愛華網(wǎng)???? 5月31日中國儲備糧食總公司黑龍江林甸直屬庫因配電箱短路引起火災(zāi)，過火糧食大約有5萬噸，損失金額從一開始預(yù)估的8000萬元到中儲糧最后通報的307.9萬元。不久之后，中儲糧河南分公司的窩案因開庭審理再次引發(fā)關(guān)注，從分公司總經(jīng)理到直屬庫主任，上百人涉案，涉及金額數(shù)億元人民幣。而這些，不過是中儲糧系列問題其中一部分。 自1990年建立糧食專項儲備制度以來，中國糧食儲備的總量已經(jīng)居世界前列，而制度的成本也是高得令人咋舌，在市場經(jīng)濟(jì)時代依然固守著計劃經(jīng)濟(jì)的思維，對市場化保持著敬而遠(yuǎn)之的姿態(tài)，最終的結(jié)果是納稅人要為這種制度付出巨額的成本，除此，灰色中，腐敗也如影隨形。 美國外交家基辛格曾經(jīng)說過一句名言：你控制了石油，你就控制了所有的國家；如果你控制了糧食，你就控制了所有人；如果你控制了貨幣，你就控制了全世界。從這句話中我們可以看到，至少在冷戰(zhàn)時期，石油、糧食和貨幣都可以被視為戰(zhàn)略性工具。時至今日，這句話依然被一些人奉為圭臬，不過需要提醒的是，冷戰(zhàn)結(jié)束之后，市場經(jīng)濟(jì)體制擴(kuò)展到，從石油漲價中獲益最大的是俄羅斯，糧食漲價讓烏克蘭、俄羅斯也有不小的進(jìn)賬。在市場經(jīng)濟(jì)體系之下，真正的控制力在于議價權(quán)以及核心競爭力，而不是有多少糧食或者石油。 戰(zhàn)備需要與饑荒記憶制造儲備糧體制 1949年之后中國學(xué)習(xí)蘇聯(lián)建立了計劃經(jīng)濟(jì)體制，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)過社會主義改造而形成了以人民公社為載體的生產(chǎn)形式。從1953年開始糧食實行統(tǒng)購統(tǒng)銷，政府成為糧食調(diào)撥與中轉(zhuǎn)的紐帶。為什么要實行這樣的政策？原因在于，新中國成立之后實行了以重工業(yè)和軍事工業(yè)為主導(dǎo)的趕超戰(zhàn)略，需要壓低糧食等消費(fèi)品價格，必須對糧食價格進(jìn)行管制，為重工業(yè)積累資本。而到1958年實行人民公社之后，糧食連續(xù)兩年減產(chǎn)，造成嚴(yán)重的糧荒，溫飽尚且不能解決，哪有糧食用來儲備呢？1962年，中共中央發(fā)布了《關(guān)于糧食工作的決定》，要求建立糧食儲備制度，做到年年儲，逐年增多。原因很明顯，糧荒給中國帶來的災(zāi)難太深重了。
到1990年之前，中國的糧食儲備主要有三部分，一是“甲子糧”，糧權(quán)歸中央，主要用于應(yīng)對災(zāi)荒和突發(fā)事件；二是506戰(zhàn)備糧（1962年中央軍委下達(dá)命令建立一個供50萬人6個月食用的戰(zhàn)備糧油儲備庫，代號為506，主要用于戰(zhàn)備，糧權(quán)歸中央軍委）；三是商品庫存，主要保證城市居民口糧。 在改革開放、包產(chǎn)到戶之后，中國糧食生產(chǎn)能力得以釋放，1990年中國糧食獲得豐收，出現(xiàn)了農(nóng)民賣糧難的問題，為了不挫傷農(nóng)民的種糧積極性，1990年9月16日，國務(wù)院作出了《關(guān)于建立專項糧食儲備制度的決定》，提出，“建立國家專項糧食儲備，增強(qiáng)宏觀調(diào)控能力，搞好豐歉調(diào)劑，保證糧食市場供應(yīng)和糧價穩(wěn)定的基本要求”，各省、自治區(qū)、直轄市人民政府也要根據(jù)實際情況，建立本地區(qū)的糧食儲備，與此同時，新成立了國務(wù)院直屬機(jī)構(gòu)—國家糧食儲備局。