愛(ài)華網(wǎng)編者按：
新加坡到底是民主制還是有一個(gè)專制政府？
新加坡的成功是靠權(quán)威主義嗎？
新加坡政府的廉潔，是高薪養(yǎng)起來(lái)的嗎？
究竟是什么使得新加坡環(huán)境優(yōu)美、秩序良好、管理高效呢？
這些問(wèn)題，相信此前你都有所關(guān)注，也一定聽到過(guò)不少的解釋。
1978年11月，鄧小平訪問(wèn)新加坡時(shí)在與新加坡政府正式會(huì)談以后，與李光耀單獨(dú)閉門談了3小時(shí)。這以后鄧對(duì)新加坡經(jīng)驗(yàn)贊口不絕，并多次對(duì)高層領(lǐng)導(dǎo)談到要向新加坡學(xué)習(xí)。所以很多中國(guó)高級(jí)領(lǐng)導(dǎo)人都訪問(wèn)過(guò)新加坡，大量的中下級(jí)領(lǐng)導(dǎo)人和官員被派去學(xué)習(xí)和培訓(xùn)。
2005年7月到10月，著名憲政學(xué)者蔡定劍先生被新加坡國(guó)立大學(xué)東亞所邀請(qǐng)做訪問(wèn)研究，對(duì)新加坡的制度作親歷考察。他發(fā)現(xiàn)被國(guó)內(nèi)官員學(xué)者推崇的新加坡經(jīng)驗(yàn)有很大的偏頗和誤解，使人們對(duì)新加坡的了解有相當(dāng)大的誤導(dǎo)。
在下面這篇文章中，蔡定劍先生介紹了他所了解的新加坡經(jīng)驗(yàn)，并就我們應(yīng)該向新加坡學(xué)習(xí)什么發(fā)表了自己的看法。文章有點(diǎn)長(zhǎng)，但值得耐心讀完。
蔡定劍先生先后供職于全國(guó)人大常委會(huì)研究室、秘書處，任職至副局長(zhǎng)，后辭官治學(xué)，回到母校中國(guó)政法大學(xué)擔(dān)任憲政研究所所長(zhǎng)、教授。2010年11月22日蔡定劍教授病逝，享年54歲。
本文原載于中國(guó)青年報(bào)2005年11月某期的《冰點(diǎn)周刊》，上標(biāo)題為編者所擬。
向新加坡學(xué)什么？
文| 蔡定劍
新加坡以它高度的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，廉潔高效的政府和優(yōu)美舒適的環(huán)境贏得了世界的普遍贊譽(yù)。新加坡的治國(guó)經(jīng)驗(yàn)特別為改革開放后的中國(guó)政府所重視，1978年11月，鄧小平訪問(wèn)新加坡時(shí)在與新加坡政府正式會(huì)談以后，鄧小平與李光耀（編者注：通過(guò)導(dǎo)航欄“目錄”可查看3月23日推薦的相關(guān)文章）單獨(dú)閉門談了3個(gè)小時(shí)。這以后鄧對(duì)新加坡的經(jīng)驗(yàn)贊口不絕，并對(duì)高層領(lǐng)導(dǎo)多次談到要向新加坡學(xué)習(xí)（后來(lái)李光耀資政也幾乎成了中國(guó)領(lǐng)導(dǎo)人的資政）。所以我國(guó)有很多高級(jí)領(lǐng)導(dǎo)人都訪問(wèn)過(guò)新加坡，大量的中下級(jí)領(lǐng)導(dǎo)人和官員被派去學(xué)習(xí)和培訓(xùn)。所以，新加坡的經(jīng)驗(yàn)是中國(guó)從高層到地方官員高度認(rèn)可的、并一直認(rèn)真學(xué)習(xí)的榜樣。
在被我國(guó)官員學(xué)習(xí)和學(xué)者介紹的新加坡經(jīng)驗(yàn)中，有幾點(diǎn)被尤為推崇：一是威權(quán)體制，把新加坡的高速經(jīng)濟(jì)發(fā)展歸結(jié)于一黨執(zhí)政的權(quán)威主義體制；二是“高薪養(yǎng)廉”制度，把新加坡的政府廉潔歸結(jié)于“高薪養(yǎng)廉”；三是嚴(yán)格管理，把新加坡政府高效和良好的治理歸結(jié)于嚴(yán)刑峻法的管理。
2005年7月到10月，我有幸被新加坡國(guó)立大學(xué)東亞所邀請(qǐng)做訪問(wèn)研究，使我有機(jī)會(huì)對(duì)新加坡的制度作親歷考察。我發(fā)現(xiàn)上述被國(guó)內(nèi)官員學(xué)者推崇的新加坡經(jīng)驗(yàn)有很大的偏頗和誤解，使人們對(duì)新加坡的了解有相當(dāng)大的誤導(dǎo)。我想談?wù)勎宜私獾降男录悠碌慕?jīng)驗(yàn)，及我們應(yīng)該向新加坡學(xué)什么的一些看法。
民主機(jī)制下的威權(quán)政治
新加坡確實(shí)是一黨執(zhí)政權(quán)威體制發(fā)展經(jīng)濟(jì)的成功范例。這一點(diǎn)被廣泛地用來(lái)證明權(quán)威主義體制有利于經(jīng)濟(jì)發(fā)展，經(jīng)濟(jì)發(fā)展不要搞民主。
不錯(cuò)，新加坡是一個(gè)建國(guó)40年來(lái)一直由人民行動(dòng)黨一黨執(zhí)政的國(guó)家。李光耀也一直以新加坡是一個(gè)國(guó)土狹小、資源貧乏的小國(guó)，不能出現(xiàn)多黨紛爭(zhēng)政治，否則將難以生存這樣的話來(lái)警告國(guó)人。新加坡也確實(shí)在人民行動(dòng)黨的領(lǐng)導(dǎo)下取得了巨大的成功。這些都是不可否定的事實(shí)。我認(rèn)為，新加坡的成功并不在于它的權(quán)威體制，而在于它充滿著深深的憂患意識(shí)和發(fā)憤圖強(qiáng)的精神，特別是人民行動(dòng)黨在民主制的框架下，全心全意為民服務(wù)，以爭(zhēng)取人民支持的結(jié)果。
要了解新加坡經(jīng)驗(yàn)，必須了解新加坡的人民行動(dòng)黨和它的政治制度。新加坡到底是一個(gè)什么制度？是民主制還是個(gè)專制政府？它有一個(gè)完全英國(guó)式的議會(huì)民主制度，而又有一個(gè)列寧主義的政黨；有一套英國(guó)留下的法治傳統(tǒng)和公務(wù)員制度，又有一套融合儒家和法家思想治國(guó)的理念；它以英文作為官方語(yǔ)言（就是官方接受的都是西方文化和西方的思維方式），但又有76％的人有中國(guó)血統(tǒng)（又有很深的中國(guó)人的品性）。
人民行動(dòng)黨有很多與中國(guó)共產(chǎn)黨相似的地方，它以為人民服務(wù)為宗旨，有嚴(yán)密的黨組織并有黨的外圍組織職工總會(huì)、青年團(tuán)和婦女團(tuán)，特別在基層有黨支部。有一套像中共早期嚴(yán)格發(fā)展黨員的制度，黨有很強(qiáng)的組織動(dòng)員能力。
但是，它與中國(guó)共產(chǎn)黨有根本不同的地方，它不是一個(gè)以勞動(dòng)者為基礎(chǔ)的政黨，而是一個(gè)精英分子政黨，早期有些普通勞動(dòng)者入黨后被請(qǐng)出了人民行動(dòng)黨。它是個(gè)以共產(chǎn)黨為對(duì)手、主要與共產(chǎn)黨斗爭(zhēng)中發(fā)展起來(lái)的政黨。它是一個(gè)議會(huì)制政黨，而不是一個(gè)革命黨。它是通過(guò)多黨競(jìng)選上臺(tái)的，并且必須贏得五年一次的國(guó)會(huì)選舉才能執(zhí)政，政府官員必須通過(guò)像西方議員一樣的競(jìng)選過(guò)程。
