愛華網(wǎng)???? 在公共管理領(lǐng)域，政府與社會的關(guān)系始終是一個大問題。近些年，學(xué)界一直在倡導(dǎo)“小政府，大社會”的治理模式，由此而引發(fā)了對古代政府的探究。中國古代的政府是小還是大，經(jīng)常被人們拿來議論。有意思的是，我們可以看到兩種自相沖突的言說，而且這兩種言說的影響都比較大。一種言說強(qiáng)調(diào)中國古代的小政府傳統(tǒng)，主要依據(jù)是歷代政府的官員數(shù)量，無論是網(wǎng)絡(luò)還是正規(guī)論文，都有人不斷說歷代王朝的官員數(shù)量如何少，以襯托出當(dāng)今官員數(shù)量之多。另一種言說強(qiáng)調(diào)中國古代的大政府本質(zhì)，反復(fù)指出古代國家的邊界如何大，蠶食鯨吞了社會的地盤，政府龐大而社會弱小，阻斷了社會自我治理的可能性。這兩種說法在邏輯上是相悖的，更要命的是，兩種說法有時還會出現(xiàn)在同一人之口，冰炭相容，倒也是一種奇葩。 當(dāng)然，讀者不難理解，所有這些言說，不過是以古人之陳釀，澆當(dāng)今之塊壘，大可不必較真。然而，這種不較真，又會在無意之中滋生出對歷史的輕慢，把本該嚴(yán)肅古板的歷史真的當(dāng)作任人打扮的小姑娘。一旦滋生出對歷史的輕慢或者把歷史隨心所欲扭成麻花，危害更大。所以，考辯歷史上政府的大小，本來屬于學(xué)者書齋中的小眾營生，不得不拿到大眾場合以正視聽。正如孟老夫子所言：予豈好辯哉，予不得已也。 政府的大小，應(yīng)該有而且必須有評判的尺度。大體上，這種尺度起碼要包括兩方面的指標(biāo)：一是人數(shù)多少和規(guī)模大小，二是權(quán)力高低和職能邊界。 古代政府的人數(shù)與規(guī)模 經(jīng)常見到關(guān)于古代政府官員人數(shù)的說法，尤其是古代的官民比例，往往給人比較強(qiáng)烈的視覺刺激。例如，報刊和網(wǎng)絡(luò)上有這樣一組數(shù)字：中國官民比例漢代為1∶7948，唐代為1∶3927，明代為1∶2299，清代為1∶911，民國為1∶294，當(dāng)今為1∶30。筆者至今不知道這種比例是怎么算出來的，但是，當(dāng)這種數(shù)字被人大代表在很莊嚴(yán)的場所講述、在很權(quán)威的報刊引用時，就需要略加考證。
這組數(shù)字肯定是依據(jù)某種資料計算得出的，不能說完全沒有根據(jù)。但是，有四點需要提請注意： 第一，凡是說古代官員數(shù)量之少者，必須注意到古代的官員數(shù)量往往只包括官而不包括吏，如果考慮到任何政府結(jié)構(gòu)都是金字塔型，上面的官員之下肯定存在一個龐大的基座，贊許古代官少者就要反問自己，是不是站得太高了點，把金字塔的基座忽視了？ 第二，這種數(shù)字往往來自史籍中的志書記載，而稍有點常識就知道，相關(guān)志書多數(shù)記載的不過是一種“編制”數(shù)據(jù)，編制之外還有很大空間，時至今日，編外問題和臨時工問題依然十分突出，我們不要想當(dāng)然地認(rèn)為古代的編制限制就那么可靠。 第三，即便是編制數(shù)量，也有相當(dāng)大的彈性。例如，正史《職官志》在敘述某個官職時，有不少官職下面寫的是“無員”。不要以為無員就是沒有人，其準(zhǔn)確含義是不受編制限制，職數(shù)可多可少。 第四，有些人無論如何也不能算進(jìn)官吏隊伍，如明清的師爺、長隨，他們雖無官身卻從事官務(wù)，官場離不開他們，就人數(shù)而言，師爺和長隨的數(shù)量，要遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于官員數(shù)量。鑒于這幾個因素，按照史籍編制人數(shù)核算的政府規(guī)模，只能作為參考。 以漢代為例，所謂漢代官民比例將近一比八千的說法，估計是從《漢書 · 百官公卿表》中“吏員自佐史至丞相，十二萬二百八十五人”的記載中計算出來的。