當(dāng)年政府以合同訂購的方式收購了大量的余糧，獲得了基本的儲備糧，自此之后，中國儲備糧制度正式建立起來，糧食儲備的數(shù)量連年增加。 糧食儲備制度的出臺初衷是吸收豐余的糧食，保護(hù)農(nóng)民的種糧積極性，但是糧食的需求彈性并不大，增產(chǎn)并不意味著增收，所以，糧食儲備制度的一個重要目標(biāo)是保護(hù)農(nóng)民利益，因此在制度建立的起點上就缺少市場的基因，糧價并非市場供需的反映，而是政策價。旦饑荒年代的記憶是糧食儲備的遠(yuǎn)因。 當(dāng)中國糧食儲備居世界前列的時候，中國并未發(fā)生饑荒，這既是國之幸事，也是經(jīng)濟(jì)發(fā)展使然。 中國糧食儲備隨著中國農(nóng)業(yè)的發(fā)展而不斷壯大，建立了中央、省級和市縣三級儲備體系，“省長管米袋子”的說法表明全國性的糧食市場體系尚未建立起來，各省在不斷建立自己的糧食儲備系統(tǒng)。 2000年中國糧食儲備管理總公司成立，受國務(wù)院委托具體負(fù)責(zé)中央儲備糧的經(jīng)營管理。2003年國務(wù)院頒布了《中央儲備糧管理條例》，對中央儲備糧的管理機(jī)制、儲備糧的計劃、儲存、動用、資金、管理等各個環(huán)節(jié)進(jìn)行了全面的規(guī)定，確立了中央儲備糧量的垂直管理體系。 糧食安全必然伴隨腐敗成本？ 隨著糧食的增產(chǎn)以及各級糧食儲備庫的建立，中國的糧食儲備規(guī)模越來越大，占全國每年消費(fèi)量的36%之巨，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出聯(lián)合國糧農(nóng)組織17%-18%的安全線。從數(shù)量上看，這的確是個不小的成就，但是要知道任何制度的運(yùn)行都是有成本的，據(jù)測算，如果糧食保存3年，其成本相當(dāng)于糧食價值的50%，而《中央儲備糧管理條例》規(guī)定，“中央儲備糧實行均衡輪換制度，每年輪換的數(shù)量一般為中央儲備糧儲存總量的20％至30％。”換句話說，糧食要更換一輪需要3.3-5年，這樣的存儲必然是“不經(jīng)濟(jì)”的?？纯磸娜霂斓匠鰩斓囊幌盗谐杀局С霭桑菏召徏Z食除了糧食成本之外還有搬運(yùn)的費(fèi)用；在儲存期間需要保管防治、藥品材料、設(shè)施維護(hù)等，此外還要支付農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行的貸款利息，當(dāng)然儲存期間還會有不小的損耗，比較好的情況能夠控制在2%以內(nèi)。儲備庫的陳糧通過拍賣出售時價格可能還會低于當(dāng)年的收購價，存儲產(chǎn)生的成本還是要由財政來補(bǔ)貼。 從《中央儲備糧管理條例》的規(guī)定來看，中儲糧并不是一個市場主體，雖然它有兩級法人，即總公司和分公司法人，但是糧食的存儲計劃、貸款資金、存儲管理以及動用調(diào)撥方面中儲糧都沒有自主權(quán)，需要發(fā)展改革部門、財政部門會同糧食行政管理部門一同商定，并報國務(wù)院批準(zhǔn)。既然沒有決策自主權(quán)，那么中儲糧也很難算得上一個真正的企業(yè)，成本核算意識、盈利意識自然也就淡漠了。既缺少內(nèi)部的成本控制機(jī)制，也不是真正的市場主體，價格機(jī)制就很難產(chǎn)生外部的約束。