū)市政府，成立了奧運(yùn)空氣質(zhì)量保障工作協(xié)調(diào)小組，制定《第29屆奧運(yùn)會(huì)北京空氣質(zhì)量保障措施》，各方統(tǒng)籌合作，為奧運(yùn)會(huì)期間空氣質(zhì)量水平提供了有效保障。
但這種為應(yīng)對(duì)重大事件而展開的空氣污染治理協(xié)作缺乏常態(tài)機(jī)制，不過此次短期合作也是一次有益的嘗試，為目前京津冀三地空氣污染協(xié)作機(jī)制的建立提供了良好的經(jīng)驗(yàn)借鑒。
隨著京津冀區(qū)域空氣污染的不斷加劇，2012年9月，《重點(diǎn)區(qū)域大氣污染防治"十二五"規(guī)劃》出臺(tái)，在全國劃定了13個(gè)大氣污染防治重點(diǎn)區(qū)域，京津冀同屬一個(gè)防治區(qū)域。
2013年9月國務(wù)院印發(fā)《大氣污染防治行動(dòng)計(jì)劃》，計(jì)劃中要求京津冀區(qū)域到2014年完成區(qū)域、省、市級(jí)重污染天氣監(jiān)測(cè)預(yù)警系統(tǒng)建設(shè)。
當(dāng)月，環(huán)境保護(hù)部、發(fā)展改革委等6部門聯(lián)合印發(fā)《京津冀及周邊地區(qū)落實(shí)大氣污染防治行動(dòng)計(jì)劃實(shí)施細(xì)則》，細(xì)則中明確提出建立健全區(qū)域協(xié)作機(jī)制。
但從現(xiàn)有資料顯示，目前對(duì)于協(xié)作機(jī)制的職能定位僅限于通報(bào)區(qū)域大氣污染防治工作進(jìn)展，研究確定階段性工作要求、工作重點(diǎn)與主要任務(wù)，機(jī)構(gòu)權(quán)限職能都尚未有明確描述。
由于成文時(shí)，具體的規(guī)章細(xì)則尚未出臺(tái)，具體細(xì)節(jié)有待觀望，但可以肯定的是，在現(xiàn)有的規(guī)劃中，京津冀污染治理協(xié)調(diào)機(jī)制，相對(duì)于過去最大的突破是形成了一個(gè)區(qū)域目標(biāo)，開始有意識(shí)地開展區(qū)域環(huán)境治理方面的合作。
然而，現(xiàn)實(shí)中京津冀三地主要空氣污染物及其形成原因存在明顯差異（見圖1-圖4），意味著三地主要污染源并不相同，這從側(cè)面反映出三地的經(jīng)濟(jì)發(fā)展現(xiàn)狀、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不同；
進(jìn)一步深究，意味著三地面臨的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和環(huán)境保護(hù)取舍博弈也是不同的，最終決定著在對(duì)三地空氣污染治理中必須要考慮歷史、客觀因素，繼而明確三地承擔(dān)的責(zé)任清單，增加出臺(tái)方案與政策的公平性與可操作性。
2014年4月，環(huán)保部發(fā)布今年第一季度空氣質(zhì)量報(bào)告，根據(jù)報(bào)告，京津冀、長三角、珠三角三大重點(diǎn)區(qū)域中，京津冀地區(qū)空氣污染最為嚴(yán)重，治污任務(wù)依然十分艱巨。
此外報(bào)告分析顯示，京津冀三地大氣污染發(fā)展趨勢(shì)相似，但不同地區(qū)的污染物構(gòu)成存在著明顯差異，這也意味著三地主要污染源并不相同。
在此對(duì)京津冀二氧化硫、二氧化氮、可吸入顆粒物（PM10）及空氣質(zhì)量二級(jí)及以上天數(shù)進(jìn)行比較分析。在此特別說明，下文所有數(shù)據(jù)來自歷年京津冀環(huán)境保護(hù)局（廳）公布的環(huán)境狀況公報(bào)。
圖2 京津冀2005-2012二氧化硫年平均濃度
數(shù)據(jù)來源：歷年京津冀環(huán)境保護(hù)局（廳）公布的環(huán)境狀況公報(bào)
圖3 京津冀2005-2012二氧化氮年平均濃度
數(shù)據(jù)來源：歷年京津冀環(huán)境保護(hù)局（廳）公布的環(huán)境狀況公報(bào)
