愛華網(wǎng)???? 進入4月后，緣起于國際評級機構(gòu)調(diào)降中國信用評級，中國地方債問題再度高熱。 惠譽評級4月9日宣布將中國的信用評級從“AA-（第4等級）”下調(diào)1個級別至“A+”；一周后的4月16日，另一家評級機構(gòu)穆迪將中國的國債評級展望從此前的“正面”下調(diào)至“穩(wěn)定”。兩家公司都在評級報告強調(diào)了中國地方政府債務(wù)的風險。 與此同時，國際貨幣基金組織(IMF)最新發(fā)布的《財政監(jiān)督報告》指出，受2008年刺激計劃影響，中國地方政府融資平臺加速發(fā)展，地方基礎(chǔ)設(shè)施項目融資或成為中國財政風險潛在源頭，80%被調(diào)查的城市稱會以銷售土地來償付債務(wù)。 說地方債是天文數(shù)字一點不為過。國家審計署在2011年曾公布審計結(jié)果，截至2010年底，地方政府債務(wù)余額達到10.7萬億元，但自此以后，審計署并未發(fā)布類似數(shù)據(jù)。 目前，包括華泰證券、招商證券和平安證券等紛紛進行了測算，對于15萬億左右的地方債規(guī)模，基本形成了共識。 中央財經(jīng)大學財政學院教授曾康華在接受記者采訪時表示，“惠譽等對中國的信貸規(guī)模過大、地方政府債務(wù)規(guī)模的龐大及不透明作出評估，也是給中國敲響了警鐘?！?p> 政府也已經(jīng)意識到地方債可能引發(fā)問題。4月17日，國務(wù)院常務(wù)會議明確提出：下一階段要有效防范地方政府性債務(wù)、信貸等方面存在的風險，加強市場監(jiān)管，提高產(chǎn)品和服務(wù)質(zhì)量。 地方債總量在15萬億左右 4月16日，穆迪稱，從長期看，相信中國新一屆政府將從事有助于提升評級的經(jīng)濟結(jié)構(gòu)改革，但預計在未來12-18個月里，這些改革無論從范圍還是速度來說，都還不足以導致評級上調(diào)。 相比較而言，此前三大國際評級機構(gòu)之一的另一家惠譽則沒有這樣溫柔?；葑u指出，2009-2012年期間，中國的金融信貸擴張速度僅次于卡塔爾?；葑u估計，截至2012年底中國的政府總債務(wù)占GDP的49.2%，遠低于“A”評級體系的中值51.2%。 惠譽列舉了中國本幣發(fā)行人違約評級的五大罪狀。依次是金融穩(wěn)定風險增加、地方債務(wù)水平持續(xù)增長、政府相關(guān)企業(yè)債務(wù)巨大、基本財政收入波動大、通脹管理記錄差。 專家們告訴時代周報記者，巨額地方債務(wù)引發(fā)的喧囂，其前身是始終存在的對地方投融資平臺的爭論。 一般來說，政府投融資具有三個特征：一是有償性和公共性；二是兼有金融性和財政性；三是靈活性。政府投融資不同于財政預算，它是根據(jù)財政政策的需要和經(jīng)濟建設(shè)的需要進行的信用活動，可以按照建設(shè)任務(wù)具體情況實行不同的投融資方式。 然而，正是因為融資平臺與政府關(guān)系密切，實際的貸款大多也依托政府的信用，因此很容易造成地方政府投融資平臺法人治理結(jié)構(gòu)不完善、責任主體不清晰、操作程序不規(guī)范等情況。 “一些地方政府往往通過多個融資平臺公司從多家銀行獲得信貸資金，形成多頭舉債，而銀行對地方政府的總體負債和擔保承諾情況很不清楚，甚至地方政府對自己的融資平臺的全面負債情況也很不清楚。這樣就很容易由不規(guī)范的‘隱性債務(wù)’產(chǎn)生隱性公共風險的積累?！必斦控斦茖W研究所所長賈康告訴時代周報。 “由于監(jiān)管上的漏洞以及這些年來沒有實質(zhì)性改觀的信息披露不對稱，使得地方政府累計舉債數(shù)額究竟有多少，簡直是個黑箱?！鄙虾Ｍ鈬Z大學國際金融貿(mào)易學院院長章玉貴同樣直言不諱。 事實上，國家審計署在2011年披露，截至2010年底，地方政府債務(wù)余額達到10.7萬億元。然而，這個數(shù)據(jù)目前被認為存在很大“黑洞”。4月16日，穆迪認為債務(wù)總量低估了3.5萬億元。而包括華泰證券、招商證券和平安證券等紛紛進行了測算，基本形成共識，目前地方債的規(guī)模在15萬億左右。 更為激進的是國家財政部原部長項懷誠的預測，項認為，“據(jù)其掌握資料，2011年中國中央和地方政府債務(wù)30余萬億，其中地方政府接近20萬億?！?p> 值得注意的是，不同監(jiān)管機構(gòu)針對的統(tǒng)計對象上也存在差異，例如，審計署統(tǒng)計的是“地方政府性債務(wù)”，央行統(tǒng)計的是“平臺貸款”。 未來5年或突破30萬億元 1994年的分稅制改革后，地方稅體系遲遲不能成型，地方建設(shè)又面臨巨額資金需求，于是很多地方政府只好以借貸的方式，通過融資平臺操作的方式來融資，而這一投融資模式，在2008年以后更是被深為資金困乏的地方政府所超常規(guī)開發(fā)。 