愛華網(wǎng)中國城鎮(zhèn)職工的養(yǎng)老保險制度及分析比較 城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險制度
目前，中國城鎮(zhèn)的養(yǎng)老保險制度主要覆蓋企業(yè)職工和機關(guān)事業(yè)單位工作人員，企業(yè)與機關(guān)事業(yè)單位實行不同的養(yǎng)老保險制度。企業(yè)養(yǎng)老保險的主要特征是：養(yǎng)老保險費用實行社會統(tǒng)籌與個人賬戶相結(jié)合，國家、企業(yè)和個人共同負擔，基本養(yǎng)老金社會化發(fā)放，退休人員社會化管理，改變了原來 “企業(yè)保險”的模式，實現(xiàn)了真正意義上的社會保險。機關(guān)事業(yè)單位退休制度的主要特征是:單位和個人不繳費，退休費完全由財政和單位負擔，退休費的支付及退休人員管理都由單位負責，仍然是“單位保險”的模式。
一、城鎮(zhèn)企業(yè)養(yǎng)老保險制度
（一） 改革歷程。
企業(yè)養(yǎng)老保險制度的改革與發(fā)展大體可以劃分為三個階段。
1、1984至1994年為改革探索階段。上世紀80年代初，隨著改革開放的推進，企業(yè)間養(yǎng)老保險費用負擔畸輕畸重的問題凸顯出來，實行退休費用社會統(tǒng)籌，改革養(yǎng)老保險制度勢在必行。1984年，全國普遍進行國有企業(yè)職工退休費用社會統(tǒng)籌試點，這標志著企業(yè)養(yǎng)老保險進入改革探索階段。在試點的基礎(chǔ)上，1991年，國務(wù)院下發(fā)了《關(guān)于企業(yè)職工養(yǎng)老保險制度改革的決定》，即國發(fā)33號文件。由于當時的退休費用社會統(tǒng)籌主要是企業(yè)間的余缺調(diào)劑，錢由企業(yè)發(fā)，事主要由企業(yè)辦，退休人員也由企業(yè)管理，而且不少地方實行差額繳撥，還不是真正意義上的社會保險。1993年，黨的十四屆三中全會把社會保障作為市場經(jīng)濟體制的五大支柱之一，提出建立多層次的社會保障體系，實行社會統(tǒng)籌與個人賬戶相結(jié)合的基本制度，以及建立統(tǒng)一的社會保障管理機構(gòu)，這標志著企業(yè)養(yǎng)老保險制度模式初步確立。國際上有現(xiàn)收現(xiàn)付和完全積累兩種模式，中國既不是完全積累，也不是現(xiàn)收現(xiàn)付，而是部分積累模式，統(tǒng)籌基金現(xiàn)收現(xiàn)付，個人賬戶基金完全積累。這是基于國情探索出的一條有中國特色的養(yǎng)老保險道路，是對前十年改革的科學總結(jié)。
2、1994至2004年為深化改革階段。1994年，有關(guān)各方圍繞統(tǒng)賬結(jié)合問題進行了深入的討論。1995年，國務(wù)院下發(fā)《關(guān)于深化企業(yè)職工養(yǎng)老保險制度改革的通知》，即國發(fā)6號文件，提出了統(tǒng)賬結(jié)合的兩個具體方案，由各地選擇進行試點。在各地試點的基礎(chǔ)上，1997年，國務(wù)院下發(fā)了《關(guān)于建立統(tǒng)一的企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度的決定》，即國發(fā)26號文件，統(tǒng)一了繳費比例、個人賬戶規(guī)模和計發(fā)辦法等政策。1998年，針對養(yǎng)老金拖欠日趨嚴重的情況，黨中央、國務(wù)院提出了兩個確保的方針，要求確保國有企業(yè)離退休人員基本養(yǎng)老金按時足額發(fā)放，不得發(fā)生新的拖欠，對過去的拖欠要逐步予以補發(fā)。同時，國務(wù)院決定將鐵道、電力等部門負責的行業(yè)統(tǒng)籌移交地方管理，解決了條塊分割的矛盾。1999年，國務(wù)院發(fā)布《社會保險費征繳暫行條例》，社會保險費征繳做到了有法可依。1999年以后，按照建立獨立于企業(yè)之外社會保障體系的要求，大力推進養(yǎng)老金社會化發(fā)放和退休人員社會化管理服務(wù)。為解決個人賬戶空賬運行等問題，2001年國務(wù)院在遼寧進行完善社會保障體系的試點，2004年又擴大到吉林、黑龍江兩省。經(jīng)過這十年的改革，我國養(yǎng)老保險制度的模式基本確立。