而這個數(shù)據(jù)的問題在于沒有包括大量掾?qū)伲ㄏ录壭±簦喈?dāng)于今之科長科員），而漢代所有掾?qū)俣加尚姓L官自行聘任，根本不在朝廷的掌握之列。據(jù)《續(xù)漢書 · 百官五》注引《漢官》的數(shù)據(jù)，東漢的河南尹和洛陽縣下屬員吏為：“河南尹員吏九百二十七人，十二人百石。諸縣有秩三十五人，官屬掾史五人，四部督郵史部掾二十六人，案獄仁恕三人，監(jiān)津渠漕水掾二十五人，百石卒吏二百五十人，文學(xué)守助掾六十人，書佐五十人，循行二百三十人，干小史二百三十一人。”洛陽縣“員吏七百九十六人。十三人四百石。鄉(xiāng)有秩、獄史五十六人，佐史、鄉(xiāng)佐七十七人，斗食、令史、嗇夫、假五十人，官掾史、干小史二百五十人，書佐九十人，循行二百六十人”。一個郡有員吏近千，一個縣有員吏近八百，恐怕規(guī)模不算小，但朝廷掌握的，不過寥寥十幾人?？脊懦鐾恋囊鼮碀h簡，也有漢代一個鄉(xiāng)員吏編制三四十人的記錄，而史書所載鄉(xiāng)官，不過三四個而已。更重要的是上述河南尹和洛陽縣的員吏數(shù)據(jù)，還僅僅是編制數(shù)據(jù)，實際人數(shù)多有超編現(xiàn)象。 關(guān)于超編，這是歷朝歷代都無法根絕的頑癥。秦漢時期的超編很難找到具體史料，而明清的超編則有大量記載。根據(jù)《光緒會典》，清朝全國地方各級衙門共有編制書吏（稱為經(jīng)制吏）共31276人，一個縣衙不過十幾人，但實際上在順治年間一縣的經(jīng)制吏就已經(jīng)達(dá)到百人左右。有研究者對光緒年間四川巴縣的吏胥數(shù)量進(jìn)行過詳細(xì)統(tǒng)計，即便是給朝廷上報的經(jīng)過裁汰的書吏數(shù)字，也在87-269人之間變化（李榮忠《清代巴縣衙門書吏與差役》），而實際數(shù)量則可能超出許多。清朝衙役的數(shù)量，從道光以后基本上規(guī)定不能超出80人，但據(jù)周保明統(tǒng)計，吳江等七縣一州衙門，大致每個縣衙的經(jīng)制衙役數(shù)量在141-224之間，而且還是裁汰后的上報數(shù)字。至于州縣吏胥的實際數(shù)量，是一筆無法確認(rèn)具體數(shù)字的糊涂賬。有一個官員的奏疏中說：“大邑每至二三千人，次者六七百人，至少亦不下三四百人?！保ㄓ伟俅ā墩垜椭呜潥埨赳闶琛罚┛梢?，編外人員和聘任臨時工自古有之，不過當(dāng)時的叫法是“貼寫”、“幫差”、“白役”等等。最離譜的，莫過于道光年間曾任四川巴縣知縣的劉衡所言，他上任時，有衙役7000人，經(jīng)他手遣散了6780人。有人懷疑劉衡有所夸張，但一縣衙役動輒上千毫無可疑，有大量資料可以佐證。顯然，計算古代官民比例，忽略這種超編現(xiàn)象，所得數(shù)據(jù)就失去意義。 至于編制本身就規(guī)定的“無員”，則無法以固定數(shù)據(jù)計入官民比例。如《漢書 · 百官公卿表》在九卿之首的“郎中令”之下列舉屬官有大夫、郎、謁者，而大夫有太中大夫、中大夫、諫大夫，“皆無員，多至數(shù)十人”；郎有議郎、中郎、侍郎、郎中，“皆無員，多至千人”；只有謁者編制明確，“員七十人”。漢代有大量關(guān)于“無員”之郎官數(shù)量巨大的描述，可資參考。計算官員數(shù)量，不能不考慮這種“無員”的伸縮性。 至于明確不是官吏也不計入官吏數(shù)據(jù)的，各朝都有，在王朝晚期尤為明顯。明清時期，官員自行聘請的師爺，隨身帶來的長隨，不可能列入官府的計算范圍。他們的身份是私人，但他們的做為在官府。師爺是官員聘請的私人顧問，不能上大堂，不能進(jìn)簽押房（處理公文的辦公室）；長隨是老爺?shù)乃饺烁啵俑疅o關(guān)，只為老爺提供私人服務(wù)。然而，師爺和長隨，其人雖在官府之外，其事卻無論如何也不屬于“社會”。師爺?shù)恼椒Q謂是幕友，“掌守令司道督撫之事，以代十七省出治者，幕友也”（韓振《幕友論》）；“長隨非在官之人，而所司皆在官之事”（徐棟輯《牧令書》）。