資料顯示，2009年11月底，全國各級政府投融資平臺高達3800多家，其中70%以上為縣區(qū)級平臺公司。 “地方融資平臺由來已久，主要是地方政府為了繞過‘預算法’的規(guī)定舉債籌資，操縱成立各種被稱為投資公司、路橋公司、城建公司之類的法人實體，再以法人發(fā)行項目債、公司債之名，變相發(fā)行地方公債和市政債，并向銀行舉借貸款等。應(yīng)當說，地方政府融資平臺在促進地方經(jīng)濟發(fā)展方面發(fā)揮了積極作用，但又有一些問題值得擔憂?！辟Z康說。 由于作為投融資平臺的這些地方公司具有的特殊政府背景，一方面使其比較容易獲得銀行貸款和發(fā)行城投債；另一方面，相當一部分城投公司具有政府擔保性質(zhì)，實質(zhì)上成為了地方政府的隱形財政債務(wù)。 “現(xiàn)在不少地方政府已開始借新債還舊債。根據(jù)審計署公布的數(shù)據(jù)，地方政府在2012年須償還的債務(wù)高達1.3萬億元，預計2013年需要償還的債務(wù)將達3萬億元。而商業(yè)銀行去年迫不得已地將不少貸款展期，而且數(shù)額高達3萬億元人民幣，這是向市場發(fā)出系統(tǒng)性金融風險開始累積的信號?！闭掠褓F說。 “目前地方借債存在著嚴重的不規(guī)范：它的透明度比較低，在各個區(qū)域的分布也很不均衡。目前中國有些區(qū)域存在著地方負債與它以后的還本付息能力比較嚴重的錯位—越是那些沒有償還能力的地方發(fā)行城投債的越多。而且，這種不規(guī)范的融資手段越來越多地在地方得到使用，種種不規(guī)范、甚至腐敗行為在里面一起發(fā)生?！辟Z康說。 不過，賈康并不認為地方債到了危險時刻，“根據(jù)審計署的數(shù)據(jù)，2011年中央政府債務(wù)率僅為25.8%。但綜合考慮中央政府債務(wù)和地方政府債務(wù)計算，則2010年中國的廣義政府債務(wù)率為59.2%。相較于美國100%以上的債務(wù)率以及日本高達227%的債務(wù)率，目前中國債務(wù)水平在國際慣例的臨界點之下。”賈康說。 “盡管從顯性指標來看，中國的地方債規(guī)模并未高到足以觸發(fā)系統(tǒng)性金融風險的程度，但膨脹趨勢不容忽視。假如不能有效遏制地方政府的發(fā)債沖動，則未來5年，中國的地方債規(guī)模有可能突破30萬億元甚至更多，如果5年內(nèi)地方政府的財政收入增長不能趕上地方債的增長速度，則顯性風險將急劇上升?！眳^(qū)別于那些“樂觀派”，章玉貴強調(diào)地方債危機“風險”巨大。 降舊控新，風險緩釋 事實上，地方政府債務(wù)系統(tǒng)性風險的可控，并不意味著個體風險的消失?，F(xiàn)實當中，這樣的事情其實正在上演。 以鄂爾多斯為例，2012年，該市在建項目總投資超過1500億元，2010年是800多億元，2011年則是1070億元。作為一個地級市，3年總投資達到3370億元。這意味著透支了鄂爾多斯未來20-30年的資源和潛力。 鄂爾多斯除了近年煤炭資源帶來的財政收入外，舉債已成為這種建設(shè)的重要保障。這些債務(wù)除了財政部代發(fā)的地方政府債券、當?shù)爻峭豆景l(fā)布的企業(yè)債和信托融資外，還有地方政府拖欠企業(yè)的巨額債務(wù)。
“地方債務(wù)亦是一把雙刃劍，如果處于可控范圍，則正向作用明顯；倘若失控，則后果不堪想象，刀鋒的威力同樣會帶來災(zāi)難性后果。全國有2800多個縣，絕對多數(shù)的縣都在發(fā)債。由于進入還債高峰，現(xiàn)在不少地方政府的財政已進入‘拆東墻補西墻’、循環(huán)舉債的周期—為了還過去的舊債，只有又發(fā)新債。這種演變將會導致中國經(jīng)濟進入危險期。”安邦首席研究員陳功指出。 在陳功看來，在研究中國的債務(wù)負擔時，一是要承認債務(wù)規(guī)模很高，容易出問題；二是要看到中國體制的特殊性，債務(wù)雖容易出問題，但并不是必然會出問題，中國很容易將債務(wù)分攤到全社會?！皬倪@個角度講，中國政府債務(wù)真正的風險在于過程識別，關(guān)鍵是能否正確認識到債務(wù)風險，并及時采取對策，如果漠視債務(wù)風險的存在，那就很可能真的出問題?！?p> 在賈康看來，要解決天文數(shù)字的地方債可能帶來的風險，需做好“治存量，開前門，關(guān)后門，修圍墻”這12個字。 與賈康的意見基本一致。4月9日銀監(jiān)會強調(diào)：以政策不變?yōu)榛{(diào)，以降舊控新為重點，以風險緩釋為目標。 不過，章玉貴則認為更為重要的是制度性的改革?！暗胤秸畟鶆?wù)融資模式與財政體制密切相關(guān)，建議新一輪財政體制改革中應(yīng)當針對地方政府公共融資進行制度性的改善?！闭掠褓F說。
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