圖4 京津冀2005-2012可吸入顆粒物（PM10）年平均濃度
數(shù)據(jù)來源：歷年京津冀環(huán)境保護(hù)局（廳）公布的環(huán)境狀況公報(bào)
圖5 京津冀2005-2012空氣質(zhì)量二級(jí)及以上天數(shù)
數(shù)據(jù)來源：歷年京津冀環(huán)境保護(hù)局（廳）公布的環(huán)境狀況公報(bào)
2.美國南加州跨行政區(qū)空氣污染治理中的政府合作機(jī)制
2.1 20世紀(jì)70年代美國空氣污染治理
20世紀(jì)初，美國工業(yè)化快速發(fā)展，但是工業(yè)化帶來的除了是財(cái)富和生活水平的發(fā)展，同時(shí)還有越發(fā)嚴(yán)重的環(huán)境污染問題。其中，空氣污染的問題最為嚴(yán)重。
20世紀(jì)50年代之后，美國空氣污染時(shí)間進(jìn)入一個(gè)集中爆發(fā)的階段，災(zāi)害性空氣污染問題頻發(fā)，這引起了政府和民眾的關(guān)注，為了解決這個(gè)問題，聯(lián)邦政府于1995年開始出臺(tái)了多部法律以期解決空氣污染問題，包括《1960年空氣污染控制法》、《1963年清潔空氣法》、《1965年機(jī)動(dòng)車空氣污染控制法》等等。
然而上述各項(xiàng)立法都未能有效地解決美國的空氣污染問題。
法案未能有效解決美國環(huán)境污染問題的原因有很多，其中一個(gè)主要原因是沒有一個(gè)行之有效的管理體制，和中國地方政府與中央政府的矛盾類似，州政府和聯(lián)邦政府在標(biāo)準(zhǔn)和法的執(zhí)行等問題上也存在較大矛盾。
此外，還有一個(gè)重要矛盾是經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)二者之間的取舍問題，州和地方政府為了追求經(jīng)濟(jì)發(fā)展，獲得選票和連任，對(duì)空氣污染控制采取消極態(tài)度，而聯(lián)邦出臺(tái)的法規(guī)都把州和地方政府作為控制污染的主體，一旦州和地方政府在建立空氣污染管理制度方面采取消極態(tài)度，聯(lián)邦政府又缺乏有力的監(jiān)督和執(zhí)行權(quán)力，對(duì)于州政府以及地方政府缺乏有力地管控，聯(lián)邦立法就會(huì)失去應(yīng)有效用，干預(yù)失敗。
1970年，為了真正有效地控制空氣污染，聯(lián)邦政府進(jìn)一步修正法案，通過了《清潔空氣法》。
與之前的法律不同，《清潔空氣法》以法律的形式大大加強(qiáng)了聯(lián)邦政府在空氣污染治理中的權(quán)利和責(zé)任，并設(shè)立了美國國家環(huán)保局（U.S. Environmental Protection Agency），簡稱EPA，作為美國聯(lián)邦政府的一個(gè)獨(dú)立行政機(jī)構(gòu)，在環(huán)保局成立之前，聯(lián)邦政府沒有組織機(jī)構(gòu)可以將其制定的規(guī)范落地執(zhí)行，一旦州政府和地方政府與聯(lián)邦政府在環(huán)境保護(hù)方面意愿相悖，執(zhí)行不力，聯(lián)邦政府則沒有行之有效的改變方法。
而國家環(huán)保局成立之后，此類現(xiàn)象得到較為有效的解決，根據(jù)法律，EPA的具體職責(zé)包括：根據(jù)國會(huì)頒布的環(huán)境法律制定和執(zhí)行環(huán)境法規(guī)，從事或贊助環(huán)境研究及環(huán)保項(xiàng)目，加強(qiáng)環(huán)境教育以培養(yǎng)公眾的環(huán)保意識(shí)和責(zé)任感。
EPA是一個(gè)集研究、規(guī)則制定和執(zhí)行以及監(jiān)督于一身的機(jī)構(gòu)。EPA局長由美國總統(tǒng)直接指認(rèn)，直接向美國白宮問責(zé)。