3、2004年以后為完善階段。黨的十六屆三中全會根據(jù)全面建設(shè)小康社會和完善社會主義市場經(jīng)濟體制的要求，對完善養(yǎng)老保險制度作出了一系列部署?？梢愿爬椋骸皟蓚€逐步”，逐步做實個人賬戶，逐步實行省級統(tǒng)籌；“兩個多”，多渠道籌資，多層次保障；“兩個全面”，逐步將城鎮(zhèn)從業(yè)人員全面納入覆蓋范圍，全面加強基金征繳和管理；“兩個探索”，積極探索機關(guān)事業(yè)單位社會保障制度改革，探索農(nóng)村的養(yǎng)老保障。今年修改憲法時，將“國家建立健全同經(jīng)濟發(fā)展水平相適應(yīng)的社會保障制度”寫進憲法，說明全黨、全社會對社會保障的認識達到一個新的高度。以十六屆三中全會提出的一系列要求和社會保障入憲為標志，企業(yè)養(yǎng)老保險制度進入完善階段。
（二）政策框架。
1、基本模式：社會統(tǒng)籌與個人賬戶相結(jié)合。社會統(tǒng)籌部分采取現(xiàn)收現(xiàn)付模式，均衡單位負擔；個人賬戶部分采取積累模式，體現(xiàn)個人責任。個人賬戶規(guī)模為本人繳費工資的8%，全部由個人繳費形成。
2、覆蓋范圍：城鎮(zhèn)各類企業(yè)及其職工，企業(yè)化管理的事業(yè)單位及其職工，城鎮(zhèn)個體工商戶和靈活就業(yè)人員。
3、基金籌集：養(yǎng)老保險基金主要由企業(yè)和職工繳費形成，企業(yè)繳費比例一般不超過企業(yè)工資總額的20%，個人繳費比例為8%。財政每年對中西部地區(qū)和老工業(yè)基地給予養(yǎng)老保險資金補助。另外，還設(shè)立全國社會保障基金作為儲備。
4、基本養(yǎng)老金待遇：由基礎(chǔ)養(yǎng)老金和個人賬戶養(yǎng)老金兩部分構(gòu)成?；A(chǔ)養(yǎng)老金月標準以當?shù)厣夏甓仍趰徛毠ぴ缕骄べY和本人指數(shù)化月平均繳費工資的平均值為基數(shù)，繳費每滿1年發(fā)給1%；個人賬戶養(yǎng)老金月標準為個人賬戶儲存額除以計發(fā)月數(shù)。其中計發(fā)月數(shù)按職工退休時城鎮(zhèn)人口平均預(yù)期壽命、本人退休年齡、利息等因素確定。改革前參加工作，改革后退休且繳費年限累計滿15年的人員，在發(fā)給基礎(chǔ)養(yǎng)老金和個人賬戶養(yǎng)老金的基礎(chǔ)上，再發(fā)給過渡性養(yǎng)老金。
5、領(lǐng)取資格：一是達到退休年齡，男60歲，女干部55歲，女工人50歲。二是繳費年限累計達到15年。達到退休年齡但繳費年限累計不滿15年的，不發(fā)給基礎(chǔ)養(yǎng)老金，個人賬戶儲存額一次性支付給本人，終止基本養(yǎng)老保險關(guān)系。
6、待遇調(diào)整：根據(jù)職工工資和物價變動等情況，適時調(diào)整企業(yè)退休人員基本養(yǎng)老金水平，調(diào)整幅度為企業(yè)在崗職工平均工資年增長率的一定比例。
（三）主要成就。
1、自2004年以來基本養(yǎng)老金做到按時足額發(fā)放。1998年6月開始統(tǒng)計，到年底共拖欠了43億元，月均6億元；1999年拖欠39億元，月均3億多元；2000年月均拖欠1億元；2001年全年拖欠2億元，發(fā)生在農(nóng)墾企業(yè)和個別省份；2002年和2003年分別拖欠1.54億元、1.3億元，全部發(fā)生在農(nóng)墾企業(yè)。2004年以來，基本養(yǎng)老金實現(xiàn)按時足額發(fā)放。1998-2006年，參加基本養(yǎng)老保險的離退休人員從2727萬增加到4635萬，基本養(yǎng)老金發(fā)放額由1512億元增加到4897億元，年人均養(yǎng)老金水平從5000元增加到10500元。
