愛華網(wǎng)???? 國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革已塵埃落定。正如國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案的名稱所示，這次機(jī)構(gòu)改革的重點(diǎn)是圍繞轉(zhuǎn)變職能和理順職責(zé)關(guān)系，穩(wěn)步推進(jìn)大部制改革，實(shí)行鐵路政企分開，整合加強(qiáng)衛(wèi)生和計(jì)劃生育、食品藥品、新聞出版和廣播電影電視、海洋、能源管理機(jī)構(gòu)。改革后，國務(wù)院正部級(jí)機(jī)構(gòu)減少4個(gè)，組成部門降至25個(gè)。這是它同以往幾次改革的最大不同。 政府需自我轉(zhuǎn)型 對(duì)于一個(gè)轉(zhuǎn)型期的政府來說，最怕的就是由于職能不到位和效率不高而導(dǎo)致民怨頻發(fā)，進(jìn)而影響政府和民眾的關(guān)系，致使政府合法性嚴(yán)重受損。 所謂合法性，指的是政府的正當(dāng)性，即政府的治理是基于民眾同意和認(rèn)可的。一個(gè)政府最根本的合法性，是由民眾基于投票原則而組成，這在現(xiàn)代社會(huì)已成為常識(shí)。但在轉(zhuǎn)型社會(huì)，一般還做不到這點(diǎn)，此時(shí)一個(gè)替代選擇，就是政府以高速經(jīng)濟(jì)增長給民眾帶來實(shí)質(zhì)性的福利改善，來換取民眾對(duì)政府統(tǒng)治的認(rèn)同。 中國改革以來，經(jīng)濟(jì)已經(jīng)連續(xù)30多年處于接近2位數(shù)的增長，這在世界發(fā)展史上是少有的，由此確也給政府增強(qiáng)了合法性。因?yàn)楸M管在這一過程中，伴隨著貧富差距的擴(kuò)大，可誰也無法否認(rèn)，從絕對(duì)意義上講，幾乎所有的中國人，其福利都比改革前有本質(zhì)的改善和提高。福利不僅僅指收入和物質(zhì)，還包括自由的精神和行動(dòng)。這是政府取得合法性的基礎(chǔ)。不過，可惜的是，到晚近，隨著經(jīng)濟(jì)增長的放緩，包括環(huán)境等在內(nèi)的代價(jià)越來越大，增長成果的公平分配也出了問題，從而導(dǎo)致以經(jīng)濟(jì)增長為支撐的合法性呈現(xiàn)遞減效應(yīng)。今天單純的經(jīng)濟(jì)增長不會(huì)給民眾帶來激動(dòng)，因?yàn)槊癖姀脑鲩L中所享受的福利效應(yīng)在減少，加之政府在具體的行政工作中，一向態(tài)度粗暴，政府的合法性實(shí)際是在減弱。 此種情形下，要增強(qiáng)政府的合法性，一方面是創(chuàng)造條件，盡快讓民眾能夠參政；另一方面，就是改進(jìn)政府工作作風(fēng)，提高政府效率，修復(fù)已處僵硬的干群關(guān)系，同時(shí)加大對(duì)公共產(chǎn)品的提供，滿足和改善公眾因分配政策失誤而導(dǎo)致的對(duì)公共服務(wù)的需求。這后一面，其實(shí)包含兩部分，即改進(jìn)工作作風(fēng)，改善公共服務(wù)。如果說，前一部分可以通過政府重新起用傳統(tǒng)的群眾路線而得以修復(fù)，那么，后一部分就涉及到政府的轉(zhuǎn)型與改革問題，政府如何從傳統(tǒng)的著眼于經(jīng)濟(jì)增長的經(jīng)濟(jì)建設(shè)型政府，轉(zhuǎn)型為以提供公共產(chǎn)品為主的公共服務(wù)型政府，從而，它也就涉及到政府的職能轉(zhuǎn)變問題。 從這個(gè)意義上說，今次國務(wù)院的機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變，是政府的一次自我救贖，和對(duì)政府合法性的一次再造。 