具體到聯(lián)邦政府與州政府之間的協(xié)調(diào)，則是在EPA制定的"國家環(huán)境空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)（NAAQs）"基礎(chǔ)上，每個(gè)州依據(jù)自己的實(shí)際情況制定本州內(nèi)執(zhí)行的方案，以達(dá)到并維持此標(biāo)準(zhǔn)，遞交EPA批準(zhǔn)后執(zhí)行，而一旦批準(zhǔn)，則此項(xiàng)計(jì)劃則會(huì)成為成文的法律法規(guī)強(qiáng)制執(zhí)行。
且聯(lián)邦政府和州政府的標(biāo)準(zhǔn)都是規(guī)定在較高科學(xué)技術(shù)能達(dá)到的水平上，這樣則可以倒逼污染者被迫展開技術(shù)創(chuàng)新，采取更為先進(jìn)、清潔的方式進(jìn)行生產(chǎn)，從而達(dá)到污染控制的目的。
這樣便形成了一個(gè)良好的循環(huán)，各地為達(dá)到標(biāo)準(zhǔn)而制定符合地方特色的執(zhí)行計(jì)劃，而一旦計(jì)劃形成，則會(huì)成為帶有法律強(qiáng)制力的規(guī)章制度，州政府和地方政府無論是從遵循法律還是為了對(duì)選民負(fù)責(zé)，追求選票和連任的角度，都將貫徹此項(xiàng)計(jì)劃。
而一旦企業(yè)不能向地方政府和州政府尋租，只能根據(jù)法律法規(guī)開始污染治理，通過提升自身科技水平降低污染，則達(dá)到了聯(lián)邦政府進(jìn)行空氣污染治理的目的。
歸根究底，美國進(jìn)行空氣污染治理的手段是強(qiáng)制各州達(dá)到EPA指定的環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，而為了更好達(dá)成這一目的，EPA在美國設(shè)立了263個(gè)州際控制區(qū)和247個(gè)州內(nèi)控制區(qū)，進(jìn)行區(qū)域間和區(qū)域內(nèi)的管控協(xié)作。
具體而言，州際控制區(qū)由有關(guān)的州成立的聯(lián)臺(tái)委員會(huì)管理，州內(nèi)控制區(qū)由本州政府管理。
2.2 美國加州空氣污染治理中的政府合作機(jī)制
2.2.1 南海岸空氣質(zhì)量管理區(qū)的設(shè)立
加利福尼亞州是美國最大經(jīng)濟(jì)區(qū)域之一，但加州歷史上也曾經(jīng)是美國空氣污染最嚴(yán)重的地區(qū)，50年代多次發(fā)生嚴(yán)重的霧霾事件，但通過治理，目前加州的空氣質(zhì)量已經(jīng)得到有效改善。
上文中提到，EPA將美國50個(gè)州劃為10個(gè)大區(qū)，并在每個(gè)大區(qū)設(shè)立區(qū)域環(huán)境辦公室作為其代表，監(jiān)督所轄州的綜合性環(huán)保工作，在這些州內(nèi)執(zhí)行聯(lián)邦的環(huán)境法律，實(shí)施EPA的各種項(xiàng)目，協(xié)調(diào)州與聯(lián)邦政府的關(guān)系，以促進(jìn)跨州區(qū)域性環(huán)境問題的解決。而加州則屬于第九大區(qū)管轄。
加州治理空氣污染的歷史自20世紀(jì)50年代便已經(jīng)開始，但是隨著空氣污染的危害加劇，州政府逐漸意識(shí)到由于空氣的流動(dòng)性，僅靠一個(gè)城市的力量根本無法獨(dú)自解決空氣污染的問題。
因此地方政府開始主動(dòng)謀求區(qū)域間的合作，最初的做法是在洛杉磯及其鄰近區(qū)域內(nèi)召開地方間的非正式會(huì)議，對(duì)各行政區(qū)的政策進(jìn)行協(xié)調(diào)，以期控制空氣污染。
這種做法與中國目前地方上的合作模式有些類似，沒有具體規(guī)章制度化的合作模式，而是依靠政府間領(lǐng)導(dǎo)人的溝通協(xié)調(diào)，最終加州的經(jīng)驗(yàn)證明這種方法并不具有可持續(xù)性。
