愛華網(wǎng)???? 醞釀近一個(gè)月之后，廣東金融改革的“第一幕”終于上演。8月14日，廣東農(nóng)村金融工作現(xiàn)場(chǎng)會(huì)在梅州召開，廣東省省長(zhǎng)朱小丹出席會(huì)議并親自宣布，農(nóng)村宅基地使用權(quán)和土地承包權(quán)抵押貸款試點(diǎn)，將在梅州和云浮兩市展開。 當(dāng)日的會(huì)議強(qiáng)調(diào)，此項(xiàng)試點(diǎn)的基本思路是，在國(guó)家法律和政策的框架內(nèi)，農(nóng)戶將宅基地使用權(quán)抵押給政府授權(quán)的機(jī)構(gòu)，銀行即向農(nóng)戶提供信貸，這一政府授權(quán)機(jī)構(gòu)為此提供保證。 梅州農(nóng)村金改的依據(jù)，是《廣東省建設(shè)珠江三角洲金融改革創(chuàng)新綜合試驗(yàn)區(qū)總體方案》。金改方案提出，廣東將在有條件的縣試點(diǎn)農(nóng)村宅基地使用權(quán)和土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押工作，盡快使農(nóng)村集體資產(chǎn)“由虛變實(shí)”。農(nóng)民需要融資時(shí)，可以將宅基地使用權(quán)或土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款。 參與了兩次相關(guān)研討會(huì)的中山大學(xué)法學(xué)院民法學(xué)教授張民安告訴時(shí)代周報(bào)記者，早在四年前廣州計(jì)劃試點(diǎn)時(shí)，就已開始了對(duì)農(nóng)村土地用益物權(quán)、擔(dān)保物權(quán)的調(diào)查研究。在他看來，這次的梅州金融改革實(shí)際上對(duì)現(xiàn)有法律提出了挑戰(zhàn)，“如果不從法律層面上來進(jìn)行實(shí)質(zhì)性的改革，那么這個(gè)改革到最后就會(huì)以失敗告終。” 農(nóng)村金改將面臨法律障礙
時(shí)代周報(bào)：梅州這次農(nóng)村金融改革中涉及到農(nóng)村宅基地抵押貸款，你是如何看待這一概念的？ 張民安：這次的梅州金融改革實(shí)際上是對(duì)現(xiàn)有法律提出了挑戰(zhàn)，很多的改革內(nèi)容都跟法律是有沖突的，如果不從法律層面上來進(jìn)行實(shí)質(zhì)性的改革，那么這個(gè)改革到最后就會(huì)以失敗告終。 時(shí)代周報(bào)：你覺得梅州此次的金改，最大的障礙來自于哪里？ 張民安：梅州的改革至少在法律層面上是有障礙的，而且這個(gè)障礙并不是一般規(guī)章制度的障礙，是國(guó)家層面大法的障礙?！段餀?quán)法》對(duì)農(nóng)村宅基地如何取得，如何使用，能否抵押，有明確規(guī)定。再一個(gè)就是《土地管理法》也有明確的規(guī)定，第三個(gè)就是《擔(dān)保法》對(duì)哪些財(cái)產(chǎn)能夠作為抵押都是有明確規(guī)定的。所以解決農(nóng)村的宅基地問題，最大的障礙在于《物權(quán)法》、《土地管理法》、《擔(dān)保法》這三個(gè)國(guó)家大法，這是屬于民法的內(nèi)容。 因此，一個(gè)地方政府如果要進(jìn)行任何形式的改革，最底線就是無法突破國(guó)家大法，尤其是宅基地的改革，你不能突破《物權(quán)法》、《土地管理法》、《擔(dān)保法》這些構(gòu)成民法層面的基本大法。第一，總體上來講，中國(guó)的民法在對(duì)待宅基地的態(tài)度上是非常保守的。就是農(nóng)民宅基地的取得要通過上面所述的三個(gè)大法，申請(qǐng)—審批—獲得這樣一種嚴(yán)格的形式。第二，取得農(nóng)民宅基地的方式也是高度管制，嚴(yán)格限制。一旦你取得宅基地的使用權(quán)，那宅基地只能作為住所來使用它，或者在宅基地旁邊建一些附屬物，例如豬圈、雞欄等。第三，就是不允許農(nóng)民的宅基地出賣、轉(zhuǎn)讓、抵押、擔(dān)保。農(nóng)民的宅基地可以轉(zhuǎn)讓給本村的村民，但即使是本村村民也是要取得擁有宅基地資格的。第四，農(nóng)民的宅基地不能夠從事生產(chǎn)或者經(jīng)營(yíng)。第五，農(nóng)民的宅基地是不能抵押的。為什么現(xiàn)行的法律明確禁止農(nóng)民把宅基地抵押給銀行呢，一旦允許農(nóng)民的宅基地作為抵押物，那就意味著農(nóng)民的宅基地就會(huì)成為一個(gè)自由交易的財(cái)產(chǎn)，導(dǎo)致的結(jié)果可能是，農(nóng)民都把宅基地拿去銀行抵押貸款，資本是運(yùn)轉(zhuǎn)活了，但是由于村民可能會(huì)反復(fù)多次地將宅基地作為抵押物，這樣使得集體土地的面積越來越小。 