算官民比例時，這些人是“民”；看所作所為時，這些人在“官”。論證官民比例，必須考慮這種現(xiàn)實。所以，不加考證，隨意拿史書中的某個數(shù)字就來大談古代官民比例，不但有失嚴(yán)謹(jǐn)，而且會適得其反。以靠不住的數(shù)據(jù)去批評某件事情的荒唐，反而會使這件事情更加荒唐?？傮w來看，中國古代在人員規(guī)模上是否存在“小政府”，大有可疑。 古代政府的權(quán)力與職能 關(guān)于政府的權(quán)力，實際涉及兩個緯度，一是政治系統(tǒng)內(nèi)部的權(quán)力配置，二是國家與社會之間的權(quán)力分割。各種史書，往往對前一種權(quán)力配置有較為詳細(xì)的記載，而對后一種權(quán)力分割幾乎沒有說明。必須指出，國家與社會的對應(yīng)關(guān)系，本是西方政治學(xué)形成的分析框架，放在中國不一定合適。也許正是中國傳統(tǒng)中缺乏國家與社會的分野，所以才導(dǎo)致史籍不載二者之間的權(quán)力分割。在中國歷史上，政治既是國家事務(wù)，也是社會事務(wù)，不過是古代不用“社會”這一詞匯罷了。從國家的角度講，政治架構(gòu)為王朝，而從政治的使命講，王朝的統(tǒng)治指向天下。所以，中國古代的政府，其本質(zhì)是“全能政府”。所謂全能，不是說政府什么都能干，而是說政府權(quán)力無邊界，即所謂“溥天之下，莫非王土”。從秦始皇到處刻石的記載來看，王朝體制是一種無所不管的體制，“皇帝明德，經(jīng)理宇內(nèi)，視聽不怠”（芝罘刻石語），所謀求的統(tǒng)治效果是一種官方?jīng)Q定的社會秩序，“男樂其疇，女修其業(yè)，事各有序。惠被諸產(chǎn)，久并來田，莫不安所”（碣石刻石語）。此后盡管秦朝很快滅亡，但歷朝歷代承繼了秦朝建立的這種全能體制。 秦朝以后，中國歷史上國家與社會的對立，不是權(quán)力分割造成的，而是一統(tǒng)天下造成的。相比而言，西方歷史上國家和社會的對立，是權(quán)力兩分造成的。中國的全能政府，只要有可能，其統(tǒng)治就如水銀瀉地，無孔不入。而西方的諸侯林立，城市自治，使王權(quán)的觸角受到較多限制。中國的分權(quán)，是政治系統(tǒng)的內(nèi)部分權(quán)，如宰相之間的制衡，衙門之間的掣肘，官吏群體之間的派系黨爭等等。西方的分權(quán)，是權(quán)力主體各行其是，如王室和諸侯、諸侯和自治城市等等。代表西方國家的王權(quán)，在其成長過程中未能把社會全部納入自己的麾下，這與中國傳統(tǒng)的王朝等于天下大不相同。 然而，秦始皇的理想并未實現(xiàn)，強(qiáng)大的國家機(jī)器榨干了有限的社會資源，王朝因之易主。因此，從漢代開始，各個朝代都在不斷試錯中調(diào)整國家的權(quán)力和職能，以防止對社會資源的過度汲取而導(dǎo)致王朝崩潰。但是，又未能像西方那樣在國家與社會之間劃出一條較為清晰的界線，所以，即便按照西方式的國家與社會關(guān)系敘事框架，也無法找出與西方類似的對應(yīng)表現(xiàn)。比如，西方中世紀(jì)的自治城市，一旦獲得自治權(quán)，無論是國王還是諸侯，都不能再任意干預(yù)城市事務(wù)。而中國的廣大鄉(xiāng)村，在國家無為而治時，可以形成豪族鄉(xiāng)紳的自治狀態(tài)，而國家一旦有強(qiáng)化控制的需要，就可以把自己的觸角伸向社會的各個角落，鄉(xiāng)紳無力阻擋。所以，即便中國古代有鄉(xiāng)紳自治，那也是一種不同于歐洲的治理模式。 總體上看，中國古代的政府，不論是允許社會自治還是不允許社會自治，都會把政府權(quán)力擴(kuò)張到極致。天子代天牧民，理論上無所不管，朝廷治理天下，壟斷了一切權(quán)力。允許社會自治時，名義權(quán)力仍然屬于朝廷，不過是朝廷認(rèn)為由社會自行運作對王朝更有利而已。