當(dāng)然目前的選舉并不是很公正的：人民行動(dòng)黨作為執(zhí)政黨，利用手中的權(quán)力，制定選舉規(guī)則、運(yùn)用財(cái)政和政府資源、操控選舉程序（如在選區(qū)劃分、候選人資格審查等）、掌控媒體輿論，甚至最后不惜用司法手段打壓反對(duì)黨。但不管怎樣，它形式上還是多黨制，黨還是要靠打“選戰(zhàn)”，最終要靠多數(shù)人民的投票支持才能執(zhí)政。黨不能強(qiáng)迫人民投票，而只能靠討好人民、取信于人民才能執(zhí)政。正是這一點(diǎn)，是新加坡人民行動(dòng)黨長(zhǎng)期執(zhí)政并被人們和國(guó)際社會(huì)承認(rèn)其合法性的基礎(chǔ)。
盡管反對(duì)黨非常弱小，在相當(dāng)一段時(shí)間里無(wú)法挑戰(zhàn)人民行動(dòng)黨，盡管執(zhí)政黨可以利用行政、司法和媒體各種手段打壓反對(duì)黨。但是，反對(duì)黨對(duì)人民行動(dòng)黨仍然有很大的壓力，人民行動(dòng)黨對(duì)待選舉的認(rèn)真態(tài)度，與西方多黨制國(guó)家政黨競(jìng)選有相同之處。
由于人民行動(dòng)黨最早是靠議會(huì)民主制上臺(tái)的，盡管長(zhǎng)期由它一黨執(zhí)政，它可以利用各種民主的手段保證自己的地位，但它不能廢除民主制形式。它雖然有列寧主義政黨的組織，但它一直保持著黨內(nèi)民主、黨內(nèi)的開放思想和不同觀點(diǎn)。
另外還有很重要的一點(diǎn)，就是執(zhí)政黨是通過(guò)議會(huì)和政府等政權(quán)的形式執(zhí)政，而不是通過(guò)黨直接執(zhí)政。競(jìng)選國(guó)會(huì)議員，國(guó)會(huì)議員在聯(lián)系人民群眾與政府方面起著支撐整個(gè)政權(quán)的作用，這點(diǎn)與西方民主的國(guó)家沒(méi)有區(qū)別。
所以，由上述而判斷，新加坡基本是個(gè)民主政體，但實(shí)行權(quán)威統(tǒng)治。人民行動(dòng)黨執(zhí)政基本上還是建立在人民支持這一合法性基礎(chǔ)上的。正是這一點(diǎn)使新加坡權(quán)威統(tǒng)治具有了合法性。人民行動(dòng)黨以“為民服務(wù)”為宗旨，通過(guò)議會(huì)選舉途徑和國(guó)會(huì)議員大量、深入、細(xì)致地做選民工作，爭(zhēng)取選民支持而取得執(zhí)政，使“為民服務(wù)”通過(guò)議會(huì)制度和國(guó)會(huì)議員的活動(dòng)，落實(shí)在行動(dòng)上。我認(rèn)為這是中國(guó)共產(chǎn)黨在“提高黨的執(zhí)政能力”，真正實(shí)現(xiàn)“以民為本”的執(zhí)政理念，應(yīng)該學(xué)習(xí)和借鑒的地方。
新加坡的成功主要不在于它的權(quán)威主義，而是真正“為民服務(wù)”。如果只講新加坡人民行動(dòng)黨權(quán)威統(tǒng)治一面，不講它時(shí)刻為民辦事，為爭(zhēng)取人民支持和選票的民主基礎(chǔ)，只講嚴(yán)刑峻法的管理，不講它高素質(zhì)的公務(wù)員隊(duì)伍和嫻熟的法治水平，就是對(duì)新加坡經(jīng)驗(yàn)的極大誤解。
“為人民服務(wù)”決不是口號(hào)，而是實(shí)實(shí)在在的“行動(dòng)”
下面我們來(lái)看看新加坡人民行動(dòng)黨是如何“為民服務(wù)”，爭(zhēng)取民意支持的。
新加坡實(shí)行英國(guó)式的內(nèi)閣制代議制民主。除有執(zhí)政的人民行動(dòng)黨外，還有很多反對(duì)黨。人民行動(dòng)黨在歷次大選中的得票率最低的時(shí)候只有61％，高的時(shí)候84％，本屆議會(huì)得票率為75％。由于計(jì)票方法的問(wèn)題，反對(duì)黨在國(guó)會(huì)中只有2個(gè)席位。
人民行動(dòng)黨是怎么在公開競(jìng)選的條件下持久地贏得多數(shù)選票支持的呢？經(jīng)調(diào)查研究，大致有以下幾種因素：
一是注重民意，為民服務(wù)。二是利用政府資源為執(zhí)政黨大做民心工程，爭(zhēng)取選票，如競(jìng)選時(shí)作出政治承諾，最后由政府買單。三是執(zhí)政黨掌握了選舉游戲規(guī)則的制定權(quán)，在選舉程序上作出有利于執(zhí)政黨的安排：如選區(qū)劃分每次都可以改變，并且隨意分割，這可以把反對(duì)黨支持者集中的力量拆散；采用集選區(qū)制也很不利于反對(duì)黨取勝。四是以各種手段打壓反對(duì)黨，包括以候選人登記制取消政敵的候選人資格；通過(guò)對(duì)法院的控制來(lái)制裁反對(duì)黨。一位外國(guó)批評(píng)家說(shuō)，“在新加坡，通過(guò)法律程序迫使一些批評(píng)者破產(chǎn)，從而使他們退出政壇，使用誹謗罪起訴來(lái)搞倒政敵，是新加坡政界高層慣用的方式。”
然而在以上諸種因素中，最重要的還是靠真誠(chéng)“為民服務(wù)”這一條，沒(méi)有這一條，而靠后面這些不正當(dāng)?shù)氖侄?，人民行?dòng)黨肯定早就被人民轟下了臺(tái)。在我走訪的一些學(xué)者和普通人中，對(duì)人民行動(dòng)黨最不滿的，也就是它采取后面這些不太光彩的手段。但是，由于它真的認(rèn)認(rèn)真真為民辦事，也確實(shí)辦得不錯(cuò)，人民也就容忍了這些。而這些也是人民行動(dòng)黨的危機(jī)所在。
人民行動(dòng)黨的執(zhí)政信念是以民為本，心系群眾，關(guān)懷草根。它是怎么落實(shí)這些理念的呢？具體通過(guò)國(guó)會(huì)議員與黨的社區(qū)領(lǐng)袖攜手扎根基層，以為民服務(wù)為宗旨，全心投入為選區(qū)服務(wù)，多種方式聯(lián)系選民，定期接待選民，聽取民意，把脈民生，為民眾排憂解難。這些口號(hào)和方法我們聽起來(lái)非常熟悉，似曾相識(shí)。但對(duì)人民行動(dòng)黨來(lái)說(shuō)，這決不是口號(hào)，而是實(shí)實(shí)在在的“行動(dòng)”。它是通過(guò)點(diǎn)點(diǎn)滴滴的為民辦事，才爭(zhēng)來(lái)了執(zhí)政地位。
一個(gè)議員一年最多接待了5萬(wàn)選民
人民行動(dòng)黨議員是怎么“為民服務(wù)”的呢？為此，我考察了兩個(gè)議員的選民接待活動(dòng)日。根據(jù)行動(dòng)黨的要求，國(guó)會(huì)議員必須每周有一個(gè)晚上接待選民，包括政府內(nèi)閣成員也不例外（新加坡實(shí)行議會(huì)內(nèi)閣制，政府內(nèi)閣成員是從議員中產(chǎn)生的）。
我去走訪的正好是李顯龍總理的集選區(qū)（一個(gè)選區(qū)選多名議員，而且是各政黨組團(tuán)隊(duì)來(lái)競(jìng)選），與他一同選區(qū)的議員告訴我，李顯龍當(dāng)副總理時(shí)也要每周來(lái)接待選民，現(xiàn)在當(dāng)總理不能經(jīng)常來(lái)，但每周也要委托人來(lái)接待選民。這個(gè)集選區(qū)有5個(gè)議員，把選區(qū)分成5個(gè)小區(qū)，每個(gè)議員固定聯(lián)系一個(gè)區(qū)。
