愛華網(wǎng)???? 國務院發(fā)展研究中心研究員吳敬璉近日公開呼吁：當務之急是啟動研討和制定改革的總體方案，其中要深入研究改革的頂層設計和整體規(guī)劃，明確提出改革的總體方案、路線圖、時間表。如果中央不抓頂層設計，在各個部門完成設計、形成格局以后，再協(xié)調就難了，因此要建立一個中央直接領導的工作班子來統(tǒng)籌協(xié)調。 “改革委”成立的必要性分析 就改革的“頂層設計”言，要順利推進，是有前提條件的，它包括對于改革要達成的目標及其路徑，有基本共識；改革的動力比較充足；改革設計者有著較強的改革意愿和能力等。 聽取“改革民意”重于組建“改革委” 由體改委回到現(xiàn)實，我們現(xiàn)在是否需要成立國家改革委，或者還是恢復過去的體改委，關鍵要看現(xiàn)實發(fā)生了哪些變化，這些變化會導致什么結果，是否有利于成立這個機構來解決。 從目前情況看，似有必要成立這樣一個機構，來統(tǒng)攬改革。中國未來的改革必定是全面改革，它會是一場硬仗，僅以經(jīng)濟改革論，還有很多未完成的任務，例如，要素市場的規(guī)范發(fā)展，國有企業(yè)的深化改革，政府職能的真正轉換，社會保障制度的完善，這四大難關就需要進一步突破。而這些改革都涉及到政府。 首先，政企不分現(xiàn)象當前有加強趨勢。金融危機后，政府對經(jīng)濟的救助壯大了國企尤其是央企，央企壯大后的結果就是把自己更深地與政府捆綁在一塊，實質性的行政色彩更濃厚。不僅企業(yè)的行政級別遲遲無法取消，高管由黨的組織部門任命；而且，企業(yè)的發(fā)展壯大直接來自于政府的政策支持。這就威脅著要素市場的改革深化。 其次，政府部門在強化監(jiān)管等口號下不斷擴充自身權力，某種程度上已形成最大的既得利益者。以發(fā)改委為例，保留了大量行業(yè)、項目審批權限，對微觀經(jīng)濟活動的直接干預比過去更強。與此同時，地方政府的“經(jīng)濟建設職能”也在不斷自我強化，以至于形成了“地方政府公司化”的利益格局。在這種部門利益不斷強化的背景下，讓部門自己去制訂主管領域的改革方案，無疑是與虎謀皮。 第三，當前社會的利益固化和分化比過去更為嚴重，除形成幾大強勢利益板塊外，廣大弱勢階層其利益板塊也不一致，各有自己的訴求，加之他們具有人數(shù)上的優(yōu)勢，雖然其在具體政策制定上可能被忽視，但從抽象意義上講，他們的聲音決定著執(zhí)政黨的合法性，故在政治上不能忽視其利益訴求。 因此，從中國改革的目標和任務出發(fā)，的確需要成立一個能夠超脫具體部門利益羈絆的機構來設計和主導改革進程，從全局和更高的層次去規(guī)劃和部署改革?？梢灾v，有此改革協(xié)調部門比將改革的推進力量分散在不同部門更有力量。 最近幾年來，學界有關成立改革協(xié)調機構或恢復體改委的呼聲一直不斷，尤其在十八大和中央經(jīng)濟工作會議提出要深入研究全面深化體制改革的頂層設計和總體規(guī)劃，制定改革的總體方案、路線圖、時間表后，這一呼聲更強烈。而在主張成立國家改革委的學者中，又以上世紀八九十年代參與過改革設計的經(jīng)濟學家為甚。 例如，在日前召開的“中國經(jīng)濟50人”論壇上，吳敬璉、曹遠征、張維迎等學者呼吁中央盡快建立改革研究班子，研究制定總體改革方案。吳敬璉表示，研究班子在中央直接領導下，根據(jù)各子系統(tǒng)之間的配套關系和合理順序，把今后若干年的改革大體上劃分為若干階段，形成各階段改革的“最小一攬子改革”的總體方案。曹遠征建議，建立改革委來設計并監(jiān)督改革的執(zhí)行，避免改革時機被貽誤。而張維迎則干脆把成立國家改革委作為“是不是真改”的最重要標志，并建議改革委主任應由總書記或總理直接擔任。 在回答是否需要成立或恢復體改委前，我們不妨來簡單回顧一下學者們中意的國家體改委歷史及其在中國改革中所起之作用。 對體改委的歷史評估 體改委主導了多項至關重要的改革，可以講，沒有國家體改委，中國改革可能會多走一些彎路。 在中國政府的機構史上，國家體改委（全稱是國家經(jīng)濟體制改革委員會）可算得上是一個特殊機構，從1980年5月國務院決定成立“國務院體制改革辦公室”（簡稱體改辦）起，到2003年3月國家體改辦并入由國家計委轉制而來的國家發(fā)改委，成為后者的一個司，它前后只存在了23年。