內(nèi)容摘要：十一屆三中全會以來，沿著漸進改革的路徑，我國農(nóng)地產(chǎn)權制度進行了持續(xù)的創(chuàng)新。以承制包為起點，從土地產(chǎn)權的分解和組合入手，采取了均田承包、兩田制、規(guī)模經(jīng)營、股份合作制、“四荒”使用權拍賣等形式，逐步完善承包權，明晰產(chǎn)權關系。持續(xù)的制度創(chuàng)新過程，同時也是一個制度績效不斷提高，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率和土地配置及利用效率不斷提高的過程。本文運用新制度經(jīng)濟學的有關理論，分析了我國內(nèi)地產(chǎn)權制度創(chuàng)新中各主要制度安排的績效和存在的問題，并提出進一步制度創(chuàng)新的若干思路。

關鍵詞：十一屆三中全會? 農(nóng)地產(chǎn)權制度? 持續(xù)創(chuàng)新

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十一屆三中全會以來的經(jīng)濟體制改革肇始于農(nóng)村，而農(nóng)村改革又發(fā)軔于農(nóng)地產(chǎn)權制度。農(nóng)地產(chǎn)權制度改革的初步成功，為經(jīng)濟體制改革的全面展開提供了物質(zhì)基礎，其所選擇的策略和方式，更成為制度變遷的路徑選擇模式。由于農(nóng)村經(jīng)濟尤其是農(nóng)地產(chǎn)權制度承載著除了經(jīng)濟職能以外的太多的社會和政治職能，農(nóng)地產(chǎn)權制度改革只能采取漸進改革和持續(xù)創(chuàng)新的方式。漸進改革和持續(xù)創(chuàng)新的意義一方面在于通過邊際調(diào)整引進新制度，克服舊制度的缺陷，提高制度績效，另一方面在于通過單邊突進和和由點及面的改革，逐步克服農(nóng)地產(chǎn)權制度面臨的各種非經(jīng)濟約束，減少改革成本。在一定意義上，十一屆三中全會以來農(nóng)地產(chǎn)權制度改革的成功，關鍵不是建立起某種績效明顯的穩(wěn)定制度，而是選擇了一種為持續(xù)創(chuàng)新提供廣闊空間的制度框架和路徑模式。本文將運用新制度經(jīng)濟學有關理論，回顧十一屆三中全會以來我國農(nóng)地產(chǎn)權制度持續(xù)創(chuàng)新的歷程，綜合評價各主要創(chuàng)新形式的績效，并提出我國農(nóng)地產(chǎn)權制度進一步創(chuàng)新的若干思路。

一、制度創(chuàng)新理論與我國農(nóng)地產(chǎn)權制度創(chuàng)新

在一般意義上，制度創(chuàng)新過程是一種效益更高的制度對另一種制度的替代過程。制度創(chuàng)新之所以發(fā)生，在于新制度下存在著舊制度無法實現(xiàn)的潛在利潤。制度創(chuàng)新的目的就是使顯露在既有制度安排外的利潤內(nèi)部化。一個有效的制度是能夠降低交易成本、促進經(jīng)濟合作、穩(wěn)定經(jīng)濟預期、克服外部性、提供經(jīng)濟激勵的制度。十一屆三中全會以來我國農(nóng)地產(chǎn)權制度創(chuàng)新的最初的出發(fā)點主要是克服傳統(tǒng)制度下農(nóng)村經(jīng)濟活動中激勵不足的問題，承包制較好地解決了這一問題。但是，制度的完善畢竟是一個長期的過程。經(jīng)濟實踐的發(fā)展使人們不斷發(fā)現(xiàn)既有制度之外存在的潛在利潤。這為持續(xù)的制度創(chuàng)新提供了動力。制度創(chuàng)新的過程——發(fā)現(xiàn)潛在利潤并將其內(nèi)部化——是一個制度完善的過程，同時也是一個效率不斷提高的過程。

潛在利潤是制度創(chuàng)新的動力和源泉。沒有潛在利潤，就不可能有制度創(chuàng)新，但制度創(chuàng)新還涉及到成本問題。只有當制度創(chuàng)新可能獲得的潛在利潤大于為實現(xiàn)這種利潤而付出的成本時，制度創(chuàng)新才可能發(fā)生。在產(chǎn)權經(jīng)濟學的意義上，所有權的基礎地位和重要性是怎么強調(diào)也不過分的。理論上講，農(nóng)村產(chǎn)權制度改革只有深入到所有權層次上才能取得根本性的突破。但是，在農(nóng)地產(chǎn)權制度改革初始階段，所有權改革，無論是變目前的農(nóng)地集體所有為國有還是私有，都面臨著巨大的政治成本和意識形態(tài)風險。在中國這樣一個有著深厚小農(nóng)經(jīng)濟傳統(tǒng)，對土地公平占有有著強烈追求的國家，暫時撇開所有權問題而在土地使用權制度上尋求創(chuàng)新，其實是一種最優(yōu)的選擇。十一屆三中全會以來農(nóng)地產(chǎn)權制度創(chuàng)新實際上是沿著這一邏輯展開的。

