愛華網(wǎng)???? 11月28日，國(guó)務(wù)院討論通過(guò)《土地管理法修正案（草案）》，對(duì)農(nóng)民集體所有土地征收補(bǔ)償制度作出修改，并決定將草案提請(qǐng)全國(guó)人大常委會(huì)審議，歷時(shí)數(shù)年的《土地管理法》修訂工作終于邁出實(shí)質(zhì)性步伐。 著名學(xué)者、清華大學(xué)政治經(jīng)濟(jì)學(xué)研究中心主任蔡繼明教授，長(zhǎng)期關(guān)注并親身參與過(guò)《土地管理法》修訂工作，他向記者透露，本次修訂內(nèi)容除了眾所關(guān)注的提高征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)之外，征地范圍的縮減也是其重要議題。他認(rèn)為，土地制度改革的最終目標(biāo)，應(yīng)該是要實(shí)現(xiàn)農(nóng)村集體建設(shè)用地與城市建設(shè)用地同地、同權(quán)、同價(jià)，讓集體建設(shè)用地能夠進(jìn)入市場(chǎng)自由流轉(zhuǎn)。 時(shí)代周報(bào)：國(guó)務(wù)院剛剛審議通過(guò)了《土地管理法修正案（草案）》，但目前最終文本還沒有公布出來(lái)，您曾多次參與草案討論工作，據(jù)您了解，這次主要修訂了哪些內(nèi)容？ 蔡繼明：首先是征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)會(huì)有所提高；其次，為了保護(hù)耕地，對(duì)基本農(nóng)田的征收，會(huì)有一些更嚴(yán)格的規(guī)定。近兩年，學(xué)界討論最多的主要是兩個(gè)問(wèn)題，一個(gè)是征地標(biāo)準(zhǔn)的提高，另一個(gè)是征地范圍的縮減，即嚴(yán)格按照公共利益的原則征地，非公共利益不能征地。 時(shí)代周報(bào)：關(guān)于征地范圍，在這次修訂當(dāng)中是否有所體現(xiàn)？ 蔡繼明：在我看到的最后版本中，有關(guān)征地范圍的改革力度還是不夠大，但最終報(bào)送全國(guó)人大的版本可能還會(huì)有所修改。我看到的最后版本，強(qiáng)調(diào)了征地原則是根據(jù)公共利益需要，但是對(duì)“公共利益”的界定太寬泛，比如，凡是列入城市規(guī)劃圈的土地，都可以進(jìn)行征收。而實(shí)際上，列入城市規(guī)劃圈的土地，絕大部分都不是公共利益，而只是城市規(guī)劃、城市建設(shè)、空間擴(kuò)張，其中相當(dāng)大一部分是用于工業(yè)、商業(yè)、生活、娛樂(lè)，這些嚴(yán)格來(lái)說(shuō)都不屬于公共利益，現(xiàn)在全都列入了征地范圍，顯然是不適當(dāng)?shù)摹?p> 至于規(guī)劃圈以外，凡是和公共設(shè)施相聯(lián)系的土地都要征收，這樣一來(lái)，不征收的范圍就沒有多少了，因此，絕大部分涉及公共土地的變更，都還是要采取征地的方式。除此之外，原有的《土地管理法》規(guī)定，任何單位和個(gè)人搞建設(shè)需要使用土地，一律都要申請(qǐng)使用國(guó)有建設(shè)用地，這條規(guī)定是很不合理的。因?yàn)榧热灰呀?jīng)明確了只有公共利益需要才能征地，那么非公共利益需要的土地來(lái)源就只能是集體土地，所以應(yīng)該要允許農(nóng)村集體土地入市，才能夠做到公共利益和非公共利益并行。否則，所有的建設(shè)用地都要使用國(guó)有土地，也就意味著所有的土地都要進(jìn)行征收，那就沒必要區(qū)分是否屬于公共利益了。