而以國家體改委名義實際只有18年（1982年5月，五屆全國人大決定設立國家經(jīng)濟體制改革委員會，1998年在國務院機構改革中降格為體改辦，由政府組成部門變成辦事機構，這似乎預示了5年后它最終消亡的命運）。 國家體改委不僅特在其歷史，更特在其功能。在其存續(xù)期間，它是中國政府組成部門中最位高權重之部門，當時與國家計委和國家經(jīng)委并列，成為中國三大宏觀管理部門，專司改革設計和協(xié)調，但其領導級別又高于后兩者，體改委的主任除個別時期外，均由時任總理兼任。然而，就是這樣一個部門，它又是一個標準的“清議機構”——有人把它比做中國古代的“樞密院”——沒有政府部門常見的管理實權，因此，它才能吸引日后在中國如雷貫耳的一批名字加盟，包括上述呼吁恢復體改委的吳敬璉、張維迎等，也包括周小川、樓繼偉、郭樹清等一幫財經(jīng)高官。 體改委存在的18年中，是中國改革大放異彩的時期，尤其是上世紀80年代早中期，可謂中國改革的黃金時期。學界一般認為，上世紀80年代的中國改革實現(xiàn)了三個飛躍：1978年底到1984年10月中共十二屆三中全會，處理計劃與市場的關系，發(fā)揮商品貨幣作用；1984年到1987年十三大，發(fā)展有計劃的商品經(jīng)濟，建立市場體系；十三大提出“國家調節(jié)市場，市場引導企業(yè)”，把改革推向新的階段。而體改委在其中起了關鍵作用。體改委主導了多項至關重要的改革，如提出“商品經(jīng)濟”，推進國有企業(yè)股份制改革，設計財稅制度、金融制度、城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險制度、城鎮(zhèn)住房制度、投融資制度、現(xiàn)代企業(yè)制度、流通體制、土地制度等改革方案。即使是在體改委降格為體改辦的幾年，也在棉花流通體制改革、供銷社體制改革、小城鎮(zhèn)改革以及整頓藥品市場流通秩序等方面，為國務院提供決策咨詢參考?？梢灾v，沒有國家體改委，中國改革可能會多走一些彎路。 回顧體改委這段歷史，它在中國改革中之所以能發(fā)揮其他機構無法發(fā)揮的作用，主要得益于以下幾個因素：首先，有國家最高領導人的支持，鄧小平就曾說，總理的屁股一定要坐在改革上的。其次，利益相對超脫，體改委始終是一個“清議機構”，不像其他政府部門，掌握具體的項目審批權，和對市場的管理權。第三，與這一階段的改革特征有關，上世紀80年代的改革，總的特征是放權讓利，大家都能受益，它屬于經(jīng)濟學所說的“帕累托”式改正，且因為改革進行不久，改革的既得利益剛剛生成，還不是很強大，因此，很多改革措施能比較順利出臺。第四，也與當時參與改革設計的領導和學者——他們中的一些人現(xiàn)在還活躍于學界——具有理想主義情懷有關。
后來體改委在國家機構改革中變成體改辦，并最終被撤消，應該說，既有偶然因素——據(jù)說體改委的人都比較傲，不善跟領導打交道，但更多是一種必然性。一種說法是體改委的改革走得太快，栽在“產(chǎn)權”改革上；也有原體改辦的學者從階段論的角度認為，中國20多年發(fā)展可以分成兩個階段，前十多年是改革，后十年是轉型。前一段，改革基本上是自上而下推動的，需要有一個宏觀調控部門來指導和協(xié)調各方面的利益。而在后十年，改革呈現(xiàn)多元動力推進的局面。體改委能起到的作用自然越來越小。還有觀點認為，由于后一階段改革的重心在發(fā)生位移，從純經(jīng)濟體制改革向政治體制改革滲透，從單純以經(jīng)濟建設為中心向經(jīng)濟與社會協(xié)調發(fā)展拓展，而作為指導經(jīng)濟改革的部門，體改委自然難當全責。 若要成立一個實施“頂層設計”的改革機構，這個機構本身就要認真“設計”。 成立“改革委”的系列條件 然而，理論上的可行性落實到現(xiàn)實層面則須注意一系列條件和要求，否則可能南轅北轍。就改革的“頂層設計”言，要順利推進，是有前提條件的，它包括對于改革要達成的目標及其路徑，有基本共識；改革的動力比較充足；改革設計者有著較強的改革意愿和能力等；以及由誰來設計，如何設計，設計的內容是什么等問題。 其一，無論恢復國家體改委還是設立一個新機構，從理念看，一定程度上講，本質是對過去“全能政府”的一個迷戀，和對市場自治機制和民眾探索創(chuàng)新精神的不信任。因為無論“頂層設計”怎樣開門設計，廣納進言，它總脫離不了被“計劃”的色彩，設計者本人的思想在其中起重要甚至主導作用，而由這樣的思想所構成的方案被決策者采納后，又變成國家的意志通行。