接待我的議員說(shuō)，一般情況下每次接待選民大約有40～50個(gè)選民求助（據(jù)材料，有接待選民多的議員一年接待過(guò)5萬(wàn)個(gè)選民）。接待室一般在社區(qū)由議員租用的幼兒園、社區(qū)活動(dòng)中心等公共場(chǎng)所內(nèi)。一些黨的社區(qū)領(lǐng)袖（基層骨干）每周為議員接待選民提供志愿服務(wù)，為求助者登記、錄入、摘要、分類和提出處理建議等。不管來(lái)多少求助者，議員當(dāng)晚都要把所有投訴者接待完。
來(lái)選民接待站求助的問(wèn)題，根本不是在我們這里看到的那么嚴(yán)重的上訪問(wèn)題（或冤假錯(cuò)案，或告貪官污吏，或土地被占、房屋拆遷等等），而在我們看來(lái)多數(shù)是一些雞毛蒜皮的個(gè)人小事。來(lái)投訴的問(wèn)題通常是：希望能更快地分配到組屋（新加坡政府為高收入以外的居民提供的一種低價(jià)商品房）；孩子能不能報(bào)讀更好學(xué)校；外籍配偶能否申請(qǐng)永久居民？有的是要求找工作；有的要求暫緩還貸款或緩交水電費(fèi)；有的是子女不贍養(yǎng)老人；有的是鄰里糾紛樓上影響樓下的安寧，等等。
來(lái)求助的問(wèn)題并不是議員都能解決，很多情況下議員只是給來(lái)訪者提供正確解決問(wèn)題的途徑和信息，對(duì)一些問(wèn)題提出處理意見、建議轉(zhuǎn)交政府部門和法定機(jī)構(gòu)。議員有的也要求政府或有關(guān)部門的工作人員來(lái)現(xiàn)場(chǎng)辦公，當(dāng)場(chǎng)解決一些選民的投訴。對(duì)極少數(shù)十分貧困的求助者急需要錢的，議員當(dāng)場(chǎng)開出一張小額支票，以解燃眉之急。有關(guān)部門會(huì)十分重視議員的來(lái)信，會(huì)盡量解決求助的問(wèn)題。有些大的、困難的問(wèn)題，或有關(guān)部門沒(méi)有很好解決答復(fù)的問(wèn)題，議員有機(jī)會(huì)向部長(zhǎng)提出，政府專門安排了議員與部長(zhǎng)共同進(jìn)餐的場(chǎng)所。不管投訴的問(wèn)題是否能解決，有關(guān)部門都要給予投訴者答復(fù)或給一個(gè)合理的解釋。
除了接待選民，議員還必須走訪選區(qū)與選民保持廣泛的接觸。訪問(wèn)選區(qū)是十分辛勞的事。一種是撒網(wǎng)式的，利用半天時(shí)間走訪選區(qū)內(nèi)的幾個(gè)點(diǎn)；一種是每周進(jìn)行一次挨家挨戶的訪問(wèn)，一戶一戶地認(rèn)識(shí)居民。國(guó)會(huì)議員要確保大選前訪問(wèn)每一座組屋的每個(gè)家庭至少兩次。通過(guò)訪問(wèn)，了解普通居民的生活和需求，以爭(zhēng)取選民的支持。
人民行動(dòng)黨總部只有11個(gè)工作人員
人民行動(dòng)黨把整個(gè)執(zhí)政基礎(chǔ)深深地扎根在基層。人民行動(dòng)黨在基層還通過(guò)各種組織為選區(qū)公民提供服務(wù)，主要有人民行動(dòng)黨社區(qū)基金和人民協(xié)會(huì)。
社區(qū)基金是人民行動(dòng)黨在基層設(shè)立的福利性機(jī)構(gòu)，為社區(qū)提供一些政府基層組織所不及的服務(wù)，在社區(qū)開辦行動(dòng)黨幼兒園、托兒中心、兒童圖書館、電腦輔導(dǎo)班等，還為選區(qū)提供一些福利如保健計(jì)劃、學(xué)生獎(jiǎng)學(xué)金等，總之居民需要什么，就主辦什么活動(dòng)。如社區(qū)幼兒園為中低收入的家庭提供低價(jià)的學(xué)前教育（如每學(xué)期收費(fèi)從20多元到80多元，私人幼兒園高達(dá)800到2000多元不等）。每個(gè)組屋區(qū)都有一所行動(dòng)黨的幼兒園，目的是從幼兒開始培養(yǎng)對(duì)行動(dòng)黨的認(rèn)同，也是為了爭(zhēng)取家長(zhǎng)選民的支持。
人民協(xié)會(huì)是一個(gè)半官方的非政府組織，主要從事政府不及的社區(qū)服務(wù)事務(wù)，如經(jīng)營(yíng)老人樂(lè)齡中心、退休人員俱樂(lè)部、兒童音樂(lè)繪畫班、電腦、健美、舞蹈班，甚至開茶室、收藏室等，組織居民進(jìn)行交流、搞聚餐活動(dòng)、節(jié)日慶祝、歌詠比賽、搞環(huán)境保護(hù)等，總之一切能吸引、服務(wù)居民的事他們都干。他們辦的這些活動(dòng)雖然都是經(jīng)營(yíng)性的，但不營(yíng)利，由于政府有補(bǔ)助，比其他完全商業(yè)性的經(jīng)營(yíng)便宜許多。
這些社區(qū)服務(wù)組織都掌握在人民行動(dòng)黨的基層領(lǐng)導(dǎo)手里。這個(gè)領(lǐng)導(dǎo)就是選區(qū)國(guó)會(huì)議員。國(guó)會(huì)議員既是選區(qū)黨組織的支部主席，又是社區(qū)基金會(huì)的主席，也是人民協(xié)會(huì)的顧問(wèn)。就是說(shuō)，所有“為民服務(wù)”的好事都由黨的國(guó)會(huì)議員包攬。在這里，沒(méi)有黨的領(lǐng)導(dǎo)，只有黨的服務(wù)。
很多去過(guò)人民行動(dòng)黨總部考察的中國(guó)領(lǐng)導(dǎo)人、官員和學(xué)者，都對(duì)行動(dòng)黨總部小樓表示驚訝。這個(gè)執(zhí)政40年成就輝煌的黨，總部坐落在偏僻但交通方便的機(jī)場(chǎng)路邊，在許多居民組屋中間一座再普通不過(guò)的只有二層高的小樓，辦公室和會(huì)議室設(shè)備簡(jiǎn)陋，黨總部只有11個(gè)工作人員。曾多次有人提議在市中心最繁華的烏節(jié)路建一座行動(dòng)黨總部大樓，黨經(jīng)過(guò)反復(fù)考慮取消了這一計(jì)劃。認(rèn)為黨的總部大樓建在市中心太顯眼，使人民隨時(shí)感到黨高高在上。于是黨的總部從繁華鬧市搬到了遠(yuǎn)離市區(qū)的居民區(qū)。
行動(dòng)黨總部這么少的工作人員，表明它沒(méi)有、也不可能承擔(dān)任何政府職能。還表明黨的核心并不集中在上面?？梢?，新加坡人民行動(dòng)黨不在政府之外、政府之上，而是在政府之中，在選區(qū)人民群眾中。行動(dòng)黨不顯示權(quán)力，而是時(shí)刻告誡不忘人民，不能脫離人民的支持。并且從制度上保證這樣做，這才是新加坡人民行動(dòng)黨在民主體制下一黨長(zhǎng)期執(zhí)政的根本所在。
新加坡是個(gè)民主制政體，但缺乏充分的政治自由（社會(huì)自由還是有的）；有嚴(yán)格的法治，但并不充分保障現(xiàn)代人權(quán)；有成熟的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，而政府控制無(wú)所不在。
中國(guó)向新加坡學(xué)什么？是只學(xué)上述的后者，不學(xué)它如何在民主制度基礎(chǔ)上，通過(guò)政權(quán)途徑打造民心基礎(chǔ)，那就是對(duì)新加坡經(jīng)驗(yàn)的極大誤讀，會(huì)把人引向歧途。要知道是人民行動(dòng)黨建立在民主制度和民心基礎(chǔ)上的執(zhí)政，才使它有權(quán)威的統(tǒng)治和立于不敗之地。而五年一次的大選是一把懸在人民行動(dòng)黨頭上的達(dá)摩克利斯之劍，有失去政權(quán)的危險(xiǎn)，使它一直充滿著危機(jī)感，督促它時(shí)刻不忘記人民。這才是它認(rèn)真為民服務(wù)的內(nèi)在的、永久動(dòng)力。