時(shí)代周報(bào)：您在今年“兩會(huì)”提案中提到“公共利益”的界定標(biāo)準(zhǔn)問(wèn)題，您認(rèn)為它應(yīng)該如何界定？ 蔡繼明：可以用一般的定義法，比如凡是不以盈利為目的活動(dòng)和行為，都可以當(dāng)作是公共利益；也可以采取列舉法，列舉出哪些具體的行為屬于公共利益，除此之外就不屬于公共利益，還可以把幾項(xiàng)最重要的非公共利益列舉出來(lái)，比如商業(yè)開發(fā)、工業(yè)開發(fā)等，這些顯然都不是公共利益，那么至少可以先把非公共利益排除掉。 公共利益和非公共利益的界定是有一定模糊的地方，有些也很難把握，但并非不可操作。因?yàn)槭澜缟辖^大多數(shù)國(guó)家都在采取這種原則，我們完全可以借鑒國(guó)外有關(guān)公共利益的界定，再根據(jù)自己的國(guó)情，適當(dāng)?shù)刈饕恍┱{(diào)整。 時(shí)代周報(bào)：其實(shí)，早在4年前的十七屆三中全會(huì)上，就已經(jīng)提出“要建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地的市場(chǎng)”，但直至今日農(nóng)村集體建設(shè)用地仍然不能自由流轉(zhuǎn)，主要的障礙是什么？ 蔡繼明：主要障礙是現(xiàn)行法律，《憲法》規(guī)定，城市的土地歸國(guó)家所有，農(nóng)村土地歸集體所有。這一條使得《土地管理法》強(qiáng)調(diào)，凡是列入城市規(guī)劃圈的土地，一定要由政府征收為國(guó)有，任何個(gè)人和單位要搞建設(shè)，都必須申請(qǐng)使用國(guó)有土地。而農(nóng)村的宅基地，只能用于農(nóng)民自建自住，農(nóng)民的集體建設(shè)用地不能用于商業(yè)開發(fā)，否則就是所謂的“小產(chǎn)權(quán)房”。這次《土地管理法》修訂還可能新增一條，就是商品住宅建設(shè)應(yīng)該使用國(guó)有建設(shè)用地，這些規(guī)定都沒有道理，必然阻礙農(nóng)村集體用地，包括農(nóng)業(yè)用地和建設(shè)用地走向市場(chǎng)。 另外，還有《城市房地產(chǎn)管理法》、《物權(quán)法》、《擔(dān)保法》，后兩者規(guī)定，農(nóng)村的耕地、宅基地、自留地的使用權(quán)不得抵押，不能抵押就不能變現(xiàn)，當(dāng)然也就等于不能進(jìn)入市場(chǎng)。所以成都、重慶等地的土地制度改革試點(diǎn)沒辦法推廣，就是因?yàn)閹缀跛械倪@些改革，都在不同程度上和現(xiàn)行的法律法規(guī)和政策相沖突。在這種情況下，如果不改變法律，就不可能大面積地推廣這些試點(diǎn)單位的經(jīng)驗(yàn)。雖然這些經(jīng)驗(yàn)被證明是成功的，有利于增加農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)收入，有利于加快城市化的進(jìn)程，縮小城鄉(xiāng)居民的收入差距。 此外，由于現(xiàn)行的土地制度有利于地方政府，他們可以打著公共利益的名義，大量征收農(nóng)民的土地，可以修改城市的規(guī)劃，不斷地?cái)U(kuò)大城市的邊界，還可以采取各種違規(guī)手段，把基本農(nóng)田改成非基本農(nóng)田，然后化整為零報(bào)項(xiàng)目，甚至有的地方以租代征等。這些都表明現(xiàn)在的地方政府對(duì)現(xiàn)有土地法律法規(guī)高度依賴，沒有積極性去改變它，尤其是在土地出讓環(huán)節(jié)，得到了大量土地出讓金，成為地方政府收入的重要來(lái)源。他們肯定擔(dān)心土地法律法規(guī)的變更會(huì)減少土地出讓收入，這也是地方政府對(duì)土地改革并不熱心的原因。 時(shí)代周報(bào)：您多次去考察過(guò)重慶、成都的地票制度，這是目前中國(guó)土地流轉(zhuǎn)制度改革的典范，您如何評(píng)價(jià)它們的改革成效？ 蔡繼明：地票制度是一個(gè)制度上的創(chuàng)新，它解決了偏遠(yuǎn)地方的農(nóng)村集體建設(shè)用地增值問(wèn)題，一般農(nóng)村有建設(shè)用地的指標(biāo)，但沒有增值的空間，因?yàn)樗x城市比較遠(yuǎn)，而城市周邊的農(nóng)地有增值的空間，卻沒有建設(shè)用地的指標(biāo)，所以地票交易讓雙方都能夠得到好處。成都還在試行宅基地抵押貸款，政府支持一些擔(dān)保公司，給農(nóng)地抵押作擔(dān)保，這樣促使銀行能夠接受土地抵押。為了保護(hù)耕地，成都政府給農(nóng)民的補(bǔ)償，大大高于中央政府規(guī)定的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，這些都是很好的改革。 