但在實(shí)踐中，人們強(qiáng)化了設(shè)立一個(gè)跨行政區(qū)且擁有切實(shí)管理監(jiān)督權(quán)力的空氣污染管理機(jī)構(gòu)的目標(biāo)，并開始探索實(shí)踐。終于到1976年，在美國議會(huì)和州長的授權(quán)下，加州創(chuàng)設(shè)了南海岸空氣質(zhì)量管理區(qū)（SCAQMD）。
2.2.2 南海岸空氣質(zhì)量管理區(qū)的職能與機(jī)構(gòu)設(shè)置
南海岸空氣質(zhì)量管理區(qū)治理范圍包括奧蘭治縣、洛杉磯縣（城市部分）、里弗賽德縣、圣貝納迪諾縣4個(gè)縣區(qū)，面積約27850平方千米，共涉及162個(gè)城市，是美同第二大空氣污染地區(qū)。
南海岸空氣質(zhì)量管理區(qū)的主要職能是統(tǒng)一加州南海岸的空氣質(zhì)量管理標(biāo)準(zhǔn)，整合行政管理資源，加強(qiáng)執(zhí)法效能，對(duì)固定源污染進(jìn)行管理，包括發(fā)布空氣質(zhì)量預(yù)報(bào)和監(jiān)測(cè)報(bào)告，發(fā)放排污許可證，并擁有對(duì)違法者罰款的權(quán)利。
此外，該機(jī)構(gòu)還與南加州政府協(xié)會(huì)(SCAG)和加州空氣資源委員會(huì)(CARB)聯(lián)合起草加州空氣質(zhì)量管理計(jì)劃，遞交EPA批準(zhǔn)施行，在美國空氣污染治理的整體框架下，具體開展南加州的治理工作。
南海岸空氣質(zhì)量管理區(qū)下設(shè)十個(gè)機(jī)構(gòu)，包括：理事會(huì)、執(zhí)行辦公室、法律顧問辦公室、科學(xué)與技術(shù)進(jìn)步辦公室、工程合規(guī)辦公室、規(guī)劃規(guī)則與面源辦公室、立法與公共事務(wù)辦公室、財(cái)務(wù)辦公室、信息管理辦公室以及行政和人力資源辦公室。
根據(jù)南加州空氣質(zhì)量管理區(qū)具體編制和部門職責(zé)如下：
圖6 SCAQMD組織結(jié)構(gòu)圖
理事會(huì)是最高管理機(jī)構(gòu)，在召開公開研討會(huì)和公開聽證會(huì)、充分考慮公眾想法和意見的前提下，有權(quán)利決定通過與否當(dāng)?shù)氐那鍧嵖諝庹吆头ㄒ?guī)。
理事會(huì)有13名成員，十名通過民選產(chǎn)生，其余三人由特定的州官員任命。十名民選成員由奧蘭治縣、洛杉磯縣、里弗賽德縣、圣貝納迪諾縣四縣監(jiān)事會(huì)各選舉一名，以及各縣議會(huì)選舉六名（洛杉磯縣由于面積最大，議會(huì)可選舉兩名，且洛杉磯市市長可選擇一名）組成，剩下三名成員，一個(gè)是由加州州長任命，一個(gè)由州眾議院任命，還有一個(gè)被州參議院任命。
地方和州政府的共同參與保證了政策上下溝通的有效性以及可行性，地方政府能夠充分反映地方的實(shí)際情況，州政府可以從更為宏觀的角度保證政策的施行。
除此之外，監(jiān)事會(huì)、地方議會(huì)、州政府、州參眾議院的協(xié)同合作，更是保證了政策可以暢通有效執(zhí)行，并能給予必要的監(jiān)督。同時(shí)，理事會(huì)會(huì)議每月第一個(gè)星期五定點(diǎn)召開一次，確保了管理的及時(shí)性。
圖7 理事會(huì)成員構(gòu)成圖
此外，除了決定政策通過與否的權(quán)利，理事會(huì)還可以任命執(zhí)行辦公室總監(jiān)，總法律顧問，以及聽證委員會(huì)的成員，從人事任命的角度保證了其決策的權(quán)威性，同時(shí)也保障了整個(gè)SCAQMD的順利運(yùn)作，使其免于外部人事方面的干擾。
總而言之，理事會(huì)的運(yùn)作機(jī)制為南加州空氣質(zhì)量管理區(qū)的有效運(yùn)作提供了堅(jiān)實(shí)保障。
而執(zhí)行辦公室是SCAQMD的具體管理部門，由執(zhí)行辦公室主任，高級(jí)政策顧問，媒體關(guān)系部，以及理事會(huì)理事秘書，加上后勤人員組成。負(fù)責(zé)SCAQMD管理戰(zhàn)略的制定和實(shí)施，以使該區(qū)域達(dá)到環(huán)境空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)。