所以，即便是公認(rèn)為社會自治比較發(fā)達(dá)的時期，“社會”也是不享有法定權(quán)力的。無為而治，與民休息，不是放權(quán)于民間，而是施恩于天下。在民與官之間，權(quán)力官家獨占，民眾只能服從。官方放水養(yǎng)魚，并不等于分權(quán)，而是改善魚的生存條件，以保證能夠滋生出更多更大的魚。明清時期，老百姓都知道一個俗語：“滅門的知府，破家的縣令”。官方不找百姓的麻煩，是官方的明智，而不是說官方?jīng)]有這種權(quán)力。 所以，中國不能形成“國王不能進(jìn)”的私域，民眾的財產(chǎn)乃至性命，都屬于朝廷。朝廷一旦需要，可以隨時索取和支配。例如，當(dāng)朝廷覺得地方豪強(qiáng)有可能妨礙政權(quán)運行時，會毫不猶豫地打擊削弱他們的力量。遷徙和移民，不僅是平抑社會資源的手段，更是制服豪強(qiáng)的利器。漢代就曾多次遷徙關(guān)東豪族于諸陵邑，明朝山西大槐樹下的移民也有不少是被掃地出門的富戶。據(jù)說，明初大富豪沈萬三就是因為太過顯擺，竟然要用自己的錢財替皇帝犒軍，惹得朱元璋大怒，將其發(fā)配云南充軍。有人考證沈萬三之事不實，然而，類似的舉措在歷史上卻屢見不鮮?？梢哉f，從權(quán)力角度看，中國傳統(tǒng)不是小政府，而是典型的全能政府。 全能政府存在極大的弊端。一旦政府開足馬力，百姓就會疲于奔命。所以，漢代以后，不管信奉何種治國思想，總以不擾民、不生事作為從政的基本原則。顧炎武的《日知錄》專有《省官》一文，稱“省官之故，緣于少事”，并引用晉代荀勖之言：“省官不如省事，省事不如省心”。由此出發(fā)，逐漸形成官府的基本格局：在官僚系統(tǒng)的自身管理上，以控制而非激勵為第一要務(wù)；在與社會打交道的“親民官”（即州縣長官）管理上，以消極而非怠工為首要準(zhǔn)則。地方官府的基本運行規(guī)則是行政司法合一，而且司法重于行政。以致有專家認(rèn)為，與其說州縣官是以行政兼理司法，還不如說是以司法兼理行政。行政與司法的一個重大差別就是行政積極，司法消極。行政需要主動行為，而司法一概不告不理。這樣一來，即便政府的權(quán)力無邊，卻多半不會主動出擊，甚至在制度上形成了慣例，凡是州縣新長官到任，多數(shù)要頒發(fā)告示，禁止吏員衙役下鄉(xiāng)，以防擾民；一到農(nóng)忙季節(jié)，除非賊命要案，普通民間糾紛，均不受理，停止審案數(shù)月（一般是農(nóng)歷四到七月）；民間的田土婚財糾紛，不提倡訴訟解決，以無訟為最高境界；諸如此類，把州縣的“全能”轉(zhuǎn)變?yōu)椤安荒堋?，既擁有無所不管的權(quán)力，卻采用什么都不管的方式來顯示出權(quán)力的存在。有人認(rèn)為中國古代政府小而不大，從職能角度看，正是由其裁判功能而非建設(shè)功能出發(fā)的。明清對地方官員的評價標(biāo)準(zhǔn)，很接近于近代所說的“管得最少的政府是最好的政府”這一思想。有贊揚好官的民謠為證：“門子不上堂，書手不進(jìn)房，皂隸不下鄉(xiāng)。”（蔣廷璧《璞山蔣公政訓(xùn)》）門子不上堂是指不以私人干涉公務(wù)，書手不進(jìn)房是指處理公文要遵循嚴(yán)格的規(guī)范程序，皂隸不下鄉(xiāng)是指盡可能防范擾民害民。一旦政府無為，叫做小政府就有其道理。 政府大小的尺度 之所以對古代政府大小產(chǎn)生不同認(rèn)識，是因為衡量標(biāo)尺不一樣。用政府職能來衡量，以司法為首要職責(zé)，就是小政府無疑。當(dāng)然，古代政府并不僅僅限于司法，教化民眾，征收賦稅，都是必不可少的，只要不是過份的橫征暴斂，民眾也不會抗拒。從行政角度看，古代對政府好壞的判斷，以不與民爭利為尺度。所謂不與民爭利，就是政府不事產(chǎn)業(yè)。孟子稱：“勞心者治人，勞力者治于人；治于人者食人，治人者食于人，天下之通義也?！边@句話從另一個角度解釋，就是統(tǒng)治者不能從事經(jīng)濟(jì)活動，“國退民進(jìn)”。 