愛華網作為直接民主的村民自治，其本身就是社會主義民主的組成部分，它無須去倒逼高層民主，也無須在國家民主層面上為代議民主提供經驗
中國人民大學農業(yè)與農村發(fā)展學院副教授 ? 仝志輝 作為中國基層治理經驗而存在的村民自治，伴隨著此次《村委會組織法》的修訂，即將進入一個關鍵的路口?；诠P者10余年對中國鄉(xiāng)村政治的田野調查和理論研究，此次《村委會組織法》的修訂重心，應當在于如何讓村民自治重回原有制度設計中的直接民主，擴大村民對村莊公共事物的參與。 在上世紀80年代初，由于人民公社體制解體、村莊失序，以民主選舉、民主管理、民主決策、民主監(jiān)督為手段，以村民自我教育、自我管理、自我服務為目標的村民自治誕生，加入了改革以來的基層社會重構。 但是，回顧過去30年村民自治的演變路徑，在各方作用下，原來制度設計中以村民自我管理和參與為核心的直接民主，卻逐漸演變?yōu)橐赃x舉為核心的精英民主和間接民主。 進而，作為中國農民在改革開放中的“三大創(chuàng)舉——家庭承包、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和村民自治”之一的村民自治，一方面出現了部分村莊選舉競爭性過強，出現賄選和暴力；另一方面，也導致多數村委會無所作為，無法有效動員村莊資源，難以形成村莊公共物品供給。這也使村民自治的作用大打折扣。 現在，《村委會組織法》面臨修訂，為了扭轉上述不利局面，應當對其作出根本性的方向調整和制度改進。 區(qū)別于政權組織的村民自治 村民自治成為中國經驗，不僅在于它連接著中國前30年的農村集體化和后30年的村莊自治，更在于它獨立于以往任何一個中國政治發(fā)展經驗的新想法和新實踐，而它的基層直接民主理念和立法精神，可以追溯到新中國剛剛成立的上世紀50年代。 根據《彭真文選》對基層直接民主的回顧，早在1953年決定建立城市街道委員會時，即提出并經中央批準，街道居民委員會的性質是群眾自治組織，而非政權組織。而它的任務主要是把街道居民組織起來，在居民自愿原則下辦理有關居民的共同福利事項，宣傳政府的政策法令，發(fā)動居民響應政府的號召和向基層政權反映居民意見。 彭真當時寫道：“這種基層群眾性自治組織過去一直沒有推廣到農村。1982年頒布的新憲法第111條規(guī)定：‘城市和農村按居民居住地區(qū)設立的居民委員會或者村民委員會是基層群眾性自治組織?！?p> 彭真的這段話可以看作是黨和國家對村民自治制度設計的總綱。村民自治的理念、立法精神都可以從這段話中找到源頭。將村委會的群眾自治組織和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的政權組織區(qū)分開來，是處理鄉(xiāng)村關系的基本原則，支持村民自我管理則是黨組織和村委會關系的基本原則。 村民自治屬于當代中國的獨特想法——它和國家政權層面上中央、省、市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)各級奉行的單一制行政體制不同，是獨此一份在基層社會的自治；它也不同于西方的地方自治，而是作為領導黨和執(zhí)政黨的共產黨以及黨領導下的國家體制開放出來，由基層社會組織自身生活的一種治理方式。 根據這種治理方式，本可以由基層政權控制的基層公共事務交給了人民直接管理，用直接民主的方式實現了一種群眾性自治，基層政權則對自治事務實行指導。 現實中的直接民主 直接民主的村民自治，在家庭聯產承包責任制確立之初，村莊秩序曾經一度特別混亂時，便已有它的實踐歷史。 1980年2月，廣西壯族自治區(qū)宜山縣(現為宜州市)三岔公社合寨大隊(現為屏南鄉(xiāng)合寨村委會)的果作自然村的6個生產隊85戶農民，以戶為代表，經無記名投票選舉產生了第一屆果作村民委員會。