職能混亂現(xiàn)狀 我們今天政府機(jī)構(gòu)的臃腫，職能的混亂，確實(shí)到了無以復(fù)加的地步。中央政府還好一點(diǎn)，省以下的地方政府，尤其是市縣一級(jí)，政府機(jī)構(gòu)的設(shè)置和人員安排，完全沒有章法，計(jì)劃色彩太重，經(jīng)濟(jì)建設(shè)的職能太濃。有學(xué)者根據(jù)地方政府網(wǎng)站公布的機(jī)構(gòu)進(jìn)行統(tǒng)計(jì)發(fā)現(xiàn)，其機(jī)構(gòu)設(shè)置中經(jīng)濟(jì)類機(jī)構(gòu)占比過高。具體來說，省一級(jí)政府經(jīng)濟(jì)類機(jī)構(gòu)占總機(jī)構(gòu)的比例一般在35%以上，地市和縣市級(jí)政府中一般在40%以上，有的多達(dá)50%；而社會(huì)管理和公共服務(wù)類機(jī)構(gòu)比例在省級(jí)是25%左右，地市級(jí)是23%左右，縣一級(jí)則是20%左右，兩者嚴(yán)重不對(duì)稱。 這樣的機(jī)構(gòu)設(shè)置和政府職能，是無法體現(xiàn)和滿足社會(huì)治理和人們的公共之需的，必須再造。而再造就需要處理好兩個(gè)問題。一是界定清楚政府和市場，政府和社會(huì)的權(quán)力和責(zé)任邊界，避免政府越界干預(yù)；二是消除部門利益的干擾。 市場、社會(huì)和政府，是人類在漫長的發(fā)展過程中，自然形成的三種制度安排。作為規(guī)范人們交易行為的形式，它們有著各自的適用范圍，也即邊界，超越自己的邊界侵入他人的領(lǐng)域，就會(huì)損害經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的效率。各類組織和行為主體特別是政府之所以要確立邊界，是因?yàn)檫@樣有利于政府和其他行為主體間的良性互動(dòng)。后者在其邊界之內(nèi)的活動(dòng)具有自主、自治權(quán)，有利于專業(yè)性行為模式的產(chǎn)生，最終可以形成一種自然的秩序。就好像城市要設(shè)置交通規(guī)則一樣，按照交通規(guī)則出行，井然有序，道路通暢，不按照交通規(guī)則出行，或者根本沒有規(guī)則，必然是亂作一團(tuán)。這個(gè)時(shí)候，警察亂罰款的權(quán)力就體現(xiàn)出來了。因?yàn)闆]有交通規(guī)則，警察的權(quán)力就是執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)。有了各種交通規(guī)則，只有在你違反規(guī)則的時(shí)候警察才有權(quán)罰你，若警察打著規(guī)則旗號(hào)對(duì)你亂罰款，你就可理直氣壯地加以拒絕。 目前政府與企業(yè)及其他組織之間，顯然沒有這樣一個(gè)清晰的邊界。掌握著社會(huì)公權(quán)力的政府及其官員，可以經(jīng)常借之越界與后者爭利，造成泛行政化的后果。除此外，沒有邊界或邊界不清，還會(huì)造成以下后果：一是凡有利可圖的領(lǐng)域，政府都會(huì)以發(fā)展經(jīng)濟(jì)為由進(jìn)入；凡無利可圖或要政府承擔(dān)很大公共責(zé)任的領(lǐng)域，政府則會(huì)以市場經(jīng)濟(jì)的話語加以退出，從而使得政府的經(jīng)濟(jì)功能畸形強(qiáng)大，而公共職能很弱。二是導(dǎo)致政府執(zhí)法功能弱化，因?yàn)槿藗兛创龍?zhí)法不是依照法律本身的權(quán)威，而是依照執(zhí)法單位的級(jí)別。三是依據(jù)權(quán)力大小，也會(huì)導(dǎo)致無窮無盡、大大小小的行政壟斷。 至于部門利益，本就是政府邊界不清的產(chǎn)物。但在當(dāng)前，它已構(gòu)成部門行政向公共行政轉(zhuǎn)型的最大障礙。