愛(ài)華網(wǎng)???? 有利益的地方，改革就會(huì)有阻力，利益越堅(jiān)硬、越持久，改革的阻力也就越大，這幾乎是一條鐵律。很好說(shuō)明這條鐵律的就是戶籍改革。形成于上世紀(jì)50年代的戶籍制度，經(jīng)歷過(guò)大半個(gè)世紀(jì)的風(fēng)雨洗禮后，如今依然頑固地阻隔在中國(guó)的城市和鄉(xiāng)村，成為制造中國(guó)社會(huì)二元結(jié)構(gòu)和城鄉(xiāng)分化乃至對(duì)立的“罪魁禍?zhǔn)住薄?p> 那么，誰(shuí)不愿意改革？在一般人的印象中，一定是城市居民，因?yàn)樗麄冏鳛楝F(xiàn)行體制的受益者，肯定是不愿農(nóng)民進(jìn)來(lái)分享“奶酪”的。這沒(méi)錯(cuò)，理論而言，城市市民是最有動(dòng)力反對(duì)戶改的。然而，比起市民來(lái)，還有一個(gè)群體更不愿變革當(dāng)前的城鄉(xiāng)體制，它就是城市政府。有何為證？證據(jù)很多，最新的一條是，由國(guó)家發(fā)改委一位副主任帶隊(duì)的國(guó)家城鎮(zhèn)化專題調(diào)研組，在對(duì)浙江、廣東、江西和貴州等8個(gè)有代表性省份的調(diào)研后，結(jié)果顯示，戶籍改革幾乎遭所有市長(zhǎng)反對(duì)。 這讓人大跌眼鏡，不是講政府是人民的政府，代表全體人民的利益嗎，怎么反對(duì)戶改？但別忘了，利益也是分化的，在現(xiàn)行體制下，市長(zhǎng)并不代表農(nóng)民的利益，他只代表城市居民的利益；甚至，城市居民的利益他都不代表，只代表政府自身的利益。
從政府的角度說(shuō)，農(nóng)民到“我”這兒來(lái)打工，既“承包”了城市居民不愿做的活，又給政府貢獻(xiàn)了產(chǎn)值和稅收，而且自己只拿那么一點(diǎn)工資，誰(shuí)不喜歡這樣的城市化，誰(shuí)又愿意放開戶籍呢？何況，在城市化的名義下，還可低價(jià)把農(nóng)民的土地拿來(lái)，轉(zhuǎn)手高價(jià)賣出，既充實(shí)了政府的錢袋子，又順便往自己的口袋里裝一點(diǎn)，另將賣地的收入，投一部分城市的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，討好市民，這種公私兼顧，一舉三得的事情，豈不很好？要是換了你我做市長(zhǎng)，為什么要改革呢？ 然而，把板子打在市長(zhǎng)身上，市長(zhǎng)也可能會(huì)委屈，喊怨。市長(zhǎng)會(huì)說(shuō)，我也不想這么做，可目前的戶籍制度它就直接與教育、社保、醫(yī)療等諸多福利掛鉤，而這些福利都是要錢做后盾的，但在現(xiàn)行財(cái)稅體制下，地方政府預(yù)算收入由上級(jí)支付，按本地的戶籍人口來(lái)核定。政府要擴(kuò)大城鎮(zhèn)福利制度覆蓋的范圍，上面不給錢，就最多只能主要考慮本地戶籍農(nóng)業(yè)人口了。 當(dāng)前地方政府財(cái)政收入中，土地出讓金是重要的財(cái)源，在某些城市通常占財(cái)政收入超50%以上。為保證這一主體財(cái)源，地方政府熱衷于將城市越擴(kuò)越大，以便有更多土地可以用來(lái)招商引資和出讓獲利。但在國(guó)家對(duì)房地產(chǎn)市場(chǎng)的調(diào)控下，很多城市的土地收入銳減，像杭州，今年上半年的土地出讓金不到其高峰時(shí)的1/5，這無(wú)疑會(huì)影響市長(zhǎng)對(duì)戶籍改革的積極性。 所以，要推進(jìn)戶籍制度改革，推進(jìn)“以人為本”的真正城市化的落實(shí)，除了改變市長(zhǎng)們對(duì)戶改、對(duì)城市化本質(zhì)的認(rèn)識(shí)外，關(guān)鍵是要重塑地方財(cái)源，給地方一個(gè)可靠的財(cái)稅來(lái)源，有了穩(wěn)定的財(cái)源，地方政府才有能力把公共服務(wù)覆蓋到新增的城市人口身上。 然而，地方財(cái)源的重塑也不是簡(jiǎn)單一句話就能馬上做到的，它首先遇到的一個(gè)問(wèn)題是，財(cái)源來(lái)自哪兒？雖然地方財(cái)源的重塑涉及到中央與地方的事權(quán)和財(cái)權(quán)分配，涉及到土地征用制度的改革等一系列復(fù)雜問(wèn)題，但根本而言，沒(méi)有經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，僅靠稅收分配關(guān)系的改善，最后還是會(huì)枯竭，所以，財(cái)政來(lái)源的第一動(dòng)力還在于經(jīng)濟(jì)的持續(xù)發(fā)展。經(jīng)濟(jì)發(fā)展不僅是增長(zhǎng)財(cái)政收入的問(wèn)題，更重要的是，它能給人們提供就業(yè)機(jī)會(huì)。