制度創(chuàng)新是對潛在利潤的反應過程。強制性制度變遷和誘致性制度變遷都是對制度不均衡的反應，二者選擇的路徑不同，各有優(yōu)勢和劣勢。誘致性制度變遷具有自發(fā)性和漸進性的特點，由于依據(jù)一致同意原則，有利于制度的平穩(wěn)過渡。但是，誘致性制度變遷面臨著較高的組織和實施成本，存在外部性和“搭便車”行為。強制性制度變遷的主體是國家，由于可以借助于國家的暴力潛能，以及國家在使用強制力方面具有規(guī)模經(jīng)濟效應，可以有效降低組織和實施成本。作為一個自下而上的漸進式的制度變遷過程的我國農(nóng)地產(chǎn)權制度改革，起源于初級行動團體——農(nóng)民——對潛在利潤即經(jīng)濟激勵的發(fā)現(xiàn)。但是，改革的進一步深入，制度的完善，成功的制度的推廣，必須借助于政府的力量。將制度變遷的誘致性和強制性結(jié)合，是我國農(nóng)地產(chǎn)權制度改革的成功經(jīng)驗，也是進一步改革的必然選擇。

根據(jù)諾斯等人的“路徑依賴”理論，在制度創(chuàng)新中存在著報酬遞增和自我強化的機制，這種機制使制度創(chuàng)新一旦走上某一路徑，它的既定方向會在以后的發(fā)展中得到自我強化。沿著既定的路徑，經(jīng)濟和政治制度的變遷可能進入良性循環(huán)的軌道，迅速優(yōu)化；也可能沿著原來錯誤的路徑進入無效率的狀態(tài)。我國農(nóng)地產(chǎn)權制度的創(chuàng)新，從對農(nóng)地產(chǎn)權的分解和組合入手，從土地使用權的改革和完善開始，再進一步深入到產(chǎn)權的明晰化。變革始于廣大農(nóng)戶和基層組織的自發(fā)創(chuàng)新，當創(chuàng)新績效顯露后，再由政府由點及面加以推廣。今后的農(nóng)地產(chǎn)權制度創(chuàng)新，漸進性仍然是其主要特點。創(chuàng)新將圍繞著土地使用制度的完善展開，再進一步推進到所有權制度的改革。

二、農(nóng)地產(chǎn)權制度創(chuàng)新的起點——均田承包制：績效和問題

（一）????? 承包制下土地產(chǎn)權制度格局及績效

農(nóng)業(yè)生產(chǎn)具有不同于其他產(chǎn)業(yè)的特點。一方面，服從于生物生長的長周期和季節(jié)性，農(nóng)業(yè)勞動投入具有非連續(xù)性和非均勻性的特點，這要求勞動力的調(diào)配和使用具有高度的靈活性。另一方面，由于分工的不穩(wěn)定、不明確以及勞動過程的分散，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中對勞動投入的考核客觀上存在著太多的困難。這導致兩個方面的問題。一是由于勞動投入考核的困難，道德風險的產(chǎn)生可能導致機會主義行為，從而對人們勞動投入的激勵不足；二是為克服搭便車行為，必然導致監(jiān)督成本的增加。服從于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的上述特點，家庭經(jīng)營是一種有效率的方式。一方面，由于家庭成員關系的緊密性，對勞動的使用具有高度的靈活性；另一方面，家庭是以血緣和親緣為紐帶的利益共同體，一致性的利益，可以有效避免道德風險，克服機會主義，增強經(jīng)濟激勵，減少監(jiān)督成本，提高經(jīng)濟效率。由于違背農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的特點，長期以來的“三級所有，隊為基礎”，兩權結(jié)合，統(tǒng)一經(jīng)營的集體經(jīng)營方式，激勵不足，效率低下。十一屆三中全會以后實施的承包制，實際上是從農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的特點出發(fā)，還原了有效率的家庭經(jīng)營模式。以家庭經(jīng)營取代集體經(jīng)營，要求對土地制度進行相應的變革。

在家庭承包經(jīng)營的土地制度中，土地歸農(nóng)戶集體所有，村集體經(jīng)濟組織是土地的實際所有者，通過承包合同的形式，將土地發(fā)包給農(nóng)戶家庭經(jīng)營。于是出現(xiàn)了土地所有權和經(jīng)營權的分離。實行承包制后，農(nóng)戶獲得土地的承包經(jīng)營權，即承包權。承包權是農(nóng)戶以社區(qū)集體成員的身份獲得一種權利。就是說，他們具有這種權利是以他們是社區(qū)集體成員為條件的，而他們?nèi)〉蒙鐓^(qū)集體成員資格是以他們在集體化時投入私有土地為起始條件的。承包權是一種壟斷的權利，這意味著，社區(qū)集體以外的成員不具有這種權利；承包權又是一種平等的權利，這意味著社區(qū)所有成員都享有這種權利，而且是平均地享有這種權利。這種相同而平均的權利的實現(xiàn)，使得承包制具有均田制的特點。