如果是在一件具體的事情上，這樣做無可厚非；但在關乎國家發(fā)展命運又涉及全體國人切實利益的大問題上，由少數(shù)人壟斷設計和決策——盡管在價值導向上它可能公正無私——則要謹慎。市場經(jīng)濟是個人決策個人負責的經(jīng)濟，這也就意味著它是一種分權的經(jīng)濟。而在目前的政治游戲規(guī)則下，“頂層設計”很難做到在全民中討論要設計的內容，它達到的邊界，充其量延伸到相關專家學者、政府部門和利益集團那兒。所以，這樣的“頂層設計”和市場的自治機制與分權原則是違背的，不符合市場經(jīng)濟和民主社會的發(fā)展規(guī)律。 其二，假如成立這樣一個機構，最后亦可能重蹈國家發(fā)改委的覆轍。按照“頂層設計”的邏輯分析，國家發(fā)改委正是這樣一個實施“頂層設計”的機構。但事實證明，發(fā)改委成立10年來，與當初成立時旨在推進中國發(fā)展與改革的良好初衷相反。發(fā)改委日益強化其管制和審批職能，通過管制和審批來調控經(jīng)濟社會發(fā)展，造成經(jīng)濟的活力衰減，企業(yè)家創(chuàng)新精神受到壓制，尋租現(xiàn)象泛濫。根子就在于發(fā)改委通過規(guī)劃、審批和行政許可等手段，以及對價格的管控，致使看起來一個不偏不倚的機構攫取了巨大的權力和利益，成為中國的一個超級權力部門。即使發(fā)改委推行的改革舉措，它本身就成了一個利益交換的工具。因為在發(fā)改委看來，改革必定由它來主導，只有它推行和同意的改革，才是改革，否則，就不可能被其認可，從而得不到相關資源和政策的支持。如果成立一個領導和實施“頂層設計”的改革機構，在巨大的利益誘惑面前，是不是會步發(fā)改委之后塵，變成一個壟斷改革話語，將改革換取部門利益的手段？歸根到底，在對權力缺乏制約的情況下，只要有部門存在，就會衍生出部門利益，指望靠改革設計者的自我約束，是不可能的。 其三，這個機構務虛還是務實。假如新成立的機構是一個弱勢的務虛機構，就像當時的國家體改辦一樣，只能做些研究，為決策者提供一些建議，而本身沒有協(xié)調、推行和實施改革的權力，那么，它提出的改革方案勢必得不到其他部門、地方乃至社會的重視，也就實施不下去。假如要真正使它起到統(tǒng)籌協(xié)調推進改革的能力，至少應像國家體改委一樣，賦予其實權。但是，在目前遍地利益的情況下，它能否在擁有權力的同時而不謀求部門利益，只起“清議機構”的作用？ 其四，誰應該進這個機構。按理說，這樣一個設計中國未來發(fā)展走向的機構，其組成人員必須具有廣泛的代表性，這本身就是改革凝聚共識、集思廣益的需要。但現(xiàn)實中能否做到這一點？畢竟，改革不是在真空里進行，由誰來“設計”改革，一定程度上決定著改革對誰有利。過去的改革之所以深入不下去，除受既得利益者的阻撓外，百姓的牽制也是一個因素。而百姓為什么反對改革，又是因為各種偽改革使得他們擔驚受怕，從而敗壞了真改革在百姓中的名聲。因此，要百姓支持改革，在新機構中，最好是直接吸收基層民眾中的優(yōu)秀分子參與班子，但在目前的游戲規(guī)則下，這大概不可行。這樣，那些被選中的學者主要面對的可能還是各利益群體。他們是否有能力和意愿不受利益群體的誘惑，是否能做到超越本階層或集團利益，真正從社會的整體利益出發(fā)來提改革建議；當他們基于社會公平而提出的政策建議與利益集團沖突時，能否抵住壓力，這些都是不確定因素。 所以，若要成立一個實施“頂層設計”的改革機構，這個機構本身就要認真“設計”。它不能只“務虛”，必須有實權，但實權也就帶來改革設計者被收買以及衍生部門利益的可能。從而，其如何“設計”改革，程序怎么走，是關門還是開門，它本身有一個怎樣的約束機制，以防止利益集團對改革的干擾和利益輸送，顯得非常重要。另外，在作“頂層設計”時，還須警惕和防止計劃經(jīng)濟思維的復活。這個機構及其專家本身不能壟斷改革的權力和設計，要大膽鼓勵地方的探索和創(chuàng)造。 如果暫時做不到這點，倒不如像一些學者建議的，先建立一個重大政策的民意調查機制，就一些重大問題進行比較充分的討論。因為現(xiàn)在的改革，尤其是重大改革，要繞開民意斷不可行。而目前對民意的調研很窄，且易被操作。
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