愛華網(wǎng)???? 與西方的利益集團不同，中國的利益集團具有（1）發(fā)展的不平衡性，（2）形態(tài)的模糊性和過渡性，（3）獲利的非正常性和行為的表面合法性，（4）利益的排他性，（5）權(quán)力的至上性，及（6）缺乏法理的正當(dāng)性等特點。我們可以簡單地把中國的利益集團界定為對公共權(quán)力和資源享有支配權(quán)的部分人或社會階層，為了維護自己共有的特殊利益而結(jié)成的利益共同體，或者利益聯(lián)盟。 要迫使既得利益者站在社會的整體和長遠角度考慮自身利益問題，最根本的還是要進行政治體制改革，建立民主政治。 中國的七類利益集團 分利聯(lián)盟 奧爾森在《國家的興衰》一書中指出，任何一個國家，只要有足夠長時間的政治穩(wěn)定，就會出現(xiàn)特殊利益集團，而且，它們會變得越來越明白、成熟、有技巧。然后它們就會對這個國家最重要的公共政策，國家的經(jīng)濟發(fā)展、社會發(fā)展、政治機器，尤其是行政和法律，會越來越知道該怎樣操縱，懂得在操縱時怎樣找到好的理由。由于他們的技巧越來越嫻熟，因而獲得的利益也就越來越持續(xù)、越多。最終慢慢導(dǎo)致這個國家的經(jīng)濟、社會、行政、法律等方面的體制、政策、組織，變成最符合特殊利益集團的安排，使得該國發(fā)展的新動力越來越被抑制，各個部門越來越僵化，最終，導(dǎo)致國家的衰落。這就是《國家的興衰》所闡述的內(nèi)容。 從中國來看，利益集團自改革以來尤其是近十多年來一直在發(fā)展壯大，既得利益者的身影處處可見，可以隨便舉幾個例子。例如，水電系統(tǒng)，這是中國一個重要的利益集團，它強大到了不僅把中國的大江大河，而且連中等的江河，都圈過去，建電站大壩，每個項目都有幾億、幾十億、幾百億元的資金。計生系統(tǒng)，這也是一個特殊利益集團。按照目前的人口發(fā)展規(guī)律，中國早就應(yīng)該對實行了幾十年的計生政策進行重大調(diào)整，可計生政策就是廢除不了，原因不外乎在過去幾十年中，計生系統(tǒng)已經(jīng)造成了一個特殊利益集團——全國至少有幾十萬人員，靠著“計劃生育”當(dāng)官、掌控錢權(quán)的。證券系統(tǒng)，也是一個既得利益深厚的集團。證監(jiān)會的發(fā)審制度是三高（高發(fā)行價格、高市盈率和高超募額）、內(nèi)幕交易等亂象的根源，但也就是改變不了，原因在于中國股市上有強大的利益集團，政府、交易所、監(jiān)管機構(gòu)、中介機構(gòu)各方利益介入太深，涉及市場的方方面面。房地產(chǎn)系統(tǒng)，在房地產(chǎn)中，最大的利益集團是各級地方政府。地方政府通過高房價獲得了大量的財政收入、GDP政績、形象工程、政績工程和尋租腐敗機會。其次是銀行等金融機構(gòu)，通過房地產(chǎn)貸款等手段，從高房價中獲得了高額利潤。最后才是房地產(chǎn)開發(fā)商，它們通過與政府公權(quán)的結(jié)合，從高房價中獲得了超額利潤。 從學(xué)理上看，在中國，劃分利益集團的標準至少應(yīng)該涉及與權(quán)力的結(jié)合程度、占有資源的程度、代言人、規(guī)模與影響力、訴求及隔閡與差異等因素。因此，筆者提出判斷既得利益者的三個標準。一是他們攫取了來自改革開放的大部分收益，并且將繼續(xù)從改革開放中攫取更多收益；二是進一步的社會改革尤其是政治改革會損害其利益，因而他們對限權(quán)的政治改革持消極態(tài)度；三是他們也有很大的能量阻擾改革的進行，或者將改革從有形化為無形，或者將改革帶來的危機和不利轉(zhuǎn)嫁出去。假如一個集團如果同時符合這三條標準，可以稱之既得利益者。