承包制對中國農(nóng)業(yè)發(fā)展的直接貢獻是使農(nóng)業(yè)生產(chǎn)迅速擺脫了長期徘徊的局面，實現(xiàn)了巨大的增長。以土地產(chǎn)出效率為例，糧食每公頃產(chǎn)量由1978年的2527公斤增加到1997年的4377公斤，年均遞增2.9%；棉花由445公斤增加到1025公斤，年均遞增4.5%，其他經(jīng)濟作物增長速度更快。據(jù)林毅夫測算，1978——1984年，農(nóng)業(yè)產(chǎn)出增長42.23%，其中制度變量的貢獻占46.89%。-

均田承包的產(chǎn)權制度產(chǎn)生了以下績效：其一、新的土地產(chǎn)權制度下的農(nóng)村經(jīng)營方式，還原了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中的最優(yōu)經(jīng)營方式——家庭經(jīng)營，有效克服了傳統(tǒng)集體經(jīng)營情況下的外部性及高昂的監(jiān)督費用等問題，極大地提高了經(jīng)濟效益。“一個在家庭責任制下的勞動者勞動激勵最高，這不僅因為他獲得了他努力的邊際報酬率的全部份額，而且還因為他節(jié)約了監(jiān)督費用?！?其二、承包制實現(xiàn)了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營主體與受益主體的結(jié)合，刺激生產(chǎn)積極性的提高。承包制實施的結(jié)果表明，盡管承包制下農(nóng)戶并沒有獲得完善的產(chǎn)權，但是，內(nèi)涵于承包權的收益權的獲得，將農(nóng)戶作為經(jīng)營主體和收益主體的雙重身份結(jié)合起來，“交足國家的，留足集體的，剩下是自己的”。收益權的獲得為農(nóng)戶提供了極大的激勵，大大刺激了農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率的提高。3、農(nóng)地產(chǎn)權制度的改革，使農(nóng)戶獲得了生產(chǎn)經(jīng)營活動的自主權，有條件依據(jù)市場的變化合理組織和使用生產(chǎn)要素，提高了生產(chǎn)要素的配置效率。4、承包制的實施，勞動生產(chǎn)率的提高，帶來了兩個直接的結(jié)果，其一是農(nóng)戶收益的提高，積累增加；其二是大量剩余勞動力的形成。這兩個因素作用的結(jié)果，推動了鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展。鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的迅速發(fā)展證明市場配置資源的有效性，并為國有企業(yè)的改革提供了壓力和動力，推動經(jīng)濟體制改革的全面深入。5、尤其重要的是，漸進性的農(nóng)地產(chǎn)權制度改革——從產(chǎn)權的分解入手，從經(jīng)營權的獨立和完善開始的改革，為整個經(jīng)濟體制改革尤其是國有企業(yè)改革提供了一條成功的經(jīng)驗。

（二）????? 均田承包制存在的問題

承包制下的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)取得了巨大的舉世矚目的成績，但是，農(nóng)村經(jīng)濟中依然存在一些不容忽視的問題，如農(nóng)業(yè)生產(chǎn)規(guī)模較小，不能發(fā)揮規(guī)模經(jīng)濟效益；農(nóng)戶經(jīng)濟行為中具有短期化傾向，對土地缺乏長期投資，甚至對土地進行掠奪性利用；土地嚴重短缺與部分地區(qū)的土地撂荒現(xiàn)象并存；集體土地的流失導致對農(nóng)戶利益的損害等等。這些問題的產(chǎn)生，與均田承包制的土地制度有著緊密的聯(lián)系。美國經(jīng)濟學家普魯斯特認為中國農(nóng)地制度存在以下問題：承包權有政策規(guī)定無法律保障；允許按人口變化調(diào)整土地承包關系無法穩(wěn)定承包權；非農(nóng)業(yè)占用耕地的經(jīng)濟賠償太少造成非農(nóng)業(yè)過量占用耕地；集體土地所有權不明晰經(jīng)常出現(xiàn)鄉(xiāng)村兩級侵犯組一級土地所有權益的現(xiàn)象；土地使用權缺乏法律保障，政策允許土地使用權轉(zhuǎn)讓但實際上很少，土地使用權價值難以實現(xiàn)；鄉(xiāng)村缺乏足夠的法制，鄉(xiāng)村干部在土地問題上為所欲為。?