該部門主任由理事會(huì)任命，對(duì)其負(fù)責(zé)，部門內(nèi)部包括各理事秘書，與理事會(huì)形成良好互動(dòng)，向下，執(zhí)行辦公室統(tǒng)一協(xié)調(diào)科學(xué)與技術(shù)進(jìn)步辦公室、工程合規(guī)辦公室、規(guī)劃規(guī)則與面源辦公室等其他部門，形成良好聯(lián)動(dòng)，促使政策落地。部門內(nèi)部包含科學(xué)家、媒體公關(guān)人物以及后勤人員等，為政策的科學(xué)性和普及奠定了基礎(chǔ)。
2.3 南海岸空氣質(zhì)量管理區(qū)的運(yùn)作成果
在南海岸空氣質(zhì)量管理區(qū)和南加州政府協(xié)會(huì)以及加州空氣資源委員會(huì)的共同努力下，加州地方政府間的合作取得了有效進(jìn)展。
由于存在制度化、規(guī)范化的區(qū)域協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，政府之間的溝通交流得以常態(tài)化、豐富化，并充分調(diào)動(dòng)了參與者的積極性。
此外，由于身兼宣傳功能，南海岸空氣質(zhì)量管理區(qū)在制定標(biāo)準(zhǔn)時(shí)通過召開研討會(huì)、演說會(huì)和聽證會(huì)，廣泛收集公眾意見，聽取公眾反饋，將各環(huán)保團(tuán)體也納入了方案的制定和出臺(tái)，這同時(shí)也為之后方案的實(shí)施提供了有效保障。
3.京津冀與南加州跨行政區(qū)空氣污染治理機(jī)制比對(duì)分析
根據(jù)上文分析，將京津冀地區(qū)目前空氣污染治理機(jī)制與南海岸空氣質(zhì)量管理區(qū)運(yùn)作模式相對(duì)比，可發(fā)現(xiàn)存在諸多差距，在此從治理主體、合作途徑以及制度保障三個(gè)方面給予對(duì)比分析。
表1 南海岸空氣質(zhì)量管理區(qū)與京津冀對(duì)比
3.1 治理主體方面的差距
美國公民在空氣污染治理中扮演著極為重要的角色，無論是政策制定過程中的聽證、建議，還是之后政策執(zhí)行的監(jiān)督，公民都有權(quán)利參與，甚至是南海岸空氣質(zhì)量管理區(qū)最高管理機(jī)構(gòu)理事會(huì)在決定是否通過當(dāng)?shù)氐那鍧嵖諝庹吆头ㄒ?guī)，都必須召開公開研討會(huì)和公開聽證會(huì)、充分考慮公眾想法和意見后，才能決策，即為程序合法。
同時(shí)，美國空氣污染治理從20世紀(jì)50年代開始，70年代治理更為有效地原因，除了制度、法律方面的完善，更多是公民環(huán)境保護(hù)意識(shí)的覺醒，在公眾的監(jiān)督下，企業(yè)、政府會(huì)有更大的動(dòng)力進(jìn)行空氣污染的治理行動(dòng)。
而在京津冀，甚至是全國，雖然信息公開制度進(jìn)一步完善，各地區(qū)空氣指數(shù)都會(huì)在各地環(huán)境保護(hù)部門官網(wǎng)上適時(shí)公布，但其真實(shí)性和推廣度都值得推敲，并且我國公民對(duì)于污染治理的參與度明顯不足，尤其是后期對(duì)于政策執(zhí)行的監(jiān)督能力不夠，面對(duì)污染狀況，缺少有效途徑傳達(dá)民意，而只能依靠紙媒、網(wǎng)絡(luò)等希冀將事情鬧大，獲得社會(huì)關(guān)注，最終獲得解決。
這不僅是京津冀的問題，也是我國整體空氣污染治理的弊病。
3.2 合作途徑方面的差距
美國空氣污染治理的模式是制定一個(gè)全國性的空氣質(zhì)量基礎(chǔ)標(biāo)準(zhǔn)，再由各州政府根據(jù)自身現(xiàn)狀制定州的標(biāo)準(zhǔn)，再報(bào)EPA審批，通過之后即具有法律效力。