“廉政”并非高薪養(yǎng)
根據(jù)透明國(guó)際全球腐敗指數(shù)顯示，2005年全球最清廉的國(guó)家和地區(qū)排名中，新加坡名列第五，它也是亞洲最清廉的國(guó)家。新加坡的政府廉潔為世界所公認(rèn)。新加坡所處的周圍國(guó)家和地區(qū)腐敗叢生，為什么新加坡一枝獨(dú)秀保持清廉？
很多去新加坡考察回來(lái)的人們告訴我們，新加坡的經(jīng)驗(yàn)是“高薪養(yǎng)廉”。很多學(xué)者和官員對(duì)新加坡的“高薪養(yǎng)廉”贊賞不已，躍躍欲試。如果不是中國(guó)政府官員太多和經(jīng)濟(jì)能力不及，恐怕高薪養(yǎng)廉早已實(shí)施。
新加坡是怎么保持政府的廉潔，是高薪養(yǎng)起來(lái)的嗎？這是我到新加坡后特別想搞清楚的問(wèn)題。
為弄清這個(gè)問(wèn)題，我先后走訪了新加坡國(guó)立大學(xué)教授、人民行動(dòng)黨總部、國(guó)會(huì)議員和有關(guān)政府官員。我從他們那里得到一個(gè)重要的、顛覆我們觀念的理論是，新加坡政府實(shí)行官員高薪制的主要目的不是用來(lái)養(yǎng)廉的，而是為了吸引人才。國(guó)大政治學(xué)系反腐研究專家JonS．T．Quah教授告訴我，新加坡政府官員高薪制是20世紀(jì)80年代中后期真正開始實(shí)行的。在這以前，新加坡政府就解決了廉政問(wèn)題。
在殖民地政府時(shí)代，新加坡也是很腐敗的。當(dāng)時(shí)公務(wù)員工資不算低。1965年新加坡被馬來(lái)西亞踢出來(lái)獨(dú)立建國(guó)時(shí)，給這個(gè)沒(méi)有任何資源的新生小國(guó)留下的是大量的財(cái)政赤字。人民行動(dòng)黨當(dāng)時(shí)就發(fā)誓要建立一個(gè)廉潔的政府。但為了減少開支，不得不大量削減公務(wù)員的工資。所以到70年代初，新加坡公務(wù)員的工資是很低的，1973年開始給公務(wù)員每年多發(fā)一個(gè)月的薪水，但水平還是很低的。
1985年，李光耀提出要減少政治領(lǐng)導(dǎo)人和高級(jí)公務(wù)員與私營(yíng)企業(yè)界高級(jí)人員之間的收入差距，以降低腐敗的刺激。1989年較大幅度提高工資。1994年實(shí)行部長(zhǎng)和高級(jí)公務(wù)員年薪與6個(gè)私營(yíng)企業(yè)界前4名高級(jí)人員的平均工資掛鉤的政策，部長(zhǎng)和高級(jí)官員拿他們?nèi)种男剿?，并根?jù)經(jīng)濟(jì)狀況上下浮動(dòng)。以2000年為例，總理年薪為194萬(wàn)新元（2015年3月29日：1新加坡元=4.5411人民幣元——編者注），部長(zhǎng)為142萬(wàn)新元，政務(wù)部長(zhǎng)或其他頂級(jí)公務(wù)員在110萬(wàn)新元左右。常任秘書約60萬(wàn)～70萬(wàn)新元，中級(jí)官員約10多萬(wàn)新元。
從上述情況看，新加坡高級(jí)領(lǐng)導(dǎo)人的收入差不多是世界上最高的。但是，有兩點(diǎn)必須注意：一是這些拿100萬(wàn)以上高薪的人很少，政府部門估計(jì)也就只有30人左右。二是這個(gè)薪金是政府給他們的全部收入，部長(zhǎng)包括總理都沒(méi)有專職司機(jī)和汽車，上班開自己的車，有大型公務(wù)活動(dòng)才會(huì)政府派車。他們沒(méi)有政府的退休金和醫(yī)療保險(xiǎn)，都要自己上商業(yè)養(yǎng)老和醫(yī)療保險(xiǎn)。一位高級(jí)官員告訴我，如果一位部長(zhǎng)在大選中落選，不能當(dāng)部長(zhǎng)，那他什么也沒(méi)有了，政府與他就沒(méi)有關(guān)系了。部長(zhǎng)薪金看起來(lái)很多，但這是全部收入，再不能有其他收入，也沒(méi)有其他任何的特殊待遇。
提高領(lǐng)導(dǎo)人薪金的出發(fā)點(diǎn)，是為了吸引最優(yōu)秀的人才到政府任職
我在新加坡國(guó)立大學(xué)東亞研究所時(shí)，單位組織去越南旅游（費(fèi)用自己掏，單位補(bǔ)助一點(diǎn)），可帶家屬，費(fèi)用自理。所長(zhǎng)家屬與我們一起旅游。同事告訴我所長(zhǎng)夫人是政府的一位副部長(zhǎng)。根據(jù)我們的經(jīng)驗(yàn)，部長(zhǎng)應(yīng)該是帶著她的家屬“公游”就可以了，根本不會(huì)與我們跟團(tuán)隊(duì)旅游。
另一件事是一位新加坡部長(zhǎng)應(yīng)邀來(lái)北京公務(wù)，有點(diǎn)業(yè)余時(shí)間想看看北京有特點(diǎn)的地方，我介紹了一個(gè)地方。部長(zhǎng)一行四人要打車過(guò)來(lái)，我說(shuō)還是我開車去接吧。我與部長(zhǎng)開玩笑說(shuō)，我能給部長(zhǎng)開車這是我不可想像的事。根據(jù)我們了解，我國(guó)部長(zhǎng)出國(guó)，肯定有使館的全程安排和陪同。
由此看來(lái)，與其他國(guó)家比，新加坡官員是不是“高薪”制還不敢肯定，需要對(duì)隱性收入作復(fù)雜的計(jì)算。即使是高薪制，這種高薪也充滿著責(zé)任和風(fēng)險(xiǎn)，離任職務(wù)后政府沒(méi)有給他任何的保障。
當(dāng)年李光耀提出提高領(lǐng)導(dǎo)人薪金的出發(fā)點(diǎn)是為了吸引最優(yōu)秀的人才到政府任職，也防止人才流失。雖然有防腐的目的，但不是主要的。
我們知道，李光耀在新加坡推行精英政治。他希望把各界精英都吸收到政府擔(dān)任高級(jí)領(lǐng)導(dǎo)人。他納賢的對(duì)象主要是醫(yī)生、律師、會(huì)計(jì)、大學(xué)教授、企業(yè)家、銀行家等有能力、并且誠(chéng)實(shí)和品德優(yōu)秀的杰出人物。如果發(fā)現(xiàn)合適的人選，行動(dòng)黨會(huì)勸他們棄職從政。這意味著他們可能放棄200萬(wàn)、300萬(wàn)，甚至500萬(wàn)的年薪。在這種情況下，即使來(lái)當(dāng)一個(gè)部長(zhǎng)少于100萬(wàn)也是不太容易勸人家來(lái)從政的。可見，新加坡的政治生態(tài)與中國(guó)完全不同，新加坡人不太愿意從政，要從社會(huì)招攬人才。
中國(guó)社會(huì)是官本位，直到今天很多大學(xué)生仍以考公務(wù)員為第一志愿。一個(gè)公務(wù)員職位招考少則幾十人，多則幾百人報(bào)名。如果實(shí)行公務(wù)員高薪，這個(gè)社會(huì)的價(jià)值觀念更會(huì)偏斜，更像中國(guó)古代那樣“唯有讀書高”了。為了當(dāng)官而爭(zhēng)斗，官場(chǎng)腐敗會(huì)更加嚴(yán)重。
所以，不了解新加坡的背景，光看到官員的高薪，以為是高薪養(yǎng)廉，是很片面的。這些杰出人士來(lái)從政，不是錢所吸引的，而是要他們經(jīng)濟(jì)上作出犧牲。如果是為了錢，他們用不著來(lái)當(dāng)官，他們的收入本來(lái)就很高。所以，高薪的目的是為了吸引人才和防止人才的流失，但它也能降低腐敗的誘惑，會(huì)起到防腐的客觀效果。