真正具有決策權(quán)的機(jī)構(gòu)在國務(wù)院，中儲糧在很大程度上是代理人，而參與糧食儲備與管理的機(jī)構(gòu)包括發(fā)改委、財政部、糧食局、農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行等，它們雖然不直接參與其中，但是儲存計劃的制定需要發(fā)改委、財政部來商定，因為涉及補(bǔ)貼自己資金的調(diào)撥；糧食局作為同級的監(jiān)督與管理機(jī)構(gòu)，名義上有管理權(quán)限；農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行提供相應(yīng)的政策性貸款。 著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家羅納德·科斯在成名作《企業(yè)的性質(zhì)》一文中提出了一個非常重要的問題，既然市場的價格體制能夠自我運(yùn)動，那為什么還需要企業(yè)呢？他認(rèn)為企業(yè)不僅僅是個市場主體，還是價格機(jī)制的替代者，因為市場體系中存在著交易成本，企業(yè)內(nèi)部的管理機(jī)制能夠?qū)⒊杀緝?nèi)部化。任何交易都需要成本，糧食儲備也是如此，一些人將糧食安全等同于糧食儲備，認(rèn)為國家有糧食了，就萬事大吉了，其實這忽略了一個關(guān)鍵的問題，那就是國家有了糧食并不等于消費(fèi)者就可以便捷地獲得食物。從糧庫到餐桌需要一個交易的鏈條，而中儲糧只是這一鏈條的關(guān)鍵一環(huán)，而河南窩案、林甸大火都是這一鏈條出問題的表現(xiàn)。任何一種制度都要有明確的目標(biāo)，如果目標(biāo)太多，會讓制度的功能紊亂，中儲糧的“多功能”反倒使之目標(biāo)失焦，為尋租打開了空間。 中國儲備糧制度的目標(biāo)被歸結(jié)為：三個維護(hù)（維護(hù)國家糧食安全、維護(hù)農(nóng)民利益、維護(hù)糧食市場穩(wěn)定），兩個確保（確保糧食數(shù)量真實、質(zhì)量良好，確保在國家需要的時候調(diào)得動、用得上），這一制度的目標(biāo)是多重的，從排序來看，糧食安全是最重要的，而維護(hù)農(nóng)民利益和保障糧食市場穩(wěn)定有時候并不能契合，如果糧食出現(xiàn)短缺，糧價上漲，國家大量拋儲，壓低糧價，這算是保護(hù)農(nóng)民利益嗎？在糧食價格低迷的時候以高于市場價的政策價進(jìn)行收購，這樣的行為超出了企業(yè)的范疇，從功能設(shè)計來看，中儲糧距離“企業(yè)”很遠(yuǎn)。 作為國家糧食儲備的代理人，中儲糧系統(tǒng)的委托—代理鏈條并不是很長，但為什么頻頻出現(xiàn)嚴(yán)重的問題呢？審計署報告顯示，虧庫、質(zhì)價不符、財務(wù)混亂等問題比較嚴(yán)重朱镕基的新書《朱镕基上海講話實錄》中披露，當(dāng)年他視察地方糧庫時曾遭蒙騙，為了應(yīng)付檢查，將附近糧站的糧食集中起來。欺騙總理確實膽大包天，但是制度的缺陷才是根本。一個有效率的制度需要激勵和懲罰兩種措施保證效率與秩序，但是我們從《中央儲備糧管理條例》中很難發(fā)現(xiàn)行之有效的監(jiān)督與獎勵機(jī)制。首先，中儲糧公司沒有決策權(quán)，包括入庫的成本都是由財政部門負(fù)責(zé)核定的，缺少像企業(yè)利潤的內(nèi)部約束，就像科斯所說，企業(yè)必須降低成本行使其職能，如果做不到，企業(yè)就要回到市場。其次，對于中儲糧的行為方式幾乎都用了“應(yīng)當(dāng)”這樣不具有強(qiáng)制性的詞匯，比如，“中國儲備糧管理總公司應(yīng)當(dāng)定期統(tǒng)計、分析中央儲備糧的儲存管理情況”；“承儲企業(yè)應(yīng)當(dāng)在輪換計劃規(guī)定的時間內(nèi)完成中央儲備糧的輪換”，等等。