以此衡量，大致可把中國的既得利益者劃分為七大類：第一類：強力政府部門及其官員；第二類：地方政府及其相關(guān)官員；第三類：國有壟斷企業(yè)特別是央企和地方重要國企及其高管；第四類：跨國資本及其國內(nèi)代理人，即俗稱的“洋買辦”；第五類是房地產(chǎn)開發(fā)商；第六類：大的民營企業(yè)和民營資本，包括民營房產(chǎn)商、煤老板等實業(yè)資本家和金融資本家；第七類：依附于上述各類利益集團之上的部分專家學(xué)者和專業(yè)人士。上述七類利益集團還可進一步把他們歸類，分為權(quán)貴資本利益集團，包括前述的一、二、三類，其組成人員是政府官員和國企高官；金融資本利益集團，包括前述的第四類和第六類一部分，其組成人員是“洋買辦”、民營金融資本家；實業(yè)資本利益集團，包括前述的第五類一部分和第六類一部分，其組成人員是從事實業(yè)的民營企業(yè)家；知識資本利益集團，包括前述的第七類，其組成人員是專家學(xué)者和專業(yè)人士。他們基本囊括了中國的既得利益者，是中國改革最大的受益者。 那么，利益集團是如何形成的？正如一些學(xué)者所說，有些既得利益集團是計劃經(jīng)濟時期遺留下來的變種；有些新的既得利益集團是在改革開放過程中形成的過渡體制中產(chǎn)生的；有些私人部門，包括部分外企，也是一種既得利益集團；有些投機主體則利用不健全的過渡體制形成了自己的既得利益。 利益集團形成后，其最基本的維護利益的方式，是通過集體行動的力量，借助制度安排，來影響或左右政府決策，從而達到所追求的目標。但和一般的以權(quán)謀私不同，既得利益集團謀取利益和好處，雖然形式隱秘，卻是通過合法的途徑，其理由是上得了臺面的。因此，即使事后被察覺其意圖，然因是合法的制度安排，無論是具體制定政策的官員還是背后的主張者，都可以不承擔(dān)責(zé)任，沒有政治風(fēng)險。這是既得利益集團同貪污受賄的最大不同。 以央企和地方政府為例，央企擁有的各方面特權(quán)對民眾生產(chǎn)的經(jīng)濟價值進行有利于自身的收入再分配，它是通過三種作用方式實現(xiàn)的：一是免費或低成本使用國有資源，如土地、礦產(chǎn)等；二是利用行政權(quán)力阻礙非國有經(jīng)濟的競爭，形成事實的壟斷，制定壟斷產(chǎn)品價格，獲取壟斷租金；三是以行政權(quán)力保證低成本的融資，如國有銀行體制和對利率的管制保證央企能以低成本獲取銀行貸款，央企的資本市場特權(quán)能夠保證其低成本的直接融資能力。地方政府則以中國的快速城市化進程為契機，利用其相當(dāng)程度的地方經(jīng)濟發(fā)展自主權(quán)和國有土地制度，通過土地財政模式獲取收益。它的具體作用方式又有兩種：一是掌控城市化進程中的土地供應(yīng)，收取高額土地出讓金和各類型房地產(chǎn)開發(fā)稅收，進行城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，刺激地方經(jīng)濟發(fā)展，獲得政治升遷，獲取政治收益；二是在政府掌控的房地產(chǎn)開發(fā)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中，通過合法或者非法的方式獲取經(jīng)濟利益，從而實現(xiàn)有利于其自身的收入再分配活動。這就是既得利益者的作用機理。 從利益集團的本質(zhì)看，奧爾森認為，各種社會組織采取集體行動的目標機會，無例外地都是爭取重新分配財富，而不是為了增加總的產(chǎn)出，因此，利益集體的分利活動不但降低了社會的經(jīng)濟效率和人均收入，而且降低了經(jīng)濟增長率，還給社會帶來許多負面影響。