我們要打造公共服務(wù)型政府，就必須破除部門利益的干擾。否則，政府機(jī)構(gòu)改革很難成功，職能轉(zhuǎn)變也很難實(shí)現(xiàn)。這次國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革的一個(gè)原則是成熟先行，穩(wěn)妥推進(jìn)，根本原因就是受到部門利益的掣肘，以致只能在那些社會(huì)有高度共識(shí)、呼吁多年的部門先改。 行政體制改革總體設(shè)計(jì) 部門利益的掣肘，還在于我們現(xiàn)在的改革路徑，依賴的是部門自我改革。不能說這完全沒有作用，但由利益所決定，它不可能超脫部門利益、集團(tuán)利益的狹隘眼界。因此，要有效約束部門利益，解決目前包括事業(yè)單位在內(nèi)的公共部門普遍利益泛化的問題，在劃清政府邊界的同時(shí)，整個(gè)政府層面也要推進(jìn)改革。部門利益的問題，根本上是一個(gè)與民爭利的問題，是公共政策制定中的公平、公正的問題，如果不能建立起權(quán)力制約機(jī)制，政府的行為不公開和透明，要遏制部門利益很難。這就須有政治體制層面改革的配合，至少，改革必須在整個(gè)政府層面推進(jìn)。 政府改革或者說行政體制改革是中國全面改革的關(guān)鍵。我們目前被冠以大部制的政府機(jī)構(gòu)改革，只是整個(gè)行政體制改革的一部分，而行政體制改革又是整個(gè)政府改革的一部分，政府改革又是政治體制改革的一部分。因此，后續(xù)的改革任務(wù)非常繁重。 不過，行政體制改革涉及黨政關(guān)系、政民關(guān)系、政企關(guān)系、政事關(guān)系和政社關(guān)系的調(diào)整，涉及政府內(nèi)部權(quán)責(zé)關(guān)系的調(diào)整、組織結(jié)構(gòu)的調(diào)整和人員的調(diào)整，涉及公務(wù)員的切身利益，這就要求我們不能就行政體制改革而行政體制，必須從一個(gè)更宏觀的視野，按照經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌和社會(huì)轉(zhuǎn)型的現(xiàn)實(shí)需求，推進(jìn)行政體制改革的總體設(shè)計(jì)和統(tǒng)籌安排，使行政體制改革與經(jīng)濟(jì)體制改革和政治體制改革相互促進(jìn)，相互協(xié)調(diào)。
改革要抓住要害?？茖W(xué)的改革戰(zhàn)略有兩大要點(diǎn)，一是著眼于全局，二是體現(xiàn)長遠(yuǎn)利益。進(jìn)行行政體制改革的總體設(shè)計(jì)，是關(guān)于行政體制改革全局和長遠(yuǎn)的謀劃，它包括行政體制改革的總目標(biāo)和分目標(biāo)（部門目標(biāo)、區(qū)域目標(biāo)和階段目標(biāo)）、行政體制改革的總體方案和具體方案、行政體制改革的實(shí)施步驟和相關(guān)政策，等等。在全面建成小康社會(huì)的歷史條件下，中國行政體制改革的總體設(shè)計(jì)應(yīng)該是：建立和完善與社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)，與民主政治相配套，既符合國際規(guī)則與國際慣例，又兼顧中國實(shí)際的公共行政體制。它的主要特征包括科學(xué)決策、權(quán)責(zé)對(duì)等、立足服務(wù)、依法行政、注重績效、有力監(jiān)督，目標(biāo)是使政府管理成為一個(gè)獲得公民認(rèn)可、依托公共財(cái)政、提供公共服務(wù)、滿足公共需求、奉行公共參與、恪守依法行政、承擔(dān)公共責(zé)任、接受公共監(jiān)督的公共行政體制。 