2、自1999年以來扭轉(zhuǎn)參保人數(shù)下降趨勢。1999年初，國務(wù)院頒布《社會保障費征繳暫行條例》。勞動保障部門開展擴面征繳攻堅戰(zhàn)，一舉扭轉(zhuǎn)了自1997年以來參保職工人數(shù)連續(xù)兩年減少的局面。“十五”期間參保人數(shù)年均增長5.1%，2006年提高到7.3%。2006年底，參保人數(shù)達到1.87億人，其中在職職工1.41億。目前的負擔系數(shù)約為3:1。
3、2004年以來基金征繳收入大于總支出的形勢?！笆濉逼陂g，基金收入年均增長率達到17.5%，基金支出年均增長率13.8%，累計結(jié)余年均增長率達33.7%。2003年當年基金征繳3044億元，養(yǎng)老保險基金總支出3122億元。2004年征繳3585億元，支出3502億元，實現(xiàn)基金征收大于總支出，并保持至今。2006年底養(yǎng)老保險基金累計結(jié)余5489億元。
4、2005年進行完善企業(yè)養(yǎng)老保險制度改革。2005年，在總結(jié)東北三省試點經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，國務(wù)院下發(fā)了《關(guān)于完善企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度的決定》（國發(fā)[2005]38號），主要內(nèi)容：一是將個人賬戶規(guī)模由本人工資的11%調(diào)整為8%，全部由個人繳費形成；二是擴大做實個人賬戶試點，逐步做實個人賬戶；三是統(tǒng)一城鎮(zhèn)個體工商戶和靈活就業(yè)人員參保繳費政策，將覆蓋范圍從企業(yè)職工向城鎮(zhèn)各類從業(yè)人員擴展；四是改革基本養(yǎng)老金計發(fā)辦法，待遇水平與繳費年限、繳費多少直接掛鉤，建立參保繳費的激勵約束機制。隨著這些改革措施的落實到位，將進一步完善企業(yè)養(yǎng)老保險制度，為建立長效機制、實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展奠定良好的基礎(chǔ)。
5、2006年進行擴大做實個人賬戶試點，基本養(yǎng)老金計發(fā)辦法普遍實施。按照國務(wù)院完善企業(yè)養(yǎng)老保險制度決定的精神，在繼續(xù)做好東北三省做實個人賬戶工作的同時，2006年國務(wù)院決定將試點擴大到天津、山西等8個省份，今年將在東部沿海地區(qū)進一步擴大試點。與此同時，各地認真貫徹國務(wù)院38號文件，全面實施新的計發(fā)辦法。
（四）面臨的主要問題及對策。
從長遠來看，養(yǎng)老保險面臨著人口老齡化、就業(yè)形式多樣化和農(nóng)村城鎮(zhèn)化的挑戰(zhàn)。從養(yǎng)老保險自身看，在體制、機制和管理方面都存在一些亟待解決的問題，需要逐步加以完善。由于養(yǎng)老保險的長遠問題和現(xiàn)實問題相互交織、相互影響，最終帶來了基金收支失衡，形成養(yǎng)老保險基金缺口。其成因具體表現(xiàn)在：一是人口老齡化速度加快，撫養(yǎng)比逐年下降，客觀上給養(yǎng)老金支付帶來更大的壓力。我國老齡化的特點是老年人口規(guī)模大、老齡化速度快，老齡化高峰持續(xù)時間長。1990年企業(yè)參保職工與退休人員的比例還是5:1，2006年已達到3:1。據(jù)測算，到2010年，城鎮(zhèn)退休人員將達7000萬人，2020年將超過1億人，2030年前后，我國將步入老年高峰期。1998年以來，參保退休人員每年都凈增200多萬人，養(yǎng)老金發(fā)放總額逐年增大。二是統(tǒng)籌基金透支個人賬戶基金，造成個人賬戶空賬運行。各地為確保當期發(fā)放，動用了本應(yīng)留做積累的個人賬戶基金，形成個人賬戶空賬運行。三是計發(fā)辦法不合理，缺乏激勵約束機制。