實際上，進入九十年代后，均田承包的制度效率已經(jīng)基本發(fā)揮出來，其與現(xiàn)實經(jīng)濟運行的矛盾和沖突開始顯現(xiàn)，同時，現(xiàn)有制度之外的潛在利潤也不斷顯露出來。均田承包的土地制度存在三大缺陷：一是農(nóng)戶承包使用土地的預期不足，對預期凈收益的顧慮不能形成有效的農(nóng)業(yè)投入和積累機制，影響土地產(chǎn)出效率。均田承包對公平的強調(diào)勝于效率。對廣大農(nóng)民來說，土地不僅是一種生產(chǎn)要素，更是其生存和發(fā)展的基本保障。因此，作為農(nóng)戶自己選擇的農(nóng)地使用制度，首先要滿足農(nóng)戶的公平要求，形成社區(qū)內(nèi)人人享有土地的格局。于是，隨著社區(qū)內(nèi)人口數(shù)量的增減變化，土地就始終存在著再度調(diào)整的壓力。頻繁的土地調(diào)整，弱化了農(nóng)戶對土地收益的預期，加之農(nóng)業(yè)投資回收的長期性，導致農(nóng)戶對土地的投資尤其是長期投資的不足，影響了土地產(chǎn)出效率的提高。二是土地承包權屬不充分，無法實現(xiàn)土地流轉(zhuǎn)，影響資源配置效率。均田承包實施的結(jié)果，使農(nóng)戶耕作的土地具有分散化，細碎化的特點。小規(guī)模經(jīng)營既不利于先進技術的推廣，也不利于防范和化解風險，不利于規(guī)模經(jīng)濟的實現(xiàn)。實現(xiàn)規(guī)模經(jīng)營，要求農(nóng)戶具有充分的、完善的承包權，要求土地使用權可以流轉(zhuǎn)。但是，在承包制下，農(nóng)戶的承包權僅僅是使用權，土地使用權的流轉(zhuǎn)等受到嚴格的限制。三是土地收益分配機制的不規(guī)范。由于土地產(chǎn)權制度界定的缺失和錯位，稅、租、費關系沒有有效理清，各利益主體的利益關系存在諸多不合理和不規(guī)范。其結(jié)果是，作為弱勢群體的農(nóng)民承擔了過多的合理和不合理負擔。農(nóng)民負擔過重的問題，降低了現(xiàn)有農(nóng)地產(chǎn)權制度對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的激勵，不僅折射出現(xiàn)有土地產(chǎn)權制度的缺陷和弊端，也透視出其進一步改革和創(chuàng)新的緊迫性。

三、農(nóng)地產(chǎn)權制度持續(xù)創(chuàng)新的實踐：突破、問題和啟示

制度變遷過程是一個發(fā)現(xiàn)并實現(xiàn)潛在利潤的過程。對潛在利潤的追求，決定了任何制度安排都只能處于相對的而不是絕對的穩(wěn)定狀態(tài)。在經(jīng)濟運行和發(fā)展的不同階段，制度安排會有不同的預期和目標，這決定了制度演進的必要性。均田承包在農(nóng)地產(chǎn)權制度改革的初期，有效克服了激勵不足、監(jiān)督費用高昂等問題，但是，由于對土地分配中公平的過分強調(diào)而忽視了效率，使二者的均衡受到破壞，進入九十年代，均田承包進入制度效率遞減的階段。進一步的制度完善和創(chuàng)新成為必要。針對均田承包制存在的缺陷，各地農(nóng)戶和基層組織進行了大膽的調(diào)整和改造，進行了一系列創(chuàng)新。土地制度的持續(xù)創(chuàng)新體現(xiàn)了中國農(nóng)民對土地產(chǎn)權制度組合和分解的高度的智慧和技巧。在眾多的創(chuàng)新形式中，具有重要意義和影響的主要有兩田制、規(guī)模經(jīng)營、“四荒”使用權拍賣等。這些創(chuàng)新制度是按照完善均田承包制的邏輯展開的，在特定的環(huán)境條件下取得過明顯的效果，從而得到政府默認并被推廣。盡管實施過程種存在種種問題，這些形式也為進一步創(chuàng)新提供了有益的啟示。

（一）兩田制

承包制下，基于農(nóng)戶平均占有土地的天然權利，要求對土地不斷進行重新分配和調(diào)整，由此導致高昂的交易費用。均田承包導致的耕地細碎化，又制約著規(guī)模經(jīng)濟的實現(xiàn)。為緩解上述矛盾，農(nóng)民自發(fā)創(chuàng)造了一種新的土地使用制度——兩田制。兩田制的初衷是克服均田承包制下土地分配的細碎化對規(guī)模經(jīng)營的制約。其基本作法是：將農(nóng)戶的承包田分為兩部分，一部分是按農(nóng)戶家庭人口數(shù)量平均分配的“口糧田”，這部分土地只負擔農(nóng)業(yè)稅，其它收入歸農(nóng)戶直接占有；另一部分是“責任田”或叫“承包田”、“承租田”、“租賃田”，這部分土地除承擔農(nóng)業(yè)稅外，還要分擔集體提留，完成訂購任務。比例大體為6：4。口糧田按人口平均分配，責任田采取按人承包、按勞承包和招標承包等方式承包經(jīng)營。前者體現(xiàn)公平原則，后者體現(xiàn)效率原則。