三大法與土地集體所有權(quán)沖突 時(shí)代周報(bào)：你覺得中國(guó)現(xiàn)行對(duì)農(nóng)村宅基地的法律體系是否合理嗎？ 張民安：我國(guó)的《物權(quán)法》、《土地管理法》、《擔(dān)保法》對(duì)于農(nóng)村宅基地的管制是存在很大的問題，規(guī)范調(diào)整宅基地的三部大法，《物權(quán)法》《擔(dān)保法》在民法性質(zhì)上屬于私法，私法調(diào)整私人之間的關(guān)系，政府是不能干預(yù)的，是由民事主體自己權(quán)衡利害關(guān)系來解決事情?，F(xiàn)在最主要的問題是，農(nóng)民的宅基地問題是由私法來調(diào)整還是由公法來解決，如果是民法上的問題，則一定要遵守民法上“意思自治”的原則，應(yīng)當(dāng)由民事主體自己來決定。既然這個(gè)土地是農(nóng)民集體土地，該怎么使用，如何使用都是農(nóng)民自己的事情。所以我說現(xiàn)在宅基地的問題實(shí)際上犯了一個(gè)嚴(yán)重的錯(cuò)誤，把原本是私法上的問題公法化，管理色彩非常強(qiáng)，帶有計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的烙印。違反了《物權(quán)法》、《擔(dān)保法》這些私法性質(zhì)的法律精神。 其次，對(duì)宅基地的高度管制、嚴(yán)格管理違反了宅基地本身的性質(zhì)。按中國(guó)現(xiàn)行的《物權(quán)法》《土地管理法》規(guī)定，農(nóng)民取得宅基地不是取得所有權(quán)，僅僅只是取得使用權(quán)，使用權(quán)是建立在集體組織享有所有權(quán)的基礎(chǔ)之上。農(nóng)民集體土地的所有權(quán)歸農(nóng)民，農(nóng)民享有所有權(quán)就意味著他享有占有、使用、收益和處分的權(quán)利，這是民法上一個(gè)最基本的知識(shí)。占有，這些土地是我們集體成員的；使用，我使用它來種茶業(yè)，養(yǎng)魚，做工廠，建廠房；收益，我可以把它出租；處分，我們可以把集體土地賣給別人。但是現(xiàn)在，《土地管理法》、《物權(quán)法》、《擔(dān)保法》一方面認(rèn)為農(nóng)民對(duì)土地享有所有權(quán)，這個(gè)所有權(quán)就意味著農(nóng)民可以把他的一部分分給組織成員作為宅基地，就意味著作為集體組織，他們村民可以處分這個(gè)土地，那你為什么又限制集體組織的成員來處分他的東西？ 時(shí)代周報(bào)：那么是否可以認(rèn)為，上述三種大法本身就與“農(nóng)民集體所有權(quán)”這個(gè)制度相沖突？ 張民安：確實(shí)如此，所有權(quán)不管是集體的也罷，國(guó)家的也罷，個(gè)人的也罷，所有權(quán)天生的就有處分權(quán)。但是為什么又要限制農(nóng)民把他的宅基地用來抵押呢？按照現(xiàn)在的法律，實(shí)際上已經(jīng)違反了我們《物權(quán)法》上最基本的理論，就是剝奪了農(nóng)民享有宅基地的所有權(quán)，它也剝奪了農(nóng)民集體土地組織成員所享有的自由決定宅基地處分的權(quán)利。直接地說，農(nóng)村集體土地所有權(quán)或農(nóng)村宅基地所有權(quán)變得不完整。這就導(dǎo)致農(nóng)村集體土地所有權(quán)跟國(guó)有土地所有權(quán)是不平等的。當(dāng)一個(gè)主體對(duì)一個(gè)客體喪失處分權(quán)的時(shí)候，就已經(jīng)背離了所有權(quán)的性質(zhì)。 宅基地應(yīng)進(jìn)入流通市場(chǎng) 時(shí)代周報(bào)：如果農(nóng)民的宅基地能否進(jìn)行轉(zhuǎn)讓、抵押，這會(huì)引起一種什么樣的效應(yīng)？ 張民安：中國(guó)改革開放之前尤其是工業(yè)化程度不高、城市發(fā)展也不發(fā)達(dá)的時(shí)候，大量的人就在農(nóng)村呆著，到城里來沒有地方工作，這個(gè)時(shí)候維持他的宅基地不讓他進(jìn)行交易、抵押、轉(zhuǎn)讓這，是有合理性的。但是今天改革開放以后，大量的農(nóng)民不愿在農(nóng)村耕田了，他覺得在農(nóng)村耕田的收益趕不上在城里打工的收益，或者他覺得作為一個(gè)農(nóng)民，他的社會(huì)地位、經(jīng)濟(jì)地位還趕不上在城市打工的社會(huì)地位和經(jīng)濟(jì)地位，這個(gè)時(shí)候農(nóng)民的宅基地放在農(nóng)民干什么用？在這種情況下，我們應(yīng)該充分利用宅基地這個(gè)資源，讓這個(gè)靜態(tài)關(guān)系變成一個(gè)動(dòng)態(tài)關(guān)系，讓他按照自己的意志來處分這個(gè)宅基地，這并不影響國(guó)家和集體的利益。 