目前實行的繳費滿15年都領(lǐng)取相同數(shù)額基礎(chǔ)養(yǎng)老金的辦法，使許多人繳夠15年后就不再繳費，等著到達退休年齡領(lǐng)取養(yǎng)老金，這樣就縮短了繳費年限，減少了基金收入。個人賬戶按10年計發(fā)，與城鎮(zhèn)職工平均75歲的預(yù)期壽命嚴重不符，未來將出現(xiàn)個人賬戶擠占統(tǒng)籌基金的問題。四是統(tǒng)籌層次低，基金調(diào)劑能力差。目前只有少數(shù)省市實現(xiàn)了省級統(tǒng)籌，其余多為市縣統(tǒng)籌，基金在省內(nèi)不能調(diào)劑，社會保險大數(shù)法則難以發(fā)揮作用，缺口主要靠中央財政補助。五是提前退休現(xiàn)象比較嚴重，延長了領(lǐng)取養(yǎng)老金的年限。
為加快建設(shè)與經(jīng)濟發(fā)展水平相適應(yīng)的養(yǎng)老保險體系，促進構(gòu)建社會主義和諧社會，按照黨的十六大和十六屆三中全會的要求，今后，完善企業(yè)養(yǎng)老保險制度的主要任務(wù)為：一是堅持社會統(tǒng)籌和個人賬戶相結(jié)合的基本制度，在總結(jié)東北三省試點經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，逐步做實個人賬戶，實現(xiàn)制度轉(zhuǎn)換。二是不斷擴大覆蓋范圍，加強基金征繳，確?；攫B(yǎng)老金按時足額發(fā)放，補發(fā)歷史拖欠的養(yǎng)老金。三是逐步調(diào)整養(yǎng)老金的結(jié)構(gòu)，完善基本養(yǎng)老金計發(fā)辦法和享受條件，發(fā)展企業(yè)年金和商業(yè)保險，建立多層次的保障體系。四是提高統(tǒng)籌層次，逐步實現(xiàn)省級統(tǒng)籌，增強基金調(diào)控能力，實現(xiàn)規(guī)范化管理，逐步消化統(tǒng)籌外項目。五是繼續(xù)調(diào)整財政支出結(jié)構(gòu)，特別是要加大地方財政投入，同時通過劃轉(zhuǎn)國有資產(chǎn)等手段做大全國社?；穑黾討?zhàn)略儲備。六是加強金保工程和街道社區(qū)勞動保障平臺建設(shè)，實現(xiàn)社會保障管理信息化，基本實現(xiàn)退休人員管理服務(wù)社會化。七是研究制定社會保險法和養(yǎng)老保險條例等法律法規(guī)，實現(xiàn)有法可依，依法行政。
二、機關(guān)事業(yè)單位退休制度
（一）機關(guān)事業(yè)單位退休制度現(xiàn)狀。
機關(guān)事業(yè)單位的退休制度始建于1955年，與當時《勞動保險條例》確立的企業(yè)退休制度大體相同，退休費計發(fā)標準為本人標準工資的50-60%。1978年國務(wù)院頒布實施了《關(guān)于安置老弱病殘干部的暫行辦法》和《關(guān)于工人退休、退職的暫行辦法》（國發(fā)〔1978〕104號），規(guī)定機關(guān)事業(yè)單位工作人員退休年齡為男60歲、女干部55歲、女工人50歲，退休費計發(fā)標準為本人標準工資的60-75%。1993年機關(guān)事業(yè)單位工資制度改革時，調(diào)整了退休費計發(fā)標準，明確在新的養(yǎng)老保險制度建立前，機關(guān)工作人員退休金按工齡工資和基礎(chǔ)工資的100%計發(fā)，職務(wù)工資和級別工資按75%-88%計發(fā)；事業(yè)單位工作人員退休金按工資的70%-90%計發(fā)。2006年再次調(diào)整了退休費計發(fā)標準，公務(wù)員退休后的退休費按本人退休前職務(wù)工資和級別工資之和的70%-90%計發(fā)；事業(yè)單位工作人員退休后的退休費按本人退休前崗位工資和薪級工作之和的70%-90%計發(fā)。截止2005年底，機關(guān)在職人員1073萬人,其中，公務(wù)員600多萬人。退休人員281萬人，月人均退休金1469元；事業(yè)單位在職人員2713萬人，退休人員771萬人，月人均退休金1346元。