城市要放開戶籍，就必須有吸納足夠多的勞動(dòng)力的能力，提供足夠多的就業(yè)機(jī)會(huì)，因?yàn)橹挥心軌蚓蜆I(yè)，才能在城市生存，但就業(yè)機(jī)會(huì)的增加是需要一個(gè)過(guò)程的。目前包括農(nóng)民工在內(nèi)，流動(dòng)于城市的人口大約在3億左右，已經(jīng)使得城市的就業(yè)機(jī)會(huì)擁擠不堪，未來(lái)假如還有3億農(nóng)民要流出，以兩人提供一個(gè)就業(yè)崗位論，還須創(chuàng)造1.5億個(gè)就業(yè)崗位。如果沒(méi)有經(jīng)濟(jì)的持續(xù)增長(zhǎng)，沒(méi)有產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的順利調(diào)整，沒(méi)有服務(wù)業(yè)的開放，這同樣是無(wú)法辦到的，而要做到這一切，需要時(shí)間。 因此，在目前經(jīng)濟(jì)處于衰退、城市財(cái)政收入減少的情況下，要讓2億多流動(dòng)于城市和鄉(xiāng)村的“候鳥”農(nóng)民工轉(zhuǎn)換身份變成市民，似乎就成了一個(gè)死結(jié)。如何解開這個(gè)死結(jié)，正是需要各地來(lái)創(chuàng)造辦法。 現(xiàn)在看來(lái)，一條可行之策是在戶籍的放開上，走梯度發(fā)展之路，也就是先將具備條件的中小城市和建制鎮(zhèn)的戶籍放開，在這些地方，人口可以自由流動(dòng)和居住，待條件大體具備時(shí)，再放開大城市的戶籍。 很多沿海的中小城市和建制鎮(zhèn)，以及大城市周邊的一些城市和鎮(zhèn)，其外來(lái)人口的比例早已超過(guò)本地戶籍人口，經(jīng)過(guò)這么多年的先行發(fā)展，它們也已積累了雄厚的財(cái)力，因此是有條件率先開放戶籍的?？梢韵劝言诔鞘杏蟹€(wěn)定居住地、穩(wěn)定收入的農(nóng)民工納入城市的公共服務(wù)體系，與本地居民做到一視同仁。在這一過(guò)程中，同時(shí)輔之以征地制度的改革，逐步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)，允許農(nóng)民或集體經(jīng)濟(jì)組織在符合規(guī)劃的前提下，利用自有集體建設(shè)用地使用權(quán)，以出租、入股、委托經(jīng)營(yíng)等方式參與城鎮(zhèn)經(jīng)營(yíng)型項(xiàng)目的開發(fā)，提高農(nóng)村土地的價(jià)格和農(nóng)民在土地增值中的分配比例。 當(dāng)然，對(duì)梯度開放戶籍不能機(jī)械理解，不是說(shuō)一定坐等條件成熟后再放開，而是可以邊創(chuàng)造條件邊開放。不過(guò)，就全國(guó)而言，要最終實(shí)現(xiàn)人口自由的、無(wú)拘束的遷徙，必須建立起四大基本制度。一是基本公共服務(wù)均等化制度，所有城市要給流動(dòng)人口提供最基本的服務(wù)，不管你是不是我這個(gè)城市的居民，只要到我這兒來(lái)，我就得給你提供最基本的服務(wù)；二是過(guò)渡制度，只要你在一個(gè)地方住上一段時(shí)間，就可以享受國(guó)家和地方給予的相關(guān)的福利待遇和個(gè)人發(fā)展機(jī)會(huì)；三是土地置換制度，鑒于中國(guó)人多地少的現(xiàn)實(shí)，要解決城市化后的糧食安全和土地瓶頸問(wèn)題，需要在農(nóng)民的土地和市民化之間建立一個(gè)置換平臺(tái)；四是保障住房制度，在城市沒(méi)有居住之所，也就無(wú)法在城市立足。當(dāng)然這不是說(shuō)一定要自己買房子，但從政府角度而言，須為每個(gè)想來(lái)城市發(fā)展的人提供居住之所，這是政府的基本責(zé)任。由此來(lái)看，全國(guó)的戶籍開放確實(shí)還需要一段時(shí)間。 然而，不能因此對(duì)戶籍改革產(chǎn)生一種懈怠心理，認(rèn)為可以停下來(lái)或慢慢推進(jìn)。中國(guó)農(nóng)民受制于戶籍制度苦矣，必須從思想上對(duì)打破城鄉(xiāng)二元體制懷有緊迫感，這就需要我們把作為現(xiàn)行戶籍管理制度法律依據(jù)的1958年條例予以廢除，同時(shí)恢復(fù)1954年憲法對(duì)遷徙自由的規(guī)定。憲法作為國(guó)家的根本大法，若不能確立遷徙自由原則，戶籍改革就失去法律支持，就是違憲，因此，雖然實(shí)際的戶籍開放還需要一個(gè)過(guò)程，但法律完全可以先行，確立遷徙自由的基本原則和大方向。這是人類進(jìn)步的方向，是社會(huì)正義之所在。
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