此外，不讓農(nóng)村的宅基地作為抵押物，這對(duì)土地資源也是一種浪費(fèi)，沒有任何好處。相反，如果你讓宅基地進(jìn)入了流通市場(chǎng)，農(nóng)民拿宅基地去抵押，從銀行獲得一定的貸款，用他出來打工學(xué)到的技術(shù)，可以開商店，開工廠，而他們也可以成為小工廠主，小商人，把資源盤活了，對(duì)整個(gè)社會(huì)的經(jīng)濟(jì)效益好轉(zhuǎn)都有影響。 此外，一個(gè)商業(yè)社會(huì)需要很多小商人，小商人越多這個(gè)商業(yè)社會(huì)才穩(wěn)定。農(nóng)民的宅基地拿去抵押后，獲得資本，然后拿著這個(gè)資本在城市成立各種服務(wù)業(yè)、餐飲業(yè)等，不僅解決了自己的生計(jì)，而且還上交稅款，也提供就業(yè)崗位。還有一種潛在的可能就是這些小商人或許日后就發(fā)展成為大商人。所以，宅基地是完全可以進(jìn)入流通市場(chǎng)的。 時(shí)代周報(bào)：如何才能讓宅基地進(jìn)入流通市場(chǎng)？在法律層面如何去除障礙呢？ 張民安：其實(shí)廣東省總體的改革精神是值得贊揚(yáng)的。中國(guó)現(xiàn)在進(jìn)入工業(yè)社會(huì)和商業(yè)社會(huì)，宅基地流通到市場(chǎng)上并不會(huì)引起社會(huì)問題，也不會(huì)影響到農(nóng)民的利益。最關(guān)鍵的是銀行愿不愿意接受你拿宅基地作為抵押物，目前中國(guó)的土地很稀缺，所以銀行現(xiàn)在有很大的積極性，愿意農(nóng)民拿自己的房屋、宅基地作為抵押來貸款。但是銀行對(duì)農(nóng)村宅基地也需要有一套完善的機(jī)制去衡量，考慮接不接受宅基地的抵押，接受之后又該貸款多少？這些都是沒有解決的問題。 如果廣東省要進(jìn)行這種改革，在梅州試點(diǎn)讓農(nóng)民宅基地進(jìn)入流通領(lǐng)域，這還得從法律上去除一些不適用現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)發(fā)展的條文規(guī)定。問題是這個(gè)障礙該怎么去除呢？單從廣東省地方力量肯定是不夠的，所以最終這個(gè)改革成不成功取決于國(guó)家層面，國(guó)家要做的就是修改《物權(quán)法》、《土地管理法》、《擔(dān)保法》，把轉(zhuǎn)讓宅基地的那些限制性內(nèi)容刪除掉，增加宅基地可以轉(zhuǎn)讓的內(nèi)容。 時(shí)代周報(bào)：這次梅州金改涉及到的核心問題除了宅基地使用權(quán)，還有土地承包權(quán)的轉(zhuǎn)讓，這從法律層面上講是否會(huì)更難實(shí)行？ 張民安：土地承包權(quán)跟宅基地在總體上是一個(gè)政策，凡是跟農(nóng)民土地有關(guān)的，一直都是嚴(yán)格管理，不允許它像一般財(cái)產(chǎn)那樣自由轉(zhuǎn)讓。農(nóng)村土地承包的經(jīng)營(yíng)權(quán)是不能夠轉(zhuǎn)讓的，但是中國(guó)現(xiàn)在有另外一種承包制可以轉(zhuǎn)讓，就是“四荒”土地—荒山、荒坡、荒灘、荒地。這個(gè)承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，承包人可以是任何人。為什么會(huì)這么做？是因?yàn)檎J(rèn)為耕地跟宅基地的性質(zhì)是一樣的，如果允許耕地轉(zhuǎn)讓、抵押，進(jìn)入流通市場(chǎng)，假如農(nóng)民以后還不清貸款，沒有了耕地以后的經(jīng)濟(jì)來源來自哪里？這會(huì)影響社會(huì)穩(wěn)定，而“四荒”土地跟農(nóng)民的吃飯沒有任何關(guān)系，即使你還不清貸款，但是你的生計(jì)是不成問題的。 在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，這種考慮是有利于維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的，但是在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的條件下，大量人口外流，如果還用過去的這套法律體系來維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定，確實(shí)有點(diǎn)落后，中國(guó)的法律體系是嚴(yán)重滯后于經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。
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