那么，人們會(huì)問(wèn)新加坡政府是如何保持廉政的？據(jù)我的了解，它絕不是人們普遍流行認(rèn)為的“高薪養(yǎng)廉”，而是有更多的其他重要因素：
首先，以廉政作為人民行動(dòng)黨的強(qiáng)烈的執(zhí)政理念?？梢哉f(shuō)，世界上沒(méi)有一個(gè)政府像新加坡政府，把廉政作為如此重要的執(zhí)政理念。所以，人民行動(dòng)黨的黨徽中間白色部分就是表明“廉潔與正直”。1959年人民行動(dòng)黨贏得第一屆大選組織政府時(shí)，內(nèi)閣成員就一律穿統(tǒng)一白色裝宣誓就職。這套白裝成了人民行動(dòng)黨的黨服，在重大集會(huì)和節(jié)日，行動(dòng)黨都穿它。表明這個(gè)黨以廉政為最重要的價(jià)值。為什么？
我們知道，新加坡剛獨(dú)立和建立自治政府的時(shí)候，它周圍的亞洲國(guó)家領(lǐng)袖都是貪得無(wú)厭，官員腐敗、墮落、貪污、賄賂、敲詐無(wú)所不在。在馬來(lái)西亞、泰國(guó)、印度、國(guó)民黨政府、韓國(guó)、菲律賓、印度尼西亞，包括新加坡，政府一個(gè)比一個(gè)腐敗。這些原為受壓迫的同胞爭(zhēng)取自由的斗士，都?jí)櫬涑蔀槿嗣褙?cái)產(chǎn)的掠奪者。
人民行動(dòng)黨也是在亞洲革命浪潮沖擊下，為擺脫殖民統(tǒng)治為同胞爭(zhēng)取自由建立的，但他們的領(lǐng)導(dǎo)人都是出身資產(chǎn)階級(jí)，并大多是受過(guò)劍橋教育的大學(xué)生。他們對(duì)這些腐敗深惡痛絕，他們贊賞當(dāng)時(shí)中國(guó)共產(chǎn)黨艱苦樸素的作風(fēng)。所以，他們發(fā)誓要建立一個(gè)廉潔的政府。李光耀說(shuō)，如果我們不能建立一個(gè)廉潔的政府，我們將不能生存。
有人說(shuō)，廉政光靠決心和信念是不行的。我認(rèn)為，如果創(chuàng)業(yè)的第一代領(lǐng)導(dǎo)人有這種強(qiáng)烈的責(zé)任感和堅(jiān)定的信念，即使沒(méi)有制度保障，而靠領(lǐng)導(dǎo)人以身作則，也可以在他有影響的時(shí)候保持政府廉潔。毛澤東時(shí)代也做到了這一點(diǎn)。新加坡才建國(guó)40年，第一代領(lǐng)導(dǎo)人李光耀時(shí)代還沒(méi)有過(guò)去，如果沒(méi)有別的制度，光靠這一點(diǎn)也是可以保持廉政的。
李光耀不但有這種決心，而且長(zhǎng)期以來(lái)確實(shí)以身作則，從當(dāng)總理開始他每月拿3500新元，上世紀(jì)70年代初，他把部長(zhǎng)的月薪從2500新元提高到4500新元的時(shí)候，他還是拿3500新元，直到1985年。直到現(xiàn)在，新加坡領(lǐng)導(dǎo)人一律都沒(méi)有政府雇傭的園丁、廚師和傭人為其服務(wù)。更何況，人民行動(dòng)黨不僅有理想、信念和決心，還逐步建立起一套制度來(lái)保障廉政。
在證據(jù)上，對(duì)官員腐敗采取有罪推定
首先是依靠建立以減少腐敗機(jī)會(huì)為主旨的反腐法律制度。1960年，新加坡政府就修改了早年殖民時(shí)期的《預(yù)防腐敗法》（POCA）。這個(gè)法律的宗旨是采取一切可能的措施去減少腐敗的機(jī)會(huì)，并使得腐敗發(fā)現(xiàn)起來(lái)更容易，然后用嚴(yán)厲、及時(shí)的懲罰來(lái)阻嚇?lè)缸铩?br />
這個(gè)法律對(duì)貪污、賄賂行為作了廣泛的規(guī)定；對(duì)各種腐敗的形式作了明確的規(guī)定；在證據(jù)上，對(duì)官員腐敗采取有罪推定，如果一個(gè)官員被發(fā)現(xiàn)生活闊氣，消費(fèi)明顯超過(guò)收入，或擁有與收入不相稱的財(cái)產(chǎn)，法院就可以此作為受賄的證據(jù)；法律還給予反貪人員很大的調(diào)查取證權(quán)，規(guī)定被控方家屬和證人有提供實(shí)情的義務(wù)，否則將受到嚴(yán)重處罰。
其次，采取一切可能的措施減少腐敗的機(jī)會(huì)，是新加坡反腐敗最重要、最有效的經(jīng)驗(yàn)。新加坡政府是世界上少有的掌握國(guó)家和社會(huì)資源，并大量進(jìn)行政府投資的政府，很多大的建設(shè)項(xiàng)目都由政府投資，有80％的居民住的組屋是由政府蓋的。錢權(quán)交換的機(jī)會(huì)是很多的，但是由于各種制度健全，堵塞了腐敗的渠道，使得官員沒(méi)有機(jī)會(huì)腐敗。這種制度就是權(quán)力分配的分散化，凡重大決定都防止任何一個(gè)官員可以個(gè)人作主，而是幾名官員共同參與決定，政府合同由不同的級(jí)別審查決定，各種責(zé)任非常明確。
第三，強(qiáng)有力和有效的反貪調(diào)查局（CPIB）?，F(xiàn)有77人的反貪調(diào)查局直接在總理領(lǐng)導(dǎo)下工作，是防止和打擊貪污賄賂的利器。它的成功在于：它在新加坡得到人民的高度信任；它被賦予很有效的權(quán)力和手段，如任何證人一旦受貪污調(diào)查局傳喚，都必須前往據(jù)實(shí)報(bào)告，如果發(fā)現(xiàn)提供假信息或誤導(dǎo)性信息，將面臨罰款和監(jiān)禁處罰。新加坡畢竟很小，反貪?rùn)C(jī)構(gòu)能有效地監(jiān)控官員，有腐敗行為也很容易得到揭露。
一國(guó)的反貪是否成功、有效，有兩點(diǎn)是十分重要的：一是制止犯罪不在于它的法律是否嚴(yán)厲，而在于犯罪者受處罰的概率。如果違法者受處罰的概率很小，即使再嚴(yán)厲的處罰都不足以制止犯罪。如果犯罪被發(fā)現(xiàn)的概率很高，它的震懾作用是巨大的。一位專家告訴我，新加坡貪污犯被抓的概率高出菲律賓40倍。在貪污犯被抓概率低的情況下，被抓的貪官往往還很不服氣，會(huì)說(shuō)：為什么抓我不抓他？認(rèn)為被抓只是運(yùn)氣不好。所以很多人心存僥幸。
另一重要因素是對(duì)犯罪的規(guī)定必須明確。一旦觸犯規(guī)定就必須給予處罰，不能再考量各種因素，如看官職大小、是否有背景、或者認(rèn)為違法的太多了（如法律規(guī)定官員接受1000元即為受賄，不能因?yàn)槿藬?shù)太多就內(nèi)部掌握接受1萬(wàn)元才處理）等因素。這樣，就把制裁界線給模糊了，人們不知界線在哪里，就會(huì)得寸進(jìn)尺。新加坡這方面非常干脆，只要發(fā)現(xiàn)觸線的人都會(huì)受到處理。60年代，曾有一位部長(zhǎng)反對(duì)購(gòu)買波音飛機(jī)，但私下透過(guò)人向波音公司表示愿意提供有償服務(wù)。被告發(fā)后，盡管只是嫌疑，李光耀也果斷地解除了他的職務(wù)。這位部長(zhǎng)最后被人們唾棄潦倒落魄。
第四，政府公開透明。沒(méi)有公開透明就沒(méi)有廉政，政府暗箱操作是腐敗之源。公開透明包括各方面，政務(wù)公開透明，所有的辦事程序都法制化、公開，如某工程招標(biāo)，都是非常透明的，如果人們有懷疑，可以投訴。有關(guān)部門都應(yīng)提供材料，并作出解釋。
官員的財(cái)產(chǎn)都是公開的，人們對(duì)官員的財(cái)產(chǎn)有疑問(wèn)，可以投訴，有關(guān)部門應(yīng)調(diào)查并向人們作出解釋，包括對(duì)李光耀本人的投訴也不例外。