而州與州之間形成的協(xié)作機(jī)制，以南海岸空氣質(zhì)量管理區(qū)為例，不僅能參與區(qū)域空氣治理計(jì)劃的制定工作，編制區(qū)域空氣指標(biāo)，并對(duì)此進(jìn)行公示，還具有執(zhí)法權(quán)力以及排污權(quán)市場(chǎng)的管理權(quán)限。
在與地方政府的互動(dòng)中，南海岸空氣質(zhì)量管理區(qū)擁有對(duì)地方政府空氣污染治理計(jì)劃的審批權(quán)，以及后期的監(jiān)督權(quán)，并擁有自己的財(cái)政來源，人員配置也不受限于地方政府，可以對(duì)違法企業(yè)直接執(zhí)法。
我國的空氣污染治理中至今尚未有成型的區(qū)域協(xié)作機(jī)制，具體的操作還是依賴中央政府制定目標(biāo)，再層層分派到地方執(zhí)行，京津冀地區(qū)也是如此，依照環(huán)保部要求在層層分配政策目標(biāo)。
而落實(shí)到地方時(shí)，由于環(huán)境監(jiān)管機(jī)構(gòu)并不具有執(zhí)法權(quán)，政府出于在經(jīng)濟(jì)發(fā)展和環(huán)境保護(hù)中的搖擺，甚至?xí)龀龇艞壄h(huán)境保護(hù)而發(fā)展經(jīng)濟(jì)的愚蠢決策，單靠地方進(jìn)行環(huán)境治理是不理智的。
已出臺(tái)的《京津冀及周邊地區(qū)落實(shí)大氣污染防治行動(dòng)計(jì)劃實(shí)施細(xì)則》顯示，要建立一個(gè)區(qū)域協(xié)作機(jī)制，服務(wù)三地空氣污染治理，但是對(duì)于這個(gè)區(qū)域協(xié)作機(jī)制的功能定位卻略顯保守，僅將其用作通報(bào)區(qū)域大氣污染防治工作進(jìn)展，研究確定階段性工作要求、工作重點(diǎn)與主要任務(wù)之用。
即使是這樣，目前這個(gè)機(jī)構(gòu)到底是何編制，如何施行，權(quán)限、職責(zé)為何，都沒有定論，各方還處于摸索狀態(tài)。
3.3 制度保障方面的差距
和美國制定《清潔空氣法》規(guī)范州政府和地方政府進(jìn)行空氣污染治理并不斷更新不同，中國的《大氣污染防治法》制定于2000年，2009年環(huán)保部提交修訂版報(bào)國務(wù)院法制辦未果，因此，我國《大氣污染防治法》目前仍在實(shí)施2000年的版本，區(qū)域環(huán)境協(xié)作管理空白，懲處手段單一且額度過低，經(jīng)常出現(xiàn)違法收益遠(yuǎn)高于違法成本的結(jié)果。
此外，我國也沒有一部針對(duì)區(qū)域間政府合作模式的法律，而缺乏這方面的法律明文規(guī)定，則會(huì)導(dǎo)致區(qū)域合作的不穩(wěn)定以及低效率。
習(xí)近平主席2014年2月提出環(huán)境治理要加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，但是這種設(shè)計(jì)并不是一蹴而就的，由于缺乏全國性的統(tǒng)一的區(qū)域合作機(jī)制的頂層設(shè)計(jì)，地方政府在謀求合作時(shí)往往無法可循，只能摸著石頭過河，合作的范圍也大有局限，效力有限，對(duì)于合作的時(shí)效性也無法保障，往往會(huì)隨著領(lǐng)導(dǎo)人的變更而失效，因此，亟需制定一套面向城市群等跨區(qū)域的環(huán)境規(guī)劃制度與法律體系。
4. 政策建議
通過上文分析，就京津冀空氣污染跨區(qū)治理中政府合作機(jī)制提出以下幾項(xiàng)政策建議：
4.1 制定跨行政區(qū)政府協(xié)作治理的法律
政府間跨行政區(qū)合作需要法律保障，只有通過明確的規(guī)章規(guī)范，運(yùn)用法律的強(qiáng)制性和權(quán)威性，政府間的合作才能夠常態(tài)化、有效化。
我國目前缺乏一部空氣治理的詳細(xì)法律規(guī)范以及一部區(qū)域間合作的法律法規(guī)，而一旦形成，則將對(duì)我國空氣治理進(jìn)程大有裨益。
而京津冀地區(qū)可作為國家試點(diǎn)，率先制定三地合作的地方法規(guī)，規(guī)范化三地溝通交流機(jī)制，率先邁出我國空氣污染治理歷程的重要一步。