但是它們的增減掛鉤，還是沿襲一種舊的土地征收制度，偏遠(yuǎn)地方的農(nóng)民建設(shè)用地指標(biāo)平移到城市周邊之后，具體實(shí)現(xiàn)還是要通過(guò)政府把城市周邊的農(nóng)地征收為國(guó)有土地，這樣一來(lái)，城市周邊的農(nóng)地變成建設(shè)用地之后，相當(dāng)大部分的土地增值收益還是流到政府手里。所以我建議，政策里的改革應(yīng)該是讓偏遠(yuǎn)地方的農(nóng)民和城市周邊的農(nóng)民在符合城鄉(xiāng)統(tǒng)一規(guī)劃的前提下，允許他們自主進(jìn)行地票交易。城市周邊的農(nóng)民拿到建設(shè)用地指標(biāo)之后，就應(yīng)該允許其直接進(jìn)入房地產(chǎn)開發(fā)，不必再把這個(gè)土地收為國(guó)有。 時(shí)代周報(bào)：農(nóng)村集體土地入市最根本的障礙還是城鄉(xiāng)二元土地制度，要去除障礙必須修改相關(guān)法律，包括您在內(nèi)的許多學(xué)者都主張土地私有，您的理由是什么？ 蔡繼明：我所說(shuō)的“私有”，并不是全盤私有化，而只是說(shuō)，要給農(nóng)民選擇土地產(chǎn)權(quán)的權(quán)利，尊重農(nóng)民的選擇，勞動(dòng)者如果愿意土地私有，你非得讓他集體所有，就是違反勞動(dòng)者的意愿，那就不能提高勞動(dòng)生產(chǎn)力。我們過(guò)去搞集體制，本來(lái)有一個(gè)原則，即“入社自愿，退社自由”，如果農(nóng)民愿意集體所有，我們沒必要把它變成私有，現(xiàn)在很多地方的農(nóng)民還是愿意集體生產(chǎn)，比如南街村，沒有必要強(qiáng)迫它聯(lián)產(chǎn)承包。但是如果農(nóng)民愿意分灶吃飯，那也應(yīng)該允許農(nóng)民帶著土地離開集體，因?yàn)楫?dāng)初農(nóng)民是帶著土地進(jìn)集體的，不能說(shuō)農(nóng)民要走得把土地留下。從這個(gè)角度來(lái)說(shuō)，我認(rèn)為要給農(nóng)民自主選擇的自由和權(quán)利。 我們現(xiàn)在的這種集體所有是全世界少見的一種制度，這種制度的產(chǎn)權(quán)界定非常模糊，而且在向兩個(gè)方向變異，一方面它是“準(zhǔn)國(guó)有”，雖然法律上不是，但是政府隨時(shí)可以征用你的土地，實(shí)際上就沒有把你當(dāng)作土地產(chǎn)權(quán)來(lái)尊重。但是另一方面，隨著家庭承包制的推行，特別是隨著近年土地的流轉(zhuǎn)，以及最近在農(nóng)村推行的土地確權(quán)登記頒證，還有《土地承包法》強(qiáng)調(diào)，任何組織和單位對(duì)農(nóng)民的承包權(quán)不得侵害，不得擅自轉(zhuǎn)讓收回等。 從這個(gè)意義上來(lái)說(shuō)，顯然集體所有制在很大程度上已經(jīng)變成了家庭農(nóng)戶所有，尤其表現(xiàn)在承包土地不再交承包費(fèi)，使用農(nóng)村集體宅基地也不再交租，這就是馬克思和恩格斯強(qiáng)調(diào)的，集體土地所有權(quán)已經(jīng)被廢除，它對(duì)農(nóng)民集體來(lái)說(shuō)是一種無(wú)償使用。所以它又具有準(zhǔn)私有或者說(shuō)準(zhǔn)家庭所有的屬性，那么實(shí)際上集體所有被架空了。 在這個(gè)時(shí)候，我們強(qiáng)調(diào)集體土地和城市國(guó)有土地同權(quán)同價(jià)，實(shí)際上就是要減少政府對(duì)農(nóng)民土地權(quán)利的干擾和侵害，更加尊重農(nóng)民的權(quán)利，而一旦允許農(nóng)村集體土地進(jìn)入市場(chǎng)，在某種程度上就更加尊重了農(nóng)民的土地權(quán)益，使得農(nóng)民作為個(gè)體能平等地分享工業(yè)化、城市化所帶來(lái)的好處，獲得土地的增值。這樣也未必非要強(qiáng)調(diào)土地私有，能夠避免這些意識(shí)形態(tài)方面的爭(zhēng)論的話，我們還仍然能夠保持集體所有。
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