愛(ài)華網(wǎng)顧功耘 中國(guó)提出要轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式，在法學(xué)領(lǐng)域首要的任務(wù)應(yīng)該是產(chǎn)業(yè)政策法律化，通過(guò)產(chǎn)業(yè)政策法律化來(lái)保障產(chǎn)業(yè)政策的貫徹落實(shí)。 如果產(chǎn)業(yè)政策不實(shí)現(xiàn)法治化，現(xiàn)有的產(chǎn)業(yè)政策不能得到貫徹落實(shí)，轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式可能就會(huì)成為一句空話。 我們要從如下幾個(gè)方面著力： 第一，產(chǎn)業(yè)政策法律化在改變經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式中起到重要作用。經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式的轉(zhuǎn)變實(shí)際上就是要實(shí)現(xiàn)四個(gè)方面轉(zhuǎn)變，第一個(gè)轉(zhuǎn)變是把政府主導(dǎo)的經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)向市場(chǎng)導(dǎo)向的經(jīng)濟(jì)；第二個(gè)轉(zhuǎn)變就是資本勞動(dòng)密集型的經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)向科技密集型的經(jīng)濟(jì)；第三個(gè)轉(zhuǎn)變是把出口導(dǎo)向型經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)變?yōu)閮?nèi)需拉動(dòng)型經(jīng)濟(jì)；第四個(gè)是從粗放式、外延式增長(zhǎng)方式轉(zhuǎn)變?yōu)閮?nèi)涵式、集約式的發(fā)展模式。以上四個(gè)方面的轉(zhuǎn)變都涉及產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，如果沒(méi)有產(chǎn)業(yè)政策的配合以及實(shí)現(xiàn)以上四個(gè)方面的轉(zhuǎn)變，筆者認(rèn)為經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式的轉(zhuǎn)變是實(shí)現(xiàn)不了的。所以轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的核心問(wèn)題其實(shí)就是產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)合理化。目前經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)包括產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)存在的主要問(wèn)題有產(chǎn)能過(guò)剩、重復(fù)建設(shè)等。中國(guó)的第一產(chǎn)業(yè)薄弱，盡管中國(guó)已經(jīng)出臺(tái)農(nóng)業(yè)法，每年中央都針對(duì)農(nóng)業(yè)發(fā)展出臺(tái)一號(hào)文件，但是整個(gè)農(nóng)業(yè)發(fā)展、農(nóng)業(yè)的科技化水平都比較低。第二產(chǎn)業(yè)發(fā)展雖然比較快，但是發(fā)展的科技含量低，生產(chǎn)的產(chǎn)業(yè)附加值相對(duì)較低。中國(guó)第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展比較緩慢，盡管中國(guó)出臺(tái)了不少促進(jìn)第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展的政策，但是第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展還是比較慢。?另外，每個(gè)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展都存在能耗高、效率低的情況，以上是我國(guó)產(chǎn)業(yè)發(fā)展中的主要問(wèn)題。我們要通過(guò)產(chǎn)業(yè)立法解決產(chǎn)業(yè)組織結(jié)構(gòu)中存在的問(wèn)題。我國(guó)產(chǎn)業(yè)組織結(jié)構(gòu)目前存在一個(gè)矛盾，就是所有的產(chǎn)業(yè)組織都在追求規(guī)?；?，但是這種規(guī)?；瘜?shí)際上又不是一種高質(zhì)量的，或者很強(qiáng)的規(guī)?；１M管所有的產(chǎn)業(yè)都強(qiáng)調(diào)要做大做強(qiáng)，但是在實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)組織結(jié)構(gòu)做大做強(qiáng)的過(guò)程中，首先強(qiáng)調(diào)的是做大，造成大而不強(qiáng)。所以我認(rèn)為在產(chǎn)業(yè)組織結(jié)構(gòu)的調(diào)整上還是存在一些問(wèn)題。要通過(guò)產(chǎn)業(yè)法，促進(jìn)科技產(chǎn)業(yè)的勃興，促進(jìn)東、中、西部發(fā)展的平衡，促進(jìn)第三產(chǎn)業(yè)、金融服務(wù)業(yè)等現(xiàn)代服務(wù)業(yè)的發(fā)展。 