農民自己選出管理組織——村民委員會，并制定《村規(guī)民約》自我管理，讓中央政府看到了改善農村秩序的辦法。 1982年憲法修訂就把村民委員會寫到了憲法里，規(guī)定農村實行基層群眾性自治，村民委員會是村民自我教育、自我管理、自我服務的基層群眾性自治組織。 從國家的角度，中國共產黨歷來有這樣一個想法——社會主義民主要擴大，既然農民自己能管好自己，國家放手又何嘗不可？這從黨的意識形態(tài)角度可以說得過去。于是，改革開放之初，作為直接民主而存在的村民自治成為整個放權改革的一部分。 當時的村民自治探索出通過“四個民主”即民主選舉、民主管理、民主決策、民主監(jiān)督來逐步實現農村基層群眾性自治的辦法，而到今天，“四個民主”更被視為社會主義民主政治建設的主要內容。 80年代村莊失序，選出村民委員會來進行自我管理，提供了一個基本的制度框架，當時的自治組織仍保持著村民自我管理和參與的直接民主傳統(tǒng)。但是90年代之后，村民自治開始變得面目不清。 直接民主轉向間接民主 90年代之后，隨著民主選舉得到持續(xù)加強，有關法規(guī)日臻完善，村民在自治框架內求公共事務自決、要公共參與權利的意識大為增強，但是也是在這個時期，原來以直接民主為核心的村民自治作用卻似乎喪失了。 它主要體現在村莊公共決策仍然是村委會幾個人說了算，或者是由村民代表在村黨支部會和村委會主導下決策，原因則是在于農村人口外流，農民參與能力限制等。而在村莊的公共物品提供上，多數村莊由于集體經濟乏力和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的過度汲取而變得無所作為。 與此同時，少數的村民代表，或者非村民代表的精英農民，走上了抗稅和上訪之路。 也是從此時，原本重自我管理和參與的直接民主，開始向重選舉的間接民主和精英民主轉變。在后來的村民自治實踐中，一度開始向主流國家民主和選舉民主制度看齊，搞中國村民自治的民政系統(tǒng)官員和基層實踐者甚至到美國去觀摩總統(tǒng)大選。 由此產生的問題，首先便是部分村莊選舉競爭性過強，出現暴力和賄選。農民知道賄選不公正而產生的反抗，不僅敗壞了村民自治的聲譽，影響了村民對制度的信任和效能感，同時也威脅到國家基層的穩(wěn)定和長治久安。 另外，因為選舉而產生的群眾矛盾，也造成了村委會無所作為或者無力決策，同時村委會也沒有辦法有效動員村莊內部資源，無力形成村莊公共物品供給。根據筆者的調查，目前中國多數村莊都存在這種情況。 到了今天，中央政府對農村免除了農業(yè)稅，同時還有補助，國家通過放權讓利來支持農村發(fā)展，農村也進入一個“積極發(fā)展期”。但是村民自治卻更多地呈現出消極性，新農村建設面對的卻是村民自治能力不足的局面。 進而，作為中國經驗一部分的村民自治，亟需重新闡釋和定位，以加入城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的新一輪發(fā)展。 被誤解的村民自治 今天，村民自治一度被人們理解成為“基層民主”。所謂“基層民主”，其意思是說，村莊的民主是整個國家民主的基礎和必要準備。作為為了國家民主化準備條件的基層民主，它就已暗含了“脫離鄉(xiāng)村發(fā)展”的傾向。 在實踐中，被誤解成為“基層民主”的村民自治，進一步向重選舉的精英民主靠攏——選舉程序越來越民主，并且非常發(fā)達，但是選前動員和選舉目標仍然不能被選舉程序所規(guī)范，賄選無法治理。 過分突出選舉后，因為進行的是依法選舉，村委會上臺后如何做事情，村民便難以駕馭。沒有辦法的村民，惟一的辦法也是與選舉對應的罷免，但是在一個精英主導的村莊，村委會完全可以化解村民經過嚴格程序所組織的罷免努力，結果現實中罷免成功的案例便很少發(fā)生。對于村民代表會議，雖然它是一個民主決策、民主管理機構，但是由于是精英民主，精英往往會和村干部之間達成某種利益的交換，結果村干部完全可以不怎么為村民操心，這種基層民主發(fā)展趨向，并不利于鄉(xiāng)村治理和鄉(xiāng)村發(fā)展。