正鑒于此，奧爾森在闡述“分利聯(lián)盟”的影響時，指出其危害有三：一是降低社會效率和總收入；二是加劇政治分歧；三是造成“制度僵化”。具體到中國，既得利益集團對中國社會和改革造成的危害如下： 一是既得利益者使有利于社會整體和長遠利益的改革舉措出不了臺或延宕出臺，或者使已經(jīng)實施的改革措施發(fā)生變異，成為維護其既得利益的工具。無論哪種情況，結(jié)果都會導(dǎo)致嚴重社會不公。這在收入分配改革、公車改革、高速公路的收費改革等方面，表露無遺。 二是既得利益者侵蝕公共權(quán)力，阻斷國家與人民的聯(lián)系，嚴重侵蝕執(zhí)政黨的執(zhí)政基礎(chǔ)。伴隨國家形式出現(xiàn)的公權(quán)力，本是維護社會公平及社會和諧有效運轉(zhuǎn)的保證。但現(xiàn)在既得利益集團以特殊的權(quán)力身份，合法的政治決策參與，以巨大的政策影響力來達到和實現(xiàn)將公權(quán)力私有化之目的，侵蝕了每一個公民的權(quán)益。既得利益者還滲透執(zhí)政黨內(nèi)，借助執(zhí)政黨的執(zhí)政權(quán)威，將黨從全民利益出發(fā)制定的改革發(fā)展決策實際導(dǎo)向有利于其自身，使民眾享受不到改革和發(fā)展的收益，黨實際只代表某個或某幾個階層的利益，從而孤立黨、政府和民眾之間的聯(lián)系，造成民眾與國家政權(quán)處于對立狀態(tài)，從根本上有損執(zhí)政的合法性基礎(chǔ)。 三是既得利益者還損害經(jīng)濟體制的整體有效性，導(dǎo)致經(jīng)濟發(fā)展的不可持續(xù)。既得利益集團在經(jīng)濟發(fā)展、經(jīng)濟改革及經(jīng)濟治理方面，也損害了經(jīng)濟體制的效率。比如，既得利益集團在機構(gòu)改革、國企改革、壟斷行業(yè)改革、價格改革、金融體制改革、要素改革、教育改革、住房分配制度改革等一系列改革上對改革措施的扭曲，影響了資源配置的效率，使得中國目前的發(fā)展只靠透支未來、透支資源、透支人口紅利來維持增長，嚴重陷入依賴投資與出口的經(jīng)濟增長模式，經(jīng)濟發(fā)展從而變得不可持續(xù)。 四是既得利益者把持公共政策的制定和執(zhí)行過程，將弱勢群體排斥在國家的政策和公共參與之外，使得人數(shù)龐大的后者只能被動接受加之于自身的不利影響，日益對既得利益集團形成一種依附型關(guān)系，這種依附關(guān)系實際是封建社會人身依附關(guān)系的回歸，有違歷史的進步。 如何治理 既如此，對既得利益集團的治理，成為中國當(dāng)前改革和發(fā)展最重要的政治議題之一。不過，有一點需要指出，治理不等于消除，要想完全消除利益集團對政策、立法及政治過程的影響乃至利益集體本身，是不可能的，但可以控制?？刂频姆椒ň褪敲绹螌W(xué)家麥迪遜所說的“遏制與平衡”，即一靠政府的遏制，二靠不同利益集團之間的平衡。法國啟蒙學(xué)者盧梭也曾指出，控制利益集團最好的辦法之一，就是通過增加利益集團的數(shù)量來控制利益集團的野心。 然而，要靠政府力量和增加利益集團的數(shù)量來遏制和平衡既得利益集團的膨脹，就必須要求政府的決策、立法和施政過程公開和透明，發(fā)育和壯大不同的社會群體及其力量，這就要解除對社會組織一些不必要的管制，放松對社會的控制，允許獨立工會、農(nóng)會和其他社會組織的發(fā)展，或者將現(xiàn)有的政府色彩濃厚的利益集團社會化，成為它所聯(lián)系和反映的行業(yè)和部門群體的組織。政府并且還要出臺一套法律和制度來規(guī)制利益集團的發(fā)展，使他們競爭利益的行為公開和合法化。做到這一點，社會就必須民主化。 