（二）存在的問題。
機關(guān)事業(yè)單位退休制度對保障退休人員生活，維護社會穩(wěn)定發(fā)揮了重要作用。但是，隨著社會主義市場經(jīng)濟的發(fā)展，現(xiàn)行機關(guān)事業(yè)單位退休制度還存在一些不相適應(yīng)的問題，需要進行改革和完善。
1、與社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展的要求不適應(yīng)。沒有建立獨立于單位之外的養(yǎng)老保險制度，出現(xiàn)了單位負擔畸輕畸重、人員難流動、拖欠退休費等問題。機關(guān)事業(yè)單位和企業(yè)退休人員養(yǎng)老待遇調(diào)整缺乏統(tǒng)籌，待遇差距越來越大。
2、與建立健全社會保障體系的要求不適應(yīng)。目前，機關(guān)事業(yè)單位的醫(yī)療保險、工傷保險和事業(yè)單位的失業(yè)保險制度已經(jīng)改革，只有養(yǎng)老保險尚未建立新的制度。
3、與機關(guān)事業(yè)單位總體改革的要求不適應(yīng)。養(yǎng)老保險制度改革是機關(guān)事業(yè)單位總體改革的重要組成部分，各地要求改革的呼聲很高，希望國家能夠盡早出臺機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革的方案。
4、與實際工作要求不適應(yīng)。自上世紀90年代初開始，一些地區(qū)開展了機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革試點，取得了一定進展。目前，全國有28個省區(qū)市不同程度地開展了試點工作，共有參保人員1796萬人，其中，工作人員1418萬人，離退休人員378萬人。從試點情況看，養(yǎng)老金計發(fā)辦法都沒有改變，繳費與待遇不掛鉤，改革不夠徹底。
（三）分析比較后的改革思路。
上世紀90年代以前，機關(guān)事業(yè)單位與企業(yè)實行統(tǒng)一的退休制度，之后，企業(yè)逐步建立了社會統(tǒng)籌與個人賬戶相結(jié)合的基本養(yǎng)老保險制度，基本養(yǎng)老金計發(fā)水平與繳費年限、繳費基數(shù)、退休時間等因素掛鉤。機關(guān)事業(yè)單位仍實行退休制度，退休費按不同的工作年限分段計發(fā)。現(xiàn)行機關(guān)事業(yè)單位的養(yǎng)老費用由財政或單位承擔，單位負擔畸輕畸重，一些地區(qū)和單位退休費發(fā)放出現(xiàn)了困難，不能保證及時足額支付；養(yǎng)老保險關(guān)系不能及時轉(zhuǎn)移接續(xù)，影響人員流動，制約了事業(yè)單位改革；事業(yè)單位與企業(yè)實行不同的養(yǎng)老制度，退休費計發(fā)和待遇調(diào)整缺乏統(tǒng)籌，待遇差距越來越大，引發(fā)許多矛盾。隨著事業(yè)單位改革的不斷深化，建立與社會主義市場經(jīng)濟相適應(yīng)的事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度顯得日趨迫切。
目前，根據(jù)事業(yè)單位分類改革的需要，正在研究事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度的試點方案，總體思路是參照企業(yè)養(yǎng)老保險模式，按照權(quán)利與義務(wù)相對應(yīng)、公平與效率相結(jié)合、保障水平與經(jīng)濟發(fā)展水平及各方面的承受能力相適應(yīng)的原則，逐步建立起獨立于事業(yè)單位之外、資金來源多渠道、保障方式多層次、管理服務(wù)社會化的養(yǎng)老保險體系。各方面對機關(guān)養(yǎng)老保險制度改革問題認識尚不一致，需要進一步論證研究。
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