1995年，有人投訴李光耀父子在購(gòu)房中有不公正交易?？偫韰亲鳁澫铝钫{(diào)查李光耀和李顯龍（當(dāng)時(shí)副總理）兩處購(gòu)房過(guò)程。調(diào)查表明，這兩處購(gòu)房在預(yù)售中發(fā)展商給他們父子10％以內(nèi)的折扣。成交后由于市場(chǎng)房?jī)r(jià)飛漲，于是有人就向有關(guān)部門投訴。李光耀要求將調(diào)查結(jié)果徹底公開，并把它提交國(guó)會(huì)討論。在辯論中，反對(duì)黨也認(rèn)為這個(gè)折扣是市場(chǎng)的一般做法。由于不遮掩，完全公開披露，使此事完全化解。
第五，新加坡政府的廉潔還在于它經(jīng)過(guò)幾十年的國(guó)民教育，公民具有良好的素質(zhì)，已經(jīng)建立起廉政的良好的輿論氛圍和社會(huì)文化：人們把貪污受賄的公職人員看成社會(huì)公敵。加上新加坡是個(gè)法治社會(huì)，人們都自覺(jué)地依法律規(guī)則辦事，而不會(huì)首先想到去打通關(guān)系。所以，靠行賄辦事在新加坡自然就很少。
新加坡的廉政來(lái)自一整套的政治理念、社會(huì)、文化氛圍、政府透明、法治和嚴(yán)厲查處機(jī)構(gòu)等，高薪是其中一種因素，但決不是主要因素。新加坡反腐的成功在于做到了使公職人員“不能貪、不想貪、不敢貪”。
把新加坡的廉政歸結(jié)“高薪養(yǎng)廉”是錯(cuò)誤的理論。僅靠高薪是不可能養(yǎng)廉的，因?yàn)閷?duì)大多數(shù)人來(lái)說(shuō)，貪婪是無(wú)止境的。否則，你不能解釋為什么那么多高官有很好的生活條件和待遇，還要貪幾百萬(wàn)、幾千萬(wàn)，這是為了生活嗎？前印尼總統(tǒng)蘇哈托家族貪污擁有420億元資產(chǎn)（大概可以占到印尼GDP的40％），菲律賓前總統(tǒng)馬科斯掠奪了國(guó)家大約50億到100億元財(cái)富，前秘魯總統(tǒng)藤森從國(guó)庫(kù)貪污了數(shù)百萬(wàn)美元，前扎伊爾總統(tǒng)蒙博托搜刮了大約50億美元至80億美元（相當(dāng)于扎伊爾每年接受國(guó)際援助資金的40％），這些作何解釋呢？惟一的解釋是人的貪婪是無(wú)止境的。
要防止腐敗，讓官員可以維持社會(huì)中等生活水平是必要的，如果收入太低，以致他們不能維持基本的生計(jì)，就必然產(chǎn)生腐敗，像印尼和菲律賓政府給公務(wù)員的工資只夠他們?nèi)种坏纳钯M(fèi)，逼得官員只有敲詐，很多外國(guó)人在從進(jìn)海關(guān)開始就會(huì)遇上敲詐。在讓官員保持中等生活水平的條件下，能不能防止腐敗就要靠制度和文化了。
如果一個(gè)國(guó)家沒(méi)有有效并可嚴(yán)格執(zhí)行的制度，貪污受賄就像在自己的銀行卡上取款一樣容易，誰(shuí)都會(huì)這么做，即使他已經(jīng)很有錢。
秩序不僅靠嚴(yán)刑峻法
說(shuō)到新加坡，人們都對(duì)它的花園城市，高效的管理和良好的秩序贊賞不已。而我們過(guò)去更多地把新加坡的這些成效歸結(jié)于嚴(yán)格管理、嚴(yán)刑峻法。
新加坡確實(shí)是有非常嚴(yán)格的管理，為維護(hù)公共衛(wèi)生和秩序，對(duì)違法者處以很高的罰款，如在公交車上吸煙、喝飲料會(huì)罰款2000新元（相當(dāng)于一個(gè)人一月的工資）。新加坡還保留古代的鞭刑和絞刑。如對(duì)在建筑物上亂涂鴉者和外國(guó)人逾期不回國(guó)者，都可處以數(shù)月的監(jiān)禁和鞭刑這樣的重罰。
但是，僅有嚴(yán)刑峻法就能產(chǎn)生現(xiàn)代文明和秩序嗎？這點(diǎn)顯然不能為各國(guó)的歷史和現(xiàn)實(shí)所證明。我國(guó)有世界上最嚴(yán)厲的處罰貪污的法律和數(shù)以百計(jì)的反對(duì)各種腐敗的規(guī)定，卻不能有效地制止貪污風(fēng)行，難道新加坡就能靠嚴(yán)刑峻法管出一個(gè)和諧、秩序、文明的社會(huì)嗎？
在新加坡作研究期間，我借機(jī)會(huì)把東南亞的馬來(lái)西亞、泰國(guó)、越南和印度尼西亞等國(guó)家掃視了一遍。我深信，一個(gè)城市的街道、特別是道路交通是最能反映城市的社會(huì)秩序、文明水準(zhǔn)和政府管理水平的。
在曼谷、胡志明市和雅加達(dá)市，摩托車像蝗蟲一樣在街上飛奔，人們不守交通規(guī)則，無(wú)論是汽車、摩托車還是行人，有的地方也沒(méi)有紅綠燈，有的地方?jīng)]有斑馬線，你要規(guī)矩一點(diǎn)就過(guò)不了馬路，會(huì)感到路上充滿危險(xiǎn)。還有臟亂的街道和店鋪，亂要價(jià)的買賣，亂索費(fèi)的管理人員。還有城市交通設(shè)計(jì)的混亂，像曼谷市不是地鐵而是地上鐵道（又粗又笨）直貫市中心大道，使城市充滿嘈雜、混亂。每當(dāng)我從周邊國(guó)家城市回到新加坡時(shí)，總有一種從混亂回到秩序，從嘈雜回到安寧，從工廠回到花園的感覺(jué)。
那么，究竟是什么使得新加坡環(huán)境優(yōu)美、秩序良好、管理高效呢？我認(rèn)為，有幾個(gè)重要因素：一是新加坡有一套良好的法治；二是有一套優(yōu)秀的公務(wù)員制度和精英治理；三是政府決策的公開和公眾參與；四是有良好的公民教育。如果沒(méi)有這些基本因素，光是靠嚴(yán)刑峻法，可以建立良好的秩序，但不可能使社會(huì)充滿活力；可以使人民懼怕法律，但不可能使人民信賴尊重政府；可以使政府很有力量，但不可以使管理有高水平和富有效率。
新加坡的良好治理首先來(lái)自于它的法治傳統(tǒng)。法治傳統(tǒng)是英國(guó)殖民者的遺產(chǎn)，由李光耀這個(gè)英國(guó)劍橋大學(xué)法學(xué)院畢業(yè)生以及他的一些從英國(guó)學(xué)法律出身的同僚們很好地承襲下來(lái)。當(dāng)然，他在繼承英國(guó)法制時(shí)作了一些適應(yīng)新加坡亞洲文化的改造，這就是他強(qiáng)調(diào)嚴(yán)刑峻法的一面。
靠熟悉程序辦事，而不是靠關(guān)系辦事，這就是法治社會(huì)的特點(diǎn)
我說(shuō)的法治不僅是指政府對(duì)社會(huì)的管理和秩序的維護(hù)，更重要的是指政府按規(guī)矩辦事，而不是靠關(guān)系、人情和隨情形辦事。在新加坡有很多政府投資建設(shè)項(xiàng)目，這些項(xiàng)目都靠法制下的公開平等競(jìng)爭(zhēng)招標(biāo)，沒(méi)有人想要通過(guò)關(guān)系去拿項(xiàng)目的。在公開招標(biāo)中如果落選的公司對(duì)某公司中標(biāo)有疑義，可以要求政府說(shuō)明理由并可查詢有關(guān)資料。如果不是按法律規(guī)則辦事和有徹底的公開競(jìng)爭(zhēng)，新加坡這種靠政府控制資源并大量投資的國(guó)家腐敗是不堪設(shè)想的。
我認(rèn)識(shí)一個(gè)為社區(qū)志愿服務(wù)的商人。他有一個(gè)娛樂(lè)公司，也做一些為娛樂(lè)場(chǎng)所從外國(guó)引進(jìn)歌星的業(yè)務(wù)。這看起來(lái)似乎是一個(gè)比較敏感的行業(yè)，在有的國(guó)家恐怕要靠很硬的關(guān)系才可以做。但這個(gè)老板說(shuō)，我不需要關(guān)系，我只是很懂得他們的辦事程序。如果我要引進(jìn)一個(gè)歌星，只要他的條件符合政府規(guī)定，無(wú)論是使館、人力資源部、或警察部門若要拒絕簽證或不給工作準(zhǔn)許證，我可以要求他們給我說(shuō)明理由。如果沒(méi)有道理或發(fā)現(xiàn)有不公正的地方，我可以投訴工作人員。如果這個(gè)工作人員受到幾次投訴，他可能就有麻煩。