最后，在外部監(jiān)督方面看似嚴(yán)密實則寬松，中儲糧實行垂直管理，各級地方政府無權(quán)干預(yù)，而是“應(yīng)當(dāng)支持本行政區(qū)域內(nèi)的承儲企業(yè)做好中央儲備糧的安全管理工作”，負(fù)責(zé)對中儲糧進(jìn)行監(jiān)督的是國家糧食行政管理部門和國務(wù)院財政部門，從級別上來看，國家糧食儲備局與中儲糧總公司同屬副部級，而財政部要對中儲糧進(jìn)行常態(tài)監(jiān)督也非易事。 既沒有企業(yè)利潤的內(nèi)部約束，也缺少行之有效的外部監(jiān)督，只有當(dāng)弊病叢生之后，檢察機(jī)關(guān)才會介入其中，而屆時已經(jīng)造成了嚴(yán)重的損失。中儲糧雖然沒有決策權(quán)，但是在日常管理過程中卻幾乎是獨立王國，這也難免河南分公司會出現(xiàn)“窩案”了。 2004年以來以最低價敞開收購余糧的政策使各地的糧庫處于超負(fù)荷運(yùn)行的狀態(tài)，發(fā)生大火的林甸直屬庫的滿負(fù)荷容量在7萬噸左右，但是實際上裝了15萬噸糧食，很多糧食處于露天狀態(tài)。收購糧食托市當(dāng)然能夠保護(hù)種糧農(nóng)民的利益，但是長期托市必然造成價格扭曲，不利于供需調(diào)整和種植結(jié)構(gòu)的優(yōu)化，中國的大豆供給不足，但是東三省作為糧食主產(chǎn)區(qū)，大豆的種植面積一直在縮減。中儲糧從托市糧收購中獲得的“收益”主要有收購手續(xù)費(fèi)、報關(guān)費(fèi)、陳糧輪換銷售手續(xù)費(fèi)以及差價補(bǔ)貼等，這樣的收益激勵結(jié)構(gòu)會使各企業(yè)把規(guī)模做大，收的糧食越多，獲得的利益就越多，而很多民營倉儲企業(yè)也積極尋求“代儲企業(yè)”的名分，為此不惜大肆行賄。由于收購價格要高于市場價，所以并不是所有的農(nóng)戶都可以將糧食賣給糧庫的，而是經(jīng)過中間商的轉(zhuǎn)運(yùn)，中間商在一進(jìn)一出之間獲得了大量的差價收益，為了將糧食賣到糧庫也需要走后門、找關(guān)系。 在糧食的收購與存儲上存在著大量的尋租機(jī)會，更令人吃驚的是還出現(xiàn)了坐等收錢的“轉(zhuǎn)圈糧”，按照規(guī)定陳糧需要輪換，因此有些糧庫就與糧食收購企業(yè)達(dá)成密約，由糧商辦理陳糧收購手續(xù)，然后再偽造新糧的收購手續(xù)，在法律和手續(xù)上糧食已經(jīng)輪換了，但是陳糧依然在糧庫里，但是這一忽悠，為糧庫至少帶來每噸幾百元的收入，據(jù)河南省檢察機(jī)關(guān)調(diào)查，中儲糧河南分公司的51個直屬庫中有35個存在“轉(zhuǎn)圈糧”，騙取國家糧食資金7億元，這也難怪一個糧庫主任可以將數(shù)億資金通過地下黑市轉(zhuǎn)移到境外了。如此之大的制度漏洞滋生了一窩碩鼠。 《中央儲備糧管理條例》中規(guī)定，要保證中央儲備糧數(shù)量真實、質(zhì)量良好和儲存安全，但是近期的一系列問題顯示，數(shù)量不真實、質(zhì)量沒有保障，儲存也不安全。由于中儲糧只是一個代理人，收益并不來源于經(jīng)營活動，而是國家的補(bǔ)貼，因此，它是數(shù)量導(dǎo)向的，只要把賬面的數(shù)字做好，就有收益，質(zhì)量好壞根本不是其關(guān)心的問題，有些糧庫甚至將土和沙子混入糧食中充數(shù)。 去年的《糧食法》征求意見稿中規(guī)定，儲備糧承儲企業(yè)應(yīng)當(dāng)按照國家有關(guān)規(guī)定管理儲備糧，不得利用儲備糧進(jìn)行商業(yè)經(jīng)營，不得從事其他違反國家糧食政策和規(guī)定的活動。