因為民主的本質(zhì)是競爭、開放和透明。民主的社會對公民沒有秘密（這里的秘密不是指外交意義上的秘密），政府乃至一切公共權(quán)力的運作是透明的，其規(guī)則是明確的，政府權(quán)力向每個公民開放，也即每個公民都有進入權(quán)力體系里的機會，而且這種概率是非常大的。在一系列規(guī)則的制約和社會監(jiān)督下，雖然不能保證每個利益集團的力量一樣大，獲取的利益一樣多——因為總有些利益集團基于行業(yè)特點或某種因素在某個行業(yè)或領(lǐng)域要比其他利益集團的力量大；但某個利益集團要想取得超出其他集團更大的利益，尤其是不當(dāng)利益，很困難，即使一時通過某種手段可以取得，也不至于走得太遠，造成利益的偏差或失衡——因為在民主國家，制度本身有一種自我糾偏的力量。所以，民主體制會帶來不同利益的競爭，而競爭的結(jié)果是社會不同利益的大體均衡，利益集團大致發(fā)育正常。 因此，要有效遏制既得利益的泛濫，迫使既得利益者站在社會的整體和長遠角度考慮自身利益問題，最根本的還是要進行政治體制改革，建立民主政治，向社會開放權(quán)力，使執(zhí)政黨和政府的決策和運作公開和透明化，將權(quán)力置于廣大民眾的監(jiān)督之下。當(dāng)前而言，則應(yīng)該做好以下幾項改革： 一是從制度上切斷政府官員和商業(yè)活動的聯(lián)系。為此，要界定好政府與企業(yè)的邊界，哪些是企業(yè)的權(quán)利，哪些是政府可以干預(yù)或調(diào)節(jié)的，以減少政府對市場對社會不必要的干預(yù)；加快行政審批體制改革，弱化政府對投資的主導(dǎo)和配置資源的權(quán)力；明確規(guī)定政府官員不得參與任何商業(yè)活動，任職期間不能獲取額外的經(jīng)濟利益，并嚴格限制官員子女配偶從事商業(yè)活動。 二是深化國有企業(yè)改革，破除國企壟斷。現(xiàn)在國企已經(jīng)演變成為國家代理人的企業(yè)，和社會、公眾無關(guān)。國企內(nèi)部變相私有化已非常嚴重，隱性福利大大超越所有其他企業(yè)，而其壟斷地位又意味著可以免于許多市場風(fēng)險。即便國企發(fā)生虧損，最后政府還會動用納稅人的錢來救濟。所以，政府必須建立各種制度機制，讓社會監(jiān)督國企，包括為國企劃定市場邊界，不能進入非壟斷領(lǐng)域；改革國企的治理結(jié)構(gòu)，國企高管可以獲得高薪，但必須實行市場化招聘，且永遠不能回去擔(dān)任政府官員；改造目前的國資委，強化對國企的監(jiān)管。 三是建立公眾參與的決策機制。政府的運作過程必須公開化和透明化，在政策法規(guī)、工作制度、監(jiān)管工作、人事管理、財務(wù)開支、決策信息方面要做到公開透明，給民眾更多的知情權(quán)。同時，允許公民及其他社會團體參與政府決策過程；拓寬政務(wù)信息公開渠道，充分利用現(xiàn)代網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)，實現(xiàn)政府公開化辦公；建立民眾對政府工作的評議機制。
四是加強法治建設(shè)。上述制度建設(shè)，都必須從法律上規(guī)定下來，任何個人、企業(yè)和政府都必須受法治的規(guī)制，法治建設(shè)還包括實行嚴格的官員財產(chǎn)申報制度。 具體策略 除此外，針對利益集團本身，還可實行如下一些策略： 策略之一，是對社會的公共利益、公共決策包括改革措施的出臺進行公開辯論，在辯論中明辨是非，以此遏制目前少數(shù)人參與決策、主張權(quán)力和利益的事情。