靠熟悉程序辦事，而不是靠關(guān)系辦事，這就是法治社會(huì)的特點(diǎn)。我看到國(guó)會(huì)議員在處理選民的投訴時(shí)，涉及到法律問(wèn)題時(shí)，從不干預(yù)實(shí)體問(wèn)題，而只是提出程序性的建議。如某人受警察處罰認(rèn)為不公，議員只會(huì)幫他怎么申訴，不干預(yù)警察的處理。如果某人因被處罰或沒(méi)有交電費(fèi)而被停電，一時(shí)交不起錢求助議員，議員不會(huì)要求有關(guān)部門豁免罰款或電費(fèi)，而只會(huì)建議考慮他的困難緩交。他違法違規(guī)應(yīng)該交錢，沒(méi)有人可以通過(guò)關(guān)系和特殊權(quán)力免除它。大家都依法辦事，不干預(yù)別人行使職權(quán)。
不僅是公務(wù)人員，普通老百姓這種意識(shí)也很強(qiáng)。不僅是政府機(jī)關(guān)，社會(huì)組織也都嚴(yán)格依規(guī)矩辦事。我這次去國(guó)立大學(xué)東亞所作訪問(wèn)研究員是一個(gè)短期的工作，所以行政管理上與大學(xué)的教授是一樣的。
我是在一個(gè)周五的晚上（7月15日）到學(xué)校公寓的，由于正好是一個(gè)周末，我只能周一到所里報(bào)到。按學(xué)校的規(guī)定，我工作的起止時(shí)間從報(bào)到日（7月18日）開始，到10月17日結(jié)束。我原認(rèn)為從15日到學(xué)校公寓這天開始算，這樣我10月14日可以回國(guó)，所以15日后就安排了國(guó)內(nèi)的工作。如果我17日才能回國(guó)，意味著我要在新加坡多呆3天，這3天的房租等費(fèi)用由我自己承擔(dān)。所以我向所里提出要求14日回國(guó)。所里的回答是按規(guī)定我必須17日才能回國(guó)，確實(shí)要14日回國(guó)的話，只能用你自己的休假時(shí)間，或者按請(qǐng)事假要扣補(bǔ)貼。盡管他們表示同情我的情況，但是，他們說(shuō)不能改變規(guī)定。我只有填假單報(bào)批準(zhǔn)后才按我的計(jì)劃回國(guó)。研究所還實(shí)行坐班制，每周兩次固定的集體學(xué)術(shù)活動(dòng)。這是一個(gè)大學(xué)的研究所，不是國(guó)家機(jī)關(guān)，就實(shí)行如此嚴(yán)格的管理，對(duì)外國(guó)學(xué)者也不講客氣，一律按規(guī)定辦事。
再好的民主和法律沒(méi)有好的公務(wù)員操持，這個(gè)國(guó)家也會(huì)面臨困境
法治是靠好的公務(wù)員制度實(shí)現(xiàn)的。李光耀曾非常重視公務(wù)員制度的建設(shè)，他說(shuō)公務(wù)員關(guān)系到民主制度的存亡。有再好的民主和法律沒(méi)有好的公務(wù)員操持，這個(gè)國(guó)家也會(huì)面臨困境。在東南亞國(guó)家中，印度的民主制度相對(duì)比較成功（在激烈的種族、宗教和語(yǔ)言的沖突中得以維持），而印尼和巴基斯坦的民主制陷于崩潰，其重要原因之一是印度接過(guò)了英國(guó)的公務(wù)員制度，而印尼則沒(méi)有。荷蘭人認(rèn)為，不應(yīng)教印尼人怎樣管理自己。
新加坡信奉精英治國(guó)，他們重視挑選、培養(yǎng)公務(wù)員的做法也是很少見的。政府會(huì)找各行業(yè)的優(yōu)秀人才加入到公務(wù)員隊(duì)伍。對(duì)進(jìn)入公務(wù)員隊(duì)伍的人沒(méi)有統(tǒng)一考試，但要進(jìn)行高難度綜合心理能力素質(zhì)測(cè)試，要回答上千道題的問(wèn)題。為把優(yōu)秀的大學(xué)生吸收到公務(wù)員隊(duì)伍，在大學(xué)里設(shè)立了“總統(tǒng)獎(jiǎng)學(xué)金”和“武裝部隊(duì)獎(jiǎng)學(xué)金”等各種獎(jiǎng)學(xué)金，對(duì)獲得這些獎(jiǎng)學(xué)金的優(yōu)秀學(xué)生，根據(jù)政府需要的專業(yè)，幫助完成學(xué)業(yè)，有的送出國(guó)留學(xué)。受政府資助的優(yōu)秀學(xué)生，條件是畢業(yè)后當(dāng)公務(wù)員，為政府服務(wù)若干年后才得離開。
高素質(zhì)的公務(wù)員帶來(lái)高水平的管理，這都反映在城市建設(shè)上。
我去過(guò)世界上不少大城市，新加坡的城市規(guī)劃設(shè)計(jì)和公共交通便利是少見的。人們說(shuō)新加坡是個(gè)購(gòu)物天堂，它有很多遍及全市、分布合理的商業(yè)中心。但是，即使在周末、節(jié)假日，你也看不到大街上有多少行人，所以交通都比較暢通。為什么？人都在商場(chǎng)里、在相互貫通的樓宇之間和地下通道行走。新加坡的城市交通和商業(yè)區(qū)規(guī)劃是令人叫絕的。
在新加坡，幾乎所有大型的商業(yè)中心都與交通樞紐連在一起。交通樞紐都是公共汽車總站與某個(gè)地鐵口連接。所以，新加坡人上街逛商場(chǎng)在家門口就可以上公共汽車或地鐵，你可以直接或倒一次車就可以到一個(gè)商業(yè)中心。商業(yè)中心通常是與地鐵的一個(gè)出口或巴士總站相連，每個(gè)大的商業(yè)中心里面都有飲食城，有各種風(fēng)味的豐富飲食，有的還有影院等娛樂(lè)設(shè)施，人們不用出商業(yè)中心，就可以逛上一天，好購(gòu)、好吃、好玩后，你根本不用去大街上走就可以坐地鐵或巴士回家了。
那些巴士總站的設(shè)計(jì)也是非常智慧的。不像北京的巴士總站一般是某一路或好幾路車的終點(diǎn)停泊站，與其他交通不一定有聯(lián)系。而新加坡的巴士總站通常都是十幾路甚至幾十路車的會(huì)合點(diǎn)，而這個(gè)總站又是與地鐵相連的。這樣人們轉(zhuǎn)車是非常方便的，到城市的任何一個(gè)地方大都不用轉(zhuǎn)兩次以上的車。而且轉(zhuǎn)車一般不需要走太多的路，在原地可轉(zhuǎn)另一個(gè)公交。
有人會(huì)問(wèn)這么多車匯到一起不是人車亂成一團(tuán)了嗎？你在新加坡根本看不到這種情況。因?yàn)榘褪靠傉镜脑O(shè)計(jì)是非常科學(xué)的，它一般成一個(gè)圓形、弧形或多邊形，這個(gè)圓或多邊形區(qū)域與地鐵相連。圓的內(nèi)側(cè)一面是巴士停車場(chǎng)，車子進(jìn)站時(shí)把顧客運(yùn)到停車場(chǎng)的對(duì)面，顧客下車的這一面有商店、超市和飲食城等各種服務(wù)業(yè)。人們下車后在圓的中心內(nèi)購(gòu)物、吃飯，然后到下車的地方乘車離開，這些車駛向不同的方向。人們大都不用在街上走和穿行馬路。這就是新加坡的商業(yè)和交通一體化的設(shè)計(jì)，地鐵出口就進(jìn)了商場(chǎng)，巴士終點(diǎn)站必有商業(yè)中心。