兩田制開始于80年代的山東省，爾后在全國推廣。1998年采用兩田制承包的土地占承包經(jīng)營土地總面積的30%。兩田制的地權形式，使農(nóng)戶保證了社區(qū)的生存權利的天然平等，即使轉(zhuǎn)營非農(nóng)產(chǎn)業(yè)必須退出責任田時，還能夠保留口糧田以免除后顧之憂。另外，農(nóng)戶少種責任田也可以得到某種補償，即少交提留和訂購任務。兩田制在土地均分承包基礎上打開了一個缺口，出現(xiàn)不按人口均分而由勞動力承包經(jīng)營并面向市場的責任田部分，實現(xiàn)了土地資源的經(jīng)濟配置；在責任田的承包經(jīng)營中引入市場化的競爭、招標、有償使用等機制，開始了土地的市場化運作。兩田制是家庭承包經(jīng)營的土地制度向農(nóng)場規(guī)模經(jīng)營土地制度的過渡，是土地制度市場化的開始。

兩田制的實施，體現(xiàn)了對公平——效率均衡的追求，口糧田注意了社區(qū)內(nèi)人人有份的公平原則，責任田則注意了效率優(yōu)先，在社區(qū)內(nèi)土地使用權可以流轉(zhuǎn)。由于責任田承包彌補了均田承包的效率損失，兼顧了農(nóng)戶、社區(qū)的雙方利益，土地效率有所提高，制度實施初期取得了明顯的績效。但是，兩田制的實施也存在一些明顯的問題。首先是由于對農(nóng)戶承包權的界定不完善，農(nóng)戶自主轉(zhuǎn)移責任田受到限制，實際上，責任田的流轉(zhuǎn)基本是在社區(qū)主導下完成的，其結(jié)果是強化了社區(qū)組織對土地使用和調(diào)配的干預，削弱了農(nóng)戶的承包權；其次，隨著兩田制的推廣，兩田制演變?yōu)橐环N純粹以獲取承包費和為社區(qū)領導人取得更多的可自由支配資源的手段，這使得制度的實施偏離了制度設計的初衷。“兩田制”的要害在于增大了鄉(xiāng)村精英控制的非市場資源，特別是提高了鄉(xiāng)村權勢階層對普通農(nóng)民的控制能力，不利于農(nóng)村市場經(jīng)濟的發(fā)展。

（二）規(guī)模經(jīng)營

在兩田制基礎上，責任田經(jīng)過流轉(zhuǎn)而集中起來，由農(nóng)場承包經(jīng)營，形成農(nóng)場規(guī)模經(jīng)營的土地制度。規(guī)模經(jīng)營的土地制度發(fā)生于經(jīng)濟相對發(fā)達的大中城市郊區(qū)和東部一些省區(qū)。如北京的順義縣，江蘇的蘇南地區(qū)，廣東的南海市，山東、浙江的部分地區(qū)。規(guī)模經(jīng)營土地制度的產(chǎn)生具有深刻的制度背景因素。農(nóng)村經(jīng)濟體制改革十多年來，在經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)，經(jīng)濟總量迅速增長的同時，農(nóng)業(yè)和非農(nóng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的不平衡現(xiàn)象卻在不斷加劇。一方面是非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的迅速發(fā)展，日益壯大，另一方面是農(nóng)業(yè)日趨弱化，糧食生產(chǎn)處于萎縮狀態(tài)。一方面是耕地資源的高度匱乏；另一方面是土地撂荒現(xiàn)象日趨嚴重。如何穩(wěn)定農(nóng)業(yè)，穩(wěn)定糧食生產(chǎn)，避免耕地撂荒，成為兩田制后土地制度進一步創(chuàng)新的直接動因。規(guī)模經(jīng)營的制度形式多種多樣，主要有：農(nóng)戶間轉(zhuǎn)讓土地形成“種糧大戶”；采取“反承包”、“倒租賃”、“異地承包”形成規(guī)模經(jīng)營；以“土地使用權入股”集中土地再招標承包形成股份制農(nóng)場；開辦集體農(nóng)場等。

就農(nóng)地產(chǎn)權制度的創(chuàng)新而言，規(guī)模經(jīng)營土地制度是對均田承包制的一次重大發(fā)展。其進步性表現(xiàn)在：（1）在規(guī)模經(jīng)濟土地制度中，農(nóng)戶在保有土地承包權同時，可以轉(zhuǎn)讓承包土地的使用權。使用權的轉(zhuǎn)讓，促進均田承包制下的分散的土地集中起來，解決了分散經(jīng)營效率低下的問題，實現(xiàn)規(guī)模效益；（2）責任田使用權的有償轉(zhuǎn)讓，意味著對土地使用權商品性的認定，意味著對農(nóng)民土地產(chǎn)權的承認。這為農(nóng)村土地產(chǎn)權市場的發(fā)展邁出了重要的一步。但是，在規(guī)模經(jīng)營土地制度實施中，依然存在一些問題：（1）現(xiàn)行法律體系中對土地產(chǎn)權主體的界定是不清楚的，土地產(chǎn)權不明晰，限制土地產(chǎn)權的市場化發(fā)展；（2）現(xiàn)行法律對土地使用權轉(zhuǎn)讓作出了嚴格的規(guī)定，農(nóng)戶實際上沒有自由轉(zhuǎn)讓土地使用權的權利，因此，責任田使用權轉(zhuǎn)讓基本上是行政主導型，這勢必降低土地流轉(zhuǎn)和配置的效率，并且是土地流轉(zhuǎn)成為新一輪尋租的機會；（3）相對于家庭經(jīng)營，規(guī)模經(jīng)營實施的制度成本過高；（4）個別地區(qū)強制推行規(guī)模經(jīng)營，動搖了家庭經(jīng)營的基礎。