雖然孟子本意或許不是如此，然而，統(tǒng)治者如果經(jīng)營產(chǎn)業(yè)，就會造成嚴(yán)重的社會問題，政府可以憑借手中的權(quán)力，侵占各種利源，把民眾逼仄到難以維持生產(chǎn)的邊緣。歷史上，凡是這個邊界把握較好的王朝，其統(tǒng)治也就較為穩(wěn)定長久。視這種政府為小政府，當(dāng)然未嘗不可。在中國歷史上，多數(shù)時期政府沒有越過這一界線，或者雖然有所越界但不太嚴(yán)重。明顯超越這一邊界的如王莽新政、王安石變法等等，其負(fù)面作用極大。 換一個角度，如果從政府規(guī)模來衡量，中國古代的政府就大之又大。從政府人員的實際數(shù)量來看，中國古代并不是需要多少人就用多少人，而是能養(yǎng)多少人就有多少人。前面說過政府的超編問題，編制數(shù)量有嚴(yán)格控制，是因為編制內(nèi)人員“吃財政”。要控制政府的開支，就得壓縮編制數(shù)量。然而，古代政府的權(quán)力是沒有邊界的。對于當(dāng)政者來說，從國庫開支可能肉痛，不花國家錢財?shù)氖虑閯t十分樂意。這也正是“民不加賦而國用足”之類的主張往往能夠打動皇帝的原因之一。當(dāng)政府無錢而不能支付時，權(quán)力就會蠢蠢欲動。編外人員之所以那么多，就是因為編外是“自籌經(jīng)費”，不需要財政列支。 古代政府有一個經(jīng)久不衰的法寶，沒錢可以給政策，沒政策可以默許，不默許可以視而不見，見到濫施權(quán)力可以開恩不罰。于是，權(quán)力在謀取官員自身利益上大打擦邊球，各種明的暗的收費捐納花樣百出，由此而把民力用到極限。這種極限以不激起強(qiáng)烈反抗為邊界，用現(xiàn)在語言說就是“考慮到民眾的承受能力”。所以，政府規(guī)模通常都會達(dá)到不能再大的地步。當(dāng)然，在生產(chǎn)力低下的古代，這種規(guī)模之大也是有客觀限制的，但絕不是小政府。在某種意義上，中國古代的政府不是做事的，而是養(yǎng)人的。掌握這一點，才可透視到政府大小的實質(zhì)。 總體上，中國古代的政府，擁有一切權(quán)力，卻在社會職能上以消極應(yīng)對顯示出小政府的某些特征，在不危及統(tǒng)治的地方可以放手而社會自發(fā)運行，然而一旦可能對統(tǒng)治產(chǎn)生不利影響，政府本來就有的權(quán)力可以迅速運行打壓社會。由此，社會的自治，是以不冒犯政府權(quán)威為前提的，而且多數(shù)要同政府形成共謀即依附于政府。這種政府，在職能與規(guī)模上沒有線性關(guān)系。盡管以現(xiàn)代眼光看，政府管事的多少同規(guī)模的大小相關(guān)，然而在中國古代不是這樣，常見的情況是不論政府管事多少，人數(shù)都會擴(kuò)展到民眾可以承受的上限，并由此而顯示出大政府的各種弊端。表面上，政府規(guī)模與職能呈現(xiàn)出截然相反的兩個方向，內(nèi)在邏輯上，這兩個方向的本質(zhì)高度一致。 由于古代的政府建立在官民對立的基礎(chǔ)上，所以，在政府職能方面，需要收斂到不破壞社會經(jīng)濟(jì)整體運行的范圍，但絕不放棄權(quán)力；在政府規(guī)模方面，需要把擴(kuò)張的幅度控制在民眾能夠負(fù)擔(dān)的范圍，但不會消除擴(kuò)張的沖動。社會的自治以遵從官家權(quán)力為條件，官府的膨脹以不把民眾逼上絕路為條件。二者的平衡，是國權(quán)和民生的平衡。在古代的王朝條件下，無法做到國權(quán)回歸民權(quán)，所以這個矛盾無解，最杰出的統(tǒng)治者，也不過是找到雙方容忍的平衡點而已。辛亥革命后，國權(quán)開始向民權(quán)回歸，為解決這一問題開始破冰。然而，歷史的遺傳和慣習(xí)，依然或隱或現(xiàn)。
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