新加坡的城市道路交通和商業(yè)設(shè)計(jì)、城市建設(shè)管理是一流的，反映了城市管理者水平，我認(rèn)為這需要很高素質(zhì)的人才能做到。
政府很相信精英的決策，但政府的決策都交人民討論
有效的政府管理靠的是科學(xué)和智慧，還要靠民眾參與。新加坡政府把許多對(duì)廣大群眾生活和利益有影響的決策事情通過(guò)媒體交給人民討論。如早年為緩解市中心交通擁擠，政府提出在繁忙時(shí)段駛?cè)胧兄行囊灰毁M(fèi)的建議交市民討論。隨汽車增加，地面交通不能適應(yīng)需要，政府又把興建地鐵的計(jì)劃交民眾發(fā)表意見。
新加坡政府很相信精英的決策，但政府的決策都交人民討論，向人民作出解釋。李光耀不但要求政府部長(zhǎng)有決策能力，而且要有公開解釋政策的能力?？梢娦录悠抡彩欠浅９_和透明的。只要涉及人民利益的大事，作出重大決策時(shí)都經(jīng)過(guò)公開的辯論，聽取民意，并根據(jù)民意作出調(diào)整。像80年代和90年代新加坡大幅度提高公務(wù)員工資，也都經(jīng)過(guò)國(guó)會(huì)反復(fù)辯論，總理陳述各種理由說(shuō)明提高薪金的必要。60年代，新加坡政府曾推行“兩個(gè)就夠了”的計(jì)劃生育政策。80年代這個(gè)政策受到廣泛指責(zé)。后來(lái)新加坡政府對(duì)這個(gè)政策進(jìn)行了認(rèn)真檢討，現(xiàn)在取消了這個(gè)政策，并采取鼓勵(lì)國(guó)人多生孩子的措施。
與我們做事常?？棵^過(guò)河的辦法比，新加坡政府的管理不僅及時(shí)到位，而且超前，很多事都是未雨綢繆，并讓人民參與。
為了帶動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，新加坡政府在今年4月決定2009年興建兩個(gè)包括賭場(chǎng)在內(nèi)的綜合旅游度假村。但是，老百姓很擔(dān)心這種賭博惡習(xí)會(huì)危害家庭。于是，政府在10月17日就制定出《賭場(chǎng)管制法（草案）》并公布讓全民討論。草案中規(guī)定了防止可能出現(xiàn)濫賭的許多措施。有人評(píng)論這個(gè)草案是目前世界上同類法律中最詳盡、最透明的法律。在做一件事之前，就有一套完備的制度措施跟上，這充分反映了政府的管理能力和水平。
我們這里做事常常是事先沒(méi)有法律對(duì)策，事后問(wèn)題暴露一大堆，也找不到有效的解決措施。新加坡的政府管理是精英決策、民眾參與式的民主管理，使決策在較高水準(zhǔn)基礎(chǔ)上充分反映和尊重民意，這不僅使政策更正確，而且使政策更好地執(zhí)行，人民了解政府政策，從而會(huì)更自覺(jué)維護(hù)和服從。這種管理才會(huì)是真正有效的。
僅靠法律是不行的，更重要的是公民教育
新加坡政府推崇靠嚴(yán)刑峻法來(lái)建立秩序，但是，它更明白僅靠法律是不行的，法律并不都能建立秩序。李光耀認(rèn)為，如果沒(méi)有秩序法律便不能運(yùn)作。在一個(gè)穩(wěn)定的社會(huì)，只有秩序已經(jīng)確立，法律能夠?qū)嵭械臅r(shí)候，才能按預(yù)先確定的法律，建立起人民之間、人民和國(guó)家之間的關(guān)系準(zhǔn)則。秩序從何而來(lái)？它來(lái)自良好的公務(wù)員的嚴(yán)格依法辦事和公民的規(guī)矩意識(shí)。
到過(guò)新加坡的人都會(huì)感覺(jué)到，新加坡人很和善友好，而且很敬業(yè)、有責(zé)任心和守規(guī)矩。問(wèn)路時(shí)無(wú)論是行人還是巴士司機(jī)大多會(huì)耐心地告訴你。公交車上有不準(zhǔn)吸煙和喝飲料否則罰款2000新元的告示。我從來(lái)沒(méi)有看到人在禁煙的地方吸煙。幾個(gè)月中我沒(méi)有見過(guò)交通警察也很少看到警察，更沒(méi)有見過(guò)其他什么“執(zhí)法人員”。
看來(lái)新加坡的法律主要靠自覺(jué)執(zhí)行，而不是靠強(qiáng)制。李光耀說(shuō)，新加坡的華人不是中國(guó)中原那些達(dá)官貴人、謙謙君子的后代，而是來(lái)自福建廣東籍那些沒(méi)有受過(guò)什么教育的華裔后代，為什么他們現(xiàn)在顯得守規(guī)矩、文明、有教養(yǎng)呢？這主要是公民教育的結(jié)果。
新加坡社會(huì)中公務(wù)員隊(duì)伍和上層人士大都是受過(guò)西方正統(tǒng)教育的精英，大都有遵法制、守秩序、講責(zé)任、求認(rèn)真和講敬業(yè)的精神文化。下層普通百姓由于大多數(shù)是華人，公民教育主要是通過(guò)提倡講漢語(yǔ)，強(qiáng)調(diào)保留東方傳統(tǒng)文化特別是學(xué)習(xí)儒家文化，培養(yǎng)公民講規(guī)矩、守秩序、有禮貌、樂(lè)于助人等品德。這些傳統(tǒng)道德觀念不是通過(guò)政治教育而是通過(guò)學(xué)校教育實(shí)現(xiàn)，但也輔之以社會(huì)教育和社會(huì)運(yùn)動(dòng)。
李光耀非常重視華人傳統(tǒng)道德的培養(yǎng)，在過(guò)去幾十年中很多重要場(chǎng)合，都公開大力倡導(dǎo)儒家文化，大講保持華人傳統(tǒng)的重要性。政府也多次發(fā)動(dòng)各種運(yùn)動(dòng)推動(dòng)傳統(tǒng)文化的保留?？梢哉f(shuō)，在華人文化圈內(nèi)，新加坡是華人傳統(tǒng)文化保持最好的國(guó)家，很多方面好于中國(guó)?？梢?，新加坡是一個(gè)吸西方文化之精髓，承中華傳統(tǒng)之美德，借現(xiàn)代法制之工具、民主之手段，建立了新加坡的和諧社會(huì)。
在以上對(duì)新加坡的制度考察分析中，有很多的肯定和贊譽(yù)，這并不意味著我就一定十分欣賞推崇新加坡模式，我只是想把我看到的新加坡成功背后的一些真實(shí)原因告訴大家，而這些原因正好是我們過(guò)去幾十年學(xué)習(xí)新加坡經(jīng)驗(yàn)時(shí)所忽視或曲解的。
在肯定新加坡成功經(jīng)驗(yàn)的時(shí)候，還必須提醒兩點(diǎn)：它的很多做法和經(jīng)驗(yàn)值得學(xué)習(xí)，但它的模式未必具有普世性。因?yàn)樾录悠麓_實(shí)太小了，大國(guó)碰到問(wèn)題的復(fù)雜性可能比小國(guó)成幾何數(shù)列增長(zhǎng)。新加坡成功經(jīng)驗(yàn)的背后，也有一些做法已不適應(yīng)社會(huì)發(fā)展和人民需要，引起一些不滿，這些不應(yīng)該成為他國(guó)學(xué)習(xí)的榜樣。
新加坡人民行動(dòng)黨就像是一個(gè)慈母，政府就像個(gè)有能力的嚴(yán)父，父母用它辛勤的勞動(dòng)給子女帶來(lái)財(cái)富，并用自己的管教方法呵護(hù)著它的子女，但現(xiàn)代社會(huì)的子女還是覺(jué)得不太舒服，愿自己過(guò)自由自在的小日子。這就是新加坡政府目前存在的問(wèn)題。
（感謝新加坡國(guó)立大學(xué)東亞所所長(zhǎng)王庚武教授、學(xué)術(shù)所長(zhǎng)黃明瀚教授、鄒克淵研究員、國(guó)會(huì)議員成漢通先生、楊木光先生、人民行動(dòng)黨執(zhí)行理事劉炳森先生為我研究提供的幫助。）
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