（三）“四荒”使用權拍賣

“四荒”（荒山、荒地、荒水面、荒灘）使用權拍賣發(fā)生在經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)，如山西、陜西、黑龍江等省區(qū)的山區(qū)、丘陵地區(qū)。其基本作法是在“四荒”所有權集體所有不變的基礎上，將其使用權一次性長期拍賣出去，由農(nóng)民自主經(jīng)營。“四荒”使用權拍賣方是村集體經(jīng)濟組織；承購方是有承購能力的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員、企業(yè)事業(yè)單位、社會團體和其他個人。在同等條件下，本村集體經(jīng)濟組織成員可優(yōu)先承購?！八幕摹笔褂脵嗯馁u中，使用權界定一般比較寬泛，地方政府對經(jīng)濟當事人權利的界定一般是：誰購買、誰治理、誰受益，當事人除了享受收益權以外，使用權可以繼承、轉(zhuǎn)讓、出租、抵押。通過拍賣取得的使用權期限較長，一般規(guī)定為50——100年。

同農(nóng)地產(chǎn)權制度的其它創(chuàng)新形式相比，“四荒”使用權拍賣取得的實質(zhì)性的進步表現(xiàn)在三個方面：一是以明晰產(chǎn)權為制度創(chuàng)新的出發(fā)點，明確了“四荒”的所有權界定和權屬范圍。實施使用權拍賣，其前提是明確所有權的歸屬。因為，拍賣的進行，拍賣的基本原則、購荒者的身份認定、購荒形式、拍賣方式、使用期限以及價格等拍賣規(guī)則，以及拍賣地塊、數(shù)量、種類、邊界等只能由所有者代表作出。二是強化了使用權的規(guī)范與約束，賦予經(jīng)濟當事人以充分經(jīng)營權。一次性買斷“四荒”使用權，可以轉(zhuǎn)讓、出租、繼承、抵押，使單一的使用權在新的制度安排中被賦予了完整的內(nèi)容。在新的制度安排中，使用權被明確地界定為：充分的投資決策權、充分的經(jīng)營決策權，農(nóng)戶在買斷使用權之際，實際上已經(jīng)取得了集體所有權前提下的實際占有權。三是使用權期限的大幅度延長。50——100年的使用權，實際上已經(jīng)使經(jīng)營者取得了實質(zhì)性的占有權?！八幕摹笔褂脵嗯馁u所涉及的雖然僅僅是農(nóng)地中地位不是很重要的部分土地使用權，但是，這種制度安排反應出農(nóng)地產(chǎn)權制度創(chuàng)新取得了突破性的進展。首先，“四荒”拍賣體現(xiàn)了農(nóng)地產(chǎn)權制度改革已經(jīng)不再停留在完善使用權的增量改革階段，對地權明晰化的要求已經(jīng)推動農(nóng)地產(chǎn)權制度改革進入了存量調(diào)整階段，在一定意義上，這是農(nóng)地產(chǎn)權制度改革的一次重大突破；其次，“四荒”拍賣中賦予了經(jīng)營者充分、完善的承包權，解決了農(nóng)地制度中長期面臨的土地使用權流轉(zhuǎn)的障礙；再次，使用權期限的延長有利于農(nóng)戶對未來收益形成穩(wěn)定的預期，從而有利于農(nóng)戶生產(chǎn)和投資積極性的提高。

“四荒”使用權拍賣在農(nóng)地產(chǎn)權制度變遷中的創(chuàng)造性，對農(nóng)地產(chǎn)權制度的進一步改革和創(chuàng)新具有重要的啟示意義。以“四荒”使用權拍賣為契機，農(nóng)地制度以及農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)生了深刻的變革。其一是以延長耕地使用權和明晰產(chǎn)權為核心，按照保護所有權、穩(wěn)定使用權、放活經(jīng)營權的基本思路，實行長期的“增人不增地，減人不減地”政策，這反映了“四荒”拍賣所體現(xiàn)的法則在更廣闊的農(nóng)業(yè)經(jīng)濟領域得到了推廣；其二是“四荒”使用權拍賣引入了市場法則，拍賣過程中的競爭和挑戰(zhàn)，對培育農(nóng)戶的市場經(jīng)濟意識具有推動作用；其三，在土地市場化的影響下，誘發(fā)了農(nóng)村其它生產(chǎn)要素如技術、勞動力、資金的市場化，并以土地作為載體帶動其它生產(chǎn)要素合理流動和科學配置，使農(nóng)村經(jīng)濟萌發(fā)出新的增長點。當然，“四荒”拍賣中也存在一些不容忽視的問題，如關于購買人身份確定的問題，限制社區(qū)外人員購買，可能降低競爭性；如果允許社區(qū)外人員購買，“四荒”相對低廉的價格及未來巨大的升值潛力意味著對農(nóng)民利益的侵占和剝奪；另外，由于集體經(jīng)濟組織不可避免的軟預算約束，由集體經(jīng)濟組織主持的拍賣極有可能產(chǎn)生賤賣“四荒”，損害農(nóng)民利益的情況。