過去的改革不主張爭論，現(xiàn)在應(yīng)該變過來，這是因為，人們的權(quán)益意識已經(jīng)大大提高，而且也學(xué)會了在爭論中維護自己的利益；與此同時，互聯(lián)網(wǎng)的發(fā)展，特別是微博、論壇等新媒體的出現(xiàn)，為人們的辯論和主張權(quán)利以及對公共事務(wù)和公共政策制定的參與提供了極大的技術(shù)支持和便利。公共利益只有在辯論中才能達成最大共識，從而使過去謀于密室，少數(shù)人決策的公共政策很難出臺，既得利益者也難從中謀利，因為它想得到更大利益，就必須在辯論中說服其他利益集團和廣大人民，只有它獲得的利益更多，社會才能進步，其他群體才能得利，顯然，這是很難辦到的。 另一方面，在公開辯論中也易形成明確的規(guī)則和規(guī)則意識。如果有了規(guī)則，各利益集團都按規(guī)則來博弈，事情就變得相對簡單。這其實是利益表達、博弈、調(diào)控的制度化、程序化。當(dāng)前，我們在這方面有所進步，各種聽證會和意見征集等開始運用于公共決策中，缺陷是還不普及，聽證或或意見征集的結(jié)果還不能完全反映民意，議題本身還掌握在政府和相關(guān)機構(gòu)手中。這都是今后要加以改進的。 策略之二，是對某些影響較大的利益集團的行為進行規(guī)范，重建商業(yè)游戲規(guī)則，迫使其從經(jīng)濟尋租、政治尋租，轉(zhuǎn)變?yōu)橐揽考夹g(shù)創(chuàng)新、高質(zhì)量服務(wù)、良好信譽等，謀求利潤最大化。目前一些影響較大的既得利益集團，主要是以地區(qū)、部門為依托，以行業(yè)利益為紐帶，借助公權(quán)力、行政性壟斷手段等，來獲取特殊的經(jīng)濟性利益。對于這些已經(jīng)形成的、客觀存在的既得利益集團，在承認其歷史形成的既得利益的同時，必須限制其特權(quán)，將其由“貴族”降為“平民”，從“經(jīng)濟人”與“政治人”的雙重身份，變?yōu)榧兇獾摹敖?jīng)濟人”，并規(guī)范其壟斷行為，重新建立商業(yè)游戲規(guī)則，同時把市場準入政策和產(chǎn)業(yè)組織政策，面向所有經(jīng)濟主體開放，盡可能引入有效的競爭機制，打破既得利益集團的壟斷地位。 策略之三，是對各既得利益集團分而治之。既得利益也并非鐵板一塊，它們之間也存在競爭和沖突，甚至比既得利益與普通公眾的沖突更嚴重，因此，在治理既得利益的過程中，應(yīng)善于利用它們的矛盾和沖突，以達到各個擊破的目的，最不好的辦法就是使它們感覺到“危險”從而串謀在一起。當(dāng)前要有效動員全社會的力量，先將那些民憤大而缺乏民意“正當(dāng)性”的既得利益邊緣化，這樣，打破利益集團對改革的阻撓就相對容易。 策略之四，是要在現(xiàn)行的既得利益之外，培養(yǎng)出新的利益來，同時對既得利益者逐步改革，改變他們追逐利益的方式。等到新的利益培養(yǎng)出來之后，再動既得利益，效果就好很多。新利益一方面對既得利益構(gòu)成了壓力，另一方面也能消化改革既得利益所產(chǎn)生的成本。 最后，需要強調(diào)的是，對既得利益的治理涉及改革的總體規(guī)劃，所以，要重視對改革的整體設(shè)計，制定全方位改革的具體規(guī)劃。就像制定經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃一樣，制定各個層次的改革規(guī)劃，通過規(guī)劃明確改革的指導(dǎo)思想、基本原則、發(fā)展目標、主要路徑、具體措施和行動步驟，并將這些規(guī)劃落到實處。 本文參考了丁學(xué)良、盧周來的部分觀點，謹表感謝
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