這種被誤解的村民自治，直接造成了民主好像只有一種以選舉為核心的民主，民主的主體好像也只有精英，雖然《村委會組織法》規(guī)定村民會議必須授權給村民代表會議決策，但是由于沒有具體規(guī)定，現實中，往往由精英構成的村民代表會議無授權便已開始決策，村莊大事也只能被少數人決定。 然而，無論是1987年的試行法，還是1998年的正式法，都將村民委員會明確定義為基層群眾性自治組織，把村民會議作為村民自治的最高權力機關，并對直接民主形式和主要權利作出了明確規(guī)定。 這也意味著，作為直接民主的村民自治，其本身就是社會主義民主的組成部分，它搞好了就是對社會主義民主的貢獻，它更無須去倒逼高層民主，也無須在國家民主層面上為代議民主提供經驗?；鶎幼灾蔚闹袊裰鳎闶且粋€非常生動的民主化。 相反，誤入精英民主和間接民主的村民自治，現實表明，它已不可避免地耗蝕了村莊內聚力，對村莊公共權力行使方式不滿的村民，開始背離村莊共同體遷徙和上訪，這意味著治理主體開始脫離村莊共同體了，共同體解體了，村民沒有了，又如何來談自治？ 根本性的方向調整 正因此，村民自治制度的發(fā)展方向，需要作出兩個明確的調整。 其一，為了國家民主化的基層民主，應當要調整成為村民自治的參與式的直接民主；其二，原來為了維持鄉(xiāng)村秩序的村民自治，要變成追求鄉(xiāng)村發(fā)展的村民自治。 村級民主制度實踐的方向，應放到村民真正參與村級公共事務決策方向上來，以參與式的直接民主來構建村級民主模式，它的重點，在于追求讓村民更直接地參與決策，并以村民參與決策權利為中心，而非選舉權利為中心。 對于第二個方向的調整，它著眼于在原來的村民自治中，自治取向僅僅限于村民自己維護村莊的社會秩序，保證村民間基本的社會生活秩序，這是一種消極的自治，但是村民的需求更多是在村莊共同體內部求得共同發(fā)展，體現為村莊經濟社會發(fā)展。 原來的制度設計在這方面規(guī)定粗泛，實踐中也沒有多少辦法?，F在在國家新農村建設積極發(fā)展農村的大政策下，也由于村民權利意識和經濟實力的增強，對于社區(qū)共同發(fā)展的需求大大增強。村民自治制度理應成為鄉(xiāng)村發(fā)展的制度建設。 這兩種方向的改變直接關系到村民自治制度建設的方向和重心的轉變，筆者對應地提出兩個關鍵性制度安排改進。 第一是真正確立村民會議并強化其作用。村民會議是落實村民參與決策權力的關鍵場所。在當前正在進行的《村委會組織法》的修訂中，一定要突出村民會議的權威和功能。村民會議的運行是村民自治的核心內容。
村莊重要事務要在村民會議或在村民會議授權召開的村民代表會議上討論決定，并且要明確哪些職責不能授權，并且確保村民會議能用適當方式收回對村民代表會議的授權。 村民會議要能正常召開并發(fā)揮作用，還特別需要一個切實有效的召集制度，要解決當選的村委會或者黨支部不召集就無法開會的問題。對于村民會議的開會制度也要做出原則性規(guī)定并鼓勵各地探索。 第二是進一步改進村莊集體土地所有制的實現方式，真正使農地地租和農地轉非農用土地增值收益成為村民自治的經濟基礎。過去的村民自治之所以沒有帶來村莊自治和鄉(xiāng)村發(fā)展，一個突出的問題就是雖然選了村干部，但是村里沒錢沒法做事情，村莊對村民也沒有凝聚力。 為此，需要在本次《村民委員會組織法》修訂中明確定義“村民委員會（包含全體村民的組織）”的成員邊界和“村集體經濟組織”的成員邊界，以及“村集體經濟組織”同村委會的關系。 如果此議太難，也應該明確村委會管理集體土地權力的性質及其應受到的約束。