四、農(nóng)地產(chǎn)權制度持續(xù)創(chuàng)新的幾點思考

迄今的農(nóng)地產(chǎn)權制度創(chuàng)新沒有解決的最大問題是：（1）土地承包權的不完善導致土地承包期延長工作進展不順利。據(jù)農(nóng)業(yè)部1997年對全國23個省區(qū)的調(diào)查延長土地承包期的社區(qū)僅僅占總數(shù)的62.3%，將承包期確定為5年以下，6——14年，15——29年，30年的分別為12.9%，28.7%，18.6%，39.8%。（2）由于相關法規(guī)的制約致使土地使用權流轉(zhuǎn)緩慢。1998年，全國轉(zhuǎn)包農(nóng)戶占農(nóng)戶總數(shù)僅僅2.3%，而轉(zhuǎn)包土地占承包土地的總數(shù)僅僅0.9%。（3）過重的農(nóng)民負擔不僅抑制了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的積極性，而且加劇了農(nóng)村社會關系的緊張。

今后農(nóng)地產(chǎn)權制度改革主要要做好以下幾項工作：

（一）實現(xiàn)承包經(jīng)營權的物權化

我國土地關系中的承包權，并不是一般的所有權主體與經(jīng)營權主體的經(jīng)濟關系，而是一種特定的所有權主體與經(jīng)營權主體的經(jīng)濟關系。在這里，承包權實際上聯(lián)結(jié)著兩個主體，一是作為所有權主體的社區(qū)集體，而社區(qū)主體本身是由若干個經(jīng)營權主體構(gòu)成的集合體；二是作為經(jīng)營權主體的農(nóng)戶，他們本身又是所有權主體。在實行承包制的情況下，集體經(jīng)濟組織通過與農(nóng)戶簽定合同，把土地承包經(jīng)營權交給農(nóng)戶。應該說，在這種土地關系，承包權本身具有物權的性質(zhì)。從我國農(nóng)地產(chǎn)權制度變遷的歷史看，承包權一開始是以債權的形式出現(xiàn)的，正是債權的性質(zhì)決定了，承包權由于依據(jù)契約設立因而其內(nèi)容具有很大的隨意性，一些并非與該權利對等的義務如農(nóng)業(yè)稅等被當作對等條件捆綁進土地合同中；也正是由于債權的性質(zhì)，決定了作為代理人的鄉(xiāng)村干部可以隨意調(diào)整土地分配關系，隨意向農(nóng)戶攤派，隨意調(diào)整承包合同。承包權的債權性質(zhì)使其不能成為有效的土地市場運作的制度基礎，完善承包權，就必須改變其債權性質(zhì)。

在法律上，與債權相對應的是物權，與債權是按照契約約定而產(chǎn)生不同，物權是依照法定主義原則由法律設定的權利人所享有的直接支配其物并排除他人干涉的權利；與債權要通過他人才能享受財產(chǎn)利益不同，物權實質(zhì)上是直接支配標的物的權利。承包經(jīng)營權的物權化，就是指承包權的法定化、固定化、長期化、可繼承化和市場化。法定化要求對農(nóng)戶承包權的界定和保護，應由主要依靠政策手段過渡到依靠法律手段上來，通過完善民法建設，把承包經(jīng)營權法定為農(nóng)戶對土地的當然權利。所謂固定化，要求把土地承包經(jīng)營權固定在具體的地塊上，實行“增人不增地，減人不減地”的政策，對土地不再進行行政性調(diào)整。長期化要求內(nèi)地使用權的期限應符合土地利用和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率提高的要求，延長承包期?？衫^承化指土地使用權可以按照法定程序繼承。市場化指土地使用權可以通過市場進行交易。承包權的物權化，實際上賦予了承包者完善的經(jīng)營權，變單一的土地經(jīng)營權為占有、收益、使用、處分四權統(tǒng)一的承包經(jīng)營權。而集體經(jīng)濟組織保留的是部分收益權和土地的最終處分權及根據(jù)合同對承包者的土地使用的管理權。