為此，政府管理創(chuàng)新和改革的觸角要有計(jì)劃、有步驟的進(jìn)入財(cái)政民主化改革、行政層級(jí)調(diào)整、政府間關(guān)系重構(gòu)、民間組織發(fā)展、黨政關(guān)系模式再造、制約權(quán)力體制的完善等敏感而關(guān)鍵領(lǐng)域，正確處理好黨政關(guān)系和政企、政事、政社關(guān)系，加大政府職能轉(zhuǎn)變力度，繼續(xù)推進(jìn)政府機(jī)構(gòu)改革，依法規(guī)范中央與地方的職能和權(quán)限，積極培育和發(fā)展社會(huì)中介組織。 當(dāng)前而言，行政體制改革要以簡政放權(quán)，職能轉(zhuǎn)變?yōu)橹攸c(diǎn)，做到繼續(xù)減少和規(guī)范行政審批，加強(qiáng)社會(huì)管理和公共服務(wù)，推進(jìn)依法行政。它包括：以實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長方式由政府主導(dǎo)向市場主導(dǎo)轉(zhuǎn)變?yōu)橹攸c(diǎn)，使政府經(jīng)濟(jì)建設(shè)性主體向經(jīng)濟(jì)性公共服務(wù)主體轉(zhuǎn)變，以此來提供經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的體制保障；以基本公共服務(wù)均等化為重點(diǎn)，使政府盡快成為社會(huì)性公共服務(wù)的主體，以此來強(qiáng)化政府的再分配職能；以強(qiáng)化政府自身建設(shè)和改革為重點(diǎn)，使政府從部門利益、行業(yè)利益、地區(qū)利益中超脫出來，為社會(huì)公平正義提供重要的制度保障。其中，以下兩方面在當(dāng)下又具有迫切性。 一是依法明確政府的職責(zé)權(quán)限，包括中央政府與地方政府的職責(zé)權(quán)限、垂直管理部門和地方政府在相關(guān)領(lǐng)域的管理權(quán)責(zé)、政府各職能部門的職責(zé)權(quán)限、政府職能部門和內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)各個(gè)崗位的職責(zé)，做到責(zé)任清晰，各司其職，事事有人負(fù)責(zé)。 二是將財(cái)政預(yù)算制度改革納入行政管理體制改革范疇。公共財(cái)政是政府管理的基礎(chǔ)，預(yù)算體現(xiàn)了政府職能的軌跡。但長期以來，我們將財(cái)政預(yù)算制度改革游離于行政管理體制改革之外，導(dǎo)致行政體制改革與財(cái)政體制改革相脫節(jié)。其實(shí)，預(yù)算改革對(duì)于政府職能轉(zhuǎn)變來說是一根重要的指揮棒，對(duì)社會(huì)來說是促進(jìn)公平、改善民生的重要手段。從此角度看，財(cái)政預(yù)算制度改革是政府改革在管理和技術(shù)層面的最佳切入點(diǎn)和突破口。 總之，新階段的行政體制改革具有明顯的結(jié)構(gòu)性、綜合性和配套性的特點(diǎn)，要求我們審時(shí)度勢，把握時(shí)機(jī)，整體部署，周密安排，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。只有在總體方案設(shè)計(jì)科學(xué)的前提下，才能夠統(tǒng)籌安排和兼顧行政管理體制改革的長期目標(biāo)和短期措施，使行政管理體制改革沿著既定的方向分步驟地推進(jìn)。鑒此，有必要由一個(gè)超脫部門利益的機(jī)構(gòu)牽頭，組織包括相關(guān)專家在內(nèi)的研討班子，研討和起草改革的總體方案，廣泛征求各方面意見。而在這一過程中，大部制的改革路徑，可以看做是政府改革近期目標(biāo)與長期目標(biāo)的結(jié)合點(diǎn)。
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