第二，如何形成產(chǎn)業(yè)政策法的完整體系，并協(xié)調(diào)產(chǎn)業(yè)政策法與其他法律部門(mén)之間的關(guān)系。中國(guó)目前關(guān)于產(chǎn)業(yè)政策的法律數(shù)量非常大，但是不是這些產(chǎn)業(yè)政策法都形成了一個(gè)完整的法律體系呢？筆者認(rèn)為這個(gè)距離還是很遠(yuǎn)的。要形成產(chǎn)業(yè)政策法律的體系，不但要有產(chǎn)業(yè)政策基本立法，還要有各行業(yè)、各產(chǎn)業(yè)的專(zhuān)門(mén)法律；不但要有人大立法機(jī)關(guān)制定的法律，還要有相關(guān)部門(mén)制定的相應(yīng)部門(mén)規(guī)章。同時(shí)，我們還需要對(duì)產(chǎn)業(yè)政策法的基本理念、基本原則進(jìn)行探討和確立。不但要研究產(chǎn)業(yè)政策的具體規(guī)范，產(chǎn)業(yè)政策實(shí)施的標(biāo)準(zhǔn)、指南問(wèn)題進(jìn)行討論，還要對(duì)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)政策制定的目的、理念以及產(chǎn)業(yè)發(fā)展的思路進(jìn)行探討。搞清楚我們重點(diǎn)發(fā)展什么，搞清楚產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的重點(diǎn)方向。而且要研究這些重點(diǎn)和方向在實(shí)際執(zhí)行的過(guò)程中是否有充足的保障。另外，地方利益、部門(mén)利益往往反映在我們的產(chǎn)業(yè)政策里面，包括最近提出的十大產(chǎn)業(yè)振興規(guī)劃實(shí)際上都是各部門(mén)自己提出的規(guī)劃，明顯體現(xiàn)了各部門(mén)的利益考慮。另外一個(gè)問(wèn)題是產(chǎn)業(yè)政策法在經(jīng)濟(jì)法中的定位，以及產(chǎn)業(yè)政策法與其他法律的關(guān)系。比如說(shuō)產(chǎn)業(yè)政策法與規(guī)劃法的關(guān)系，再比如“十二五”規(guī)劃本身就有很多產(chǎn)業(yè)政策的內(nèi)容。還有產(chǎn)業(yè)政策法與財(cái)政法、金融法之間的關(guān)系，因?yàn)楫a(chǎn)業(yè)政策的實(shí)施本身就需要財(cái)政、金融手段的配合。除此以外，還有與市場(chǎng)規(guī)制法、區(qū)域經(jīng)濟(jì)法、循環(huán)經(jīng)濟(jì)法等法律的關(guān)系。同時(shí)產(chǎn)業(yè)政策法跟國(guó)有經(jīng)濟(jì)法也有著密切的關(guān)系。從目前來(lái)看，關(guān)于構(gòu)建產(chǎn)業(yè)政策法律體系首先要考慮的應(yīng)該就是產(chǎn)業(yè)政策要有產(chǎn)業(yè)政策基本法。 第三，應(yīng)當(dāng)探究目前產(chǎn)業(yè)政策執(zhí)行情況不理想的原因，探究中國(guó)有關(guān)產(chǎn)業(yè)政策制度、規(guī)章執(zhí)行的障礙到底在哪里。為什么產(chǎn)業(yè)政策不能執(zhí)行，重復(fù)建設(shè)、產(chǎn)能過(guò)剩等問(wèn)題一直困擾著我國(guó)改革開(kāi)放以來(lái)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。筆者認(rèn)為大致有兩個(gè)方面的原因，首先的一個(gè)原因是制度障礙，現(xiàn)有制度從內(nèi)容上看，產(chǎn)業(yè)政策法基本上屬于宣示性、提倡性、軟約束性的條款，不具有法律約束性。其次是這些規(guī)定都有一個(gè)體制上的障礙。怎么能去規(guī)避現(xiàn)實(shí)體制，對(duì)我們現(xiàn)有的制度不造成障礙。 第四，如何立法加快中西部地區(qū)的發(fā)展。原來(lái)發(fā)達(dá)地區(qū)的產(chǎn)業(yè)要向中西部轉(zhuǎn)移，推進(jìn)中西部的發(fā)展。產(chǎn)業(yè)政策法與區(qū)域經(jīng)濟(jì)政策配合，將其放在特殊位置上。轉(zhuǎn)移這些產(chǎn)業(yè)時(shí)我認(rèn)為，第一要滿足中西部地區(qū)基本的需求。第二要充分利用當(dāng)?shù)刈匀毁Y源，轉(zhuǎn)移支付使中西部得到更多的資金。 第五，筆者認(rèn)為是產(chǎn)業(yè)政策的時(shí)間效力、空間效力，這是一個(gè)法律問(wèn)題。從時(shí)間效力來(lái)看，有的是中期的，十年規(guī)劃五年綱要，有的是短期的，有的就是用三年，很多屬于政府的短期行為。我們主張將產(chǎn)業(yè)政策立法側(cè)重于中長(zhǎng)期。短期的只能搞一些指導(dǎo)性的目錄。從空間性來(lái)說(shuō)，比如促進(jìn)上海金融中心的政策，這個(gè)政策是不是只適用上海。是不是只看上海市政府怎么干，如果只看上海，金融中心是建不起來(lái)的。上海金融中心的建設(shè)要靠全國(guó)的支持，特別中央要支持。還有一點(diǎn)很重要，就是我們產(chǎn)業(yè)政策要有大局觀。現(xiàn)在我們一些小城市也有一些產(chǎn)業(yè)政策，筆者認(rèn)為這樣是不合適的，會(huì)造成重復(fù)發(fā)展。
(作者為華東政法大學(xué)副校長(zhǎng)、教授，本文根據(jù)顧功耘教授在第二屆經(jīng)濟(jì)法律高峰論壇發(fā)言整理，有刪改。)?
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