換言之，這一規(guī)定進(jìn)一步確認(rèn)了中儲糧作為代理人的角色，并非獨立決策的市場主體。中國巨大的糧食儲備只能放在庫里面，占有大量的財政資金，這是一種巨大的浪費(fèi)。 什么樣的理念塑造什么樣的制度，對中儲糧的定位就不是盈利性的企業(yè)，因此產(chǎn)生的制度矩陣只能更進(jìn)一步激勵其非企業(yè)的行為，孤立于市場體系之外，不改變這種理念和激勵機(jī)制，中儲糧的弊病還會持續(xù)。 政府儲備等于糧食安全？ 糧食儲備對每個國家來說是必需品，是否必須通過政府來做這件事情呢？未必如此，美國、法國等國都是糧食出口大國，糧食儲備主要由市場在做，政府參與的很少。美國政府基本上沒有儲備一粒米，幾乎全部托付給農(nóng)戶和企業(yè)在做，這是否會影響到糧食安全呢？ 首先我們應(yīng)該清楚什么是糧食安全，1974年聯(lián)合國糧農(nóng)組織第一次提出糧食安全的概念，即保證任何人在任何時候都可以得到為了生存和健康所需要的足夠食物。1996年第二次世界糧食首腦會議上修正了糧食安全的概念：只有當(dāng)所有人任何時候都能在物質(zhì)上和經(jīng)濟(jì)上獲得足夠、安全和富有營養(yǎng)的糧食，來滿足積極和健康生活的膳食需要及食物喜好時，才能實現(xiàn)了糧食安全。從概念來看，糧食安全并不意味著政府必須儲備糧食，而讓消費(fèi)者便利獲取足夠且安全的食物，至于由誰來提供，那不是問題的關(guān)鍵。將糧食安全等同于國家儲備糧，這種觀念暗含了一個假設(shè)，政府是全能和可靠的，市場的價格波動是不好的。中儲糧系統(tǒng)基本游離于價格體系之外，雖然是糧食流通的樞紐，但是卻成為價格波動體系的巨石，資源瘀滯，滋生腐敗。糧食生產(chǎn)與消費(fèi)已經(jīng)市場化了，但是在流通領(lǐng)域還處于計劃經(jīng)濟(jì)的狀態(tài)，耗費(fèi)了納稅人大量的資源，但是消費(fèi)者卻未必能夠真正得到好處。 中儲糧不進(jìn)行經(jīng)營活動，卻又想平抑價格，這有些一廂情愿，因為儲備糧的動用程序非常麻煩，通過拋儲平抑價格一方面是有時間差，另一方面由于拋出去的糧食并不是食物，還要進(jìn)入食品加工企業(yè)，一來二去，等到糧食到達(dá)消費(fèi)者餐桌，干預(yù)價格的最佳時機(jī)已經(jīng)錯過。除此之外，隨著中國食品消費(fèi)結(jié)構(gòu)的變化，肉類、蔬菜的比重越來越大，通過拋儲干預(yù)市場價格幾乎沒有什么效果。 中國是世界主要的糧食生產(chǎn)、儲備和消費(fèi)大國，但是在世界糧食市場卻沒有議價能力，國內(nèi)一直討論中國的糧食市場為ABCD等幾大糧商巨頭所控制，除了這些企業(yè)的資本與運(yùn)營能力之外，還有個原因就是中國糧食市場化水平低下，中儲糧有巨量的糧食儲備卻沒有經(jīng)營權(quán)限和進(jìn)出口權(quán)，換言之，中國的儲備糧幾乎是在世界市場之外的，何談議價能力呢？ 中國30多年經(jīng)濟(jì)的發(fā)展源于改革與開放的紅利，尤其是加入WTO帶來的巨大貿(mào)易紅利，可貿(mào)易部門已經(jīng)具有了世界競爭力，而不可貿(mào)易部門依然處于保護(hù)與低效之中?；氐奖疚拈_頭基辛格的那句名言，在市場經(jīng)濟(jì)時代，控制糧食并不是擁有量的優(yōu)勢，而是有價格的主導(dǎo)權(quán)，而價格既是供需的信號，也是質(zhì)量的風(fēng)向標(biāo)。中國改革30多年的經(jīng)驗表明，沒有哪個領(lǐng)域特殊到不可市場化的程度，很多時候不是市場失靈，而是政府的失靈。
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