（二）建立土地承包經(jīng)營流轉(zhuǎn)機制

建立規(guī)范完整的土地經(jīng)營權流轉(zhuǎn)機制具有十分重要的意義：第一，土地承包經(jīng)營權作為一種財產(chǎn)權利，應該是可以依法流轉(zhuǎn)的，這樣才能真正發(fā)揮其資源效益，保證權利人享有的權利的最終實現(xiàn)；第二，隨著經(jīng)濟發(fā)展，更多的農(nóng)戶將會放棄土地的耕種，對土地承包經(jīng)營權流轉(zhuǎn)的限制只會導致土地的閑置和浪費。第三，我國人多地少土地條塊分割，允許土地經(jīng)營權的流轉(zhuǎn)，能在一定程度上實現(xiàn)土地的相對集中，實現(xiàn)規(guī)模經(jīng)營；第四，土地承包經(jīng)營權流轉(zhuǎn)是農(nóng)村現(xiàn)實經(jīng)濟生活中經(jīng)常發(fā)生的現(xiàn)象，但是，由于法律規(guī)定的缺失，導致了許多糾紛的發(fā)生，在一定程度上挫傷了農(nóng)民的生產(chǎn)經(jīng)營積極性，影響了農(nóng)村和農(nóng)民生活的穩(wěn)定，帶來許多社會問題。可見，建立完善發(fā)達的土地經(jīng)營權流轉(zhuǎn)機制已迫在眉睫。

土地經(jīng)營權流轉(zhuǎn)包括土地承包經(jīng)營權主體的變更，也包括與土地承包經(jīng)營權相關交易。主要有土地承包經(jīng)營權的轉(zhuǎn)讓、繼承、出租、抵押等。在現(xiàn)行法律中，土地經(jīng)營權是可以繼承的。但是，對轉(zhuǎn)讓、出租、抵押的規(guī)定存在諸多問題。

關于轉(zhuǎn)讓，在現(xiàn)行的法律解釋中，土地經(jīng)營權可以轉(zhuǎn)讓，但必須以發(fā)包方同意并無償為條件。農(nóng)戶轉(zhuǎn)讓承包經(jīng)營權是為了實現(xiàn)自己的經(jīng)濟利益，這一規(guī)定實際上置權利人的合法權益于不顧，與市場經(jīng)濟的原則背道而馳。這種自相矛盾的解釋否認了農(nóng)戶的轉(zhuǎn)讓權。土地承包經(jīng)營權作為一種物權，權利人理應可以依法自由轉(zhuǎn)讓，而且，由于農(nóng)戶對土地投入可以使土地增值，只有有償轉(zhuǎn)讓其利益才能得以實現(xiàn)。

土地經(jīng)營權的抵押在現(xiàn)行法律中是受到嚴格限制的。這種規(guī)定是傳統(tǒng)體制的產(chǎn)物。在市場經(jīng)濟條件下，允許土地經(jīng)營權的抵押，既可以使承包農(nóng)戶保留對土地的耕種，又可以融通資金，增加投入發(fā)展生產(chǎn)。因此，對法律規(guī)范進行調(diào)整，允許土地承包經(jīng)營權的依法抵押，具有重要的意義。

土地經(jīng)營權的出租在現(xiàn)行法律中同樣是被禁止的。這種規(guī)定是加劇土地利用效率低下的重要原因。在我國農(nóng)村，土地是農(nóng)民主要的社會福利保障工具，由于放棄土地的機會成本太高，當農(nóng)戶因為某種原因無力或不能耕種土地時，他們極有可能選擇放荒土地。而允許土地經(jīng)營權的出租可以解決這一問題。

當然，土地承包經(jīng)營權的流轉(zhuǎn)必須受到一定的限制。第一，在用途上，流轉(zhuǎn)后不得擅自改變土地的用途；第二，期限上，流轉(zhuǎn)后新的權利人只能在剩余期限內(nèi)享有對土地的使用權；第三，流轉(zhuǎn)時應該進行必要的物權登記。

（三）合理分配土地收益，保護農(nóng)民利益

土地作為一種特殊商品，其財產(chǎn)性質(zhì)的社會化要求財產(chǎn)權利在各產(chǎn)權主體之間進行合理的分配。隨著土地流轉(zhuǎn)制度的建立與完善，圍繞土地而建立的各種財產(chǎn)權利關系會不斷擴展。集體作為土地所有者，要求擁有的土地所有權在經(jīng)濟上得以實現(xiàn)，即向土地使用者收取地租，同時要向國家繳納地稅，農(nóng)戶有償取得土地承包經(jīng)營權，可以通過轉(zhuǎn)讓、出租等獲取利潤。在地產(chǎn)的一級市場上表現(xiàn)的是所有權人與使用權人的財產(chǎn)權利關系；在二、三級市場上體現(xiàn)的是使用權人之間財產(chǎn)權利關系。即不論在那一級市場上，擁有不同土地權利的權利人都應獲得而且只能獲得相應的財產(chǎn)利益，這樣，土地的商品屬性才能得到充分的體現(xiàn)。但是，我國長期以來租、稅、費關系不清，以稅代租、以費代稅、稅費不清的情況比較普遍。這種情況的直接結(jié)果是加劇農(nóng)民負擔，并強化農(nóng)民的抗稅抗費意識，惡化農(nóng)村社會關系。為適應發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟的要求，應明晰租、稅、費關系，明確各產(chǎn)權主體的產(chǎn)權邊界，以科學合理的租、稅、費標準和水平調(diào)節(jié)土地利用方向，協(xié)調(diào)土地利用中各產(chǎn)權主體的關系，切實保障農(nóng)民利益，促進土地資源利用效率的提高。

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——該文刊載于《社會主義研究》2001年第6期

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