4.2 設(shè)立具有切實(shí)監(jiān)督執(zhí)行權(quán)力的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)
京津冀目前空氣治理中首要便是加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，個(gè)人認(rèn)為便是要建立京津冀三地的協(xié)調(diào)管理機(jī)制。
職能應(yīng)包括制定空氣質(zhì)量管理標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)固定源污染進(jìn)行管理，發(fā)布空氣質(zhì)量預(yù)報(bào)和監(jiān)測(cè)報(bào)告，監(jiān)督地方政府空氣治理政策執(zhí)行，并且應(yīng)當(dāng)具有整合行政管理資源，以及對(duì)違法者罰款的執(zhí)法權(quán)利。
并隨著空氣治理的發(fā)展，可以拓展至水污染治理等所有環(huán)境污染問題管控，建立污染權(quán)交易市場(chǎng)，發(fā)放排放許可證交易等管理。
4.3 構(gòu)建區(qū)域性總體規(guī)劃及實(shí)施標(biāo)準(zhǔn)細(xì)則
目前我國空氣質(zhì)量新標(biāo)準(zhǔn)正在執(zhí)行，且更新迅速，但是考慮到各地方的實(shí)際情況不同，地方應(yīng)該具有更大的自主性和靈活度。
建議京津冀在根據(jù)廣泛調(diào)研的基礎(chǔ)上，制定符合地方特色的空氣標(biāo)準(zhǔn)，或可仿照美國，以國家空氣質(zhì)量為標(biāo)準(zhǔn)，要求環(huán)境污染嚴(yán)重地區(qū)必須達(dá)到相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，環(huán)境優(yōu)異地區(qū)在此基礎(chǔ)上提升標(biāo)準(zhǔn)，根據(jù)提升程度給予獎(jiǎng)勵(lì)，并將此與地方政府官員績效考核掛鉤，從而倒逼地方政府改革，為達(dá)到空氣標(biāo)準(zhǔn)而努力。
4.4 加強(qiáng)企業(yè)、社會(huì)公民等多元主體在空氣治理中的參與度
所有政策都應(yīng)該的在陽光下進(jìn)行，空氣污染治理尤甚，京津冀地區(qū)，尤其是北京，作為政治中心，更應(yīng)當(dāng)廣開言路，暢達(dá)民情，充分發(fā)揮公民在空氣污染治理中的積極性，汲取民眾正確意見，完善政策制定，尊重并保護(hù)民眾的知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)，及時(shí)公布空氣污染治理的狀況，重視群眾反映的重大空氣污染問題，按時(shí)給予回復(fù)，運(yùn)用民眾的力量推動(dòng)京津冀空氣污染治理。
總結(jié)：
本文通過分析京津冀地區(qū)空氣污染中的政府合作機(jī)制，并與美國加州空氣污染治理中政府合作機(jī)制相對(duì)比，提出了相關(guān)政策建議。
但對(duì)于跨行政區(qū)空氣污染中的矛盾，并未能全部解決，尤其是在我國目前政治體制下，文中建議的給予環(huán)保部門行政執(zhí)法權(quán)力究竟是否切實(shí)可行，也沒有充分論證，只是借助他國經(jīng)驗(yàn)給出的政策建議，還需要之后進(jìn)一步研究證明。
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原文作者：王偉 姜楠
作者單位：中央財(cái)經(jīng)大學(xué)政府管理學(xué)院城市管理系
王偉 工學(xué)博士 現(xiàn)就職于中央財(cái)經(jīng)大學(xué)政府管理學(xué)院城市管理系 副主任
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