愛(ài)華網(wǎng)???? 專(zhuān)訪財(cái)稅法學(xué)家、中國(guó)政法大學(xué)財(cái)稅法研究中心主任施正文 預(yù)算被看做是政府財(cái)政體制的核心環(huán)節(jié)，一個(gè)國(guó)家的預(yù)算體制改革，與政府財(cái)政體制改革乃至整個(gè)政府體制和政治體制改革密切相關(guān)。 著名財(cái)稅法學(xué)家、中國(guó)政法大學(xué)財(cái)稅法研究中心主任施正文認(rèn)為，現(xiàn)代法治政府和公共財(cái)政的理念，要求建立規(guī)范和監(jiān)督政府收支行為的法治型預(yù)算，而不是強(qiáng)化政府預(yù)算管理權(quán)力的管理型預(yù)算?！罢谛抻喼械摹额A(yù)算法》應(yīng)該以上述理念為立法指導(dǎo)原則?！?p> 《中國(guó)經(jīng)營(yíng)報(bào)》：現(xiàn)在關(guān)于《預(yù)算法》修改的問(wèn)題，可以說(shuō)是“冰火兩重天”的局面，一方面學(xué)者和輿論給予高度關(guān)注，另一方面是政府低調(diào)處理，普通民眾對(duì)待這部法律的態(tài)度也很冷淡。你認(rèn)為這是什么原因造成的？《預(yù)算法》究竟是一部什么樣的法律呢？ 施正文：對(duì)待《預(yù)算法》冷熱不均的狀態(tài)原因有很多。一方面是因?yàn)椤额A(yù)算法》專(zhuān)業(yè)性較強(qiáng)，民眾對(duì)其了解度不夠。另一方面在于有關(guān)方面不太愿意讓這部法律那么熱，因?yàn)檫@部法律涉及到很多深層次的體制問(wèn)題。 《預(yù)算法》可以說(shuō)是經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域內(nèi)的“憲法”，事關(guān)國(guó)計(jì)民生。從宏觀上事關(guān)政府經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)和公共政策，從微觀上事關(guān)每個(gè)公民的衣食住行、生老病死，實(shí)實(shí)在在與民眾的生活息息相關(guān)。 《預(yù)算法》是財(cái)富分配法、民生促進(jìn)法和權(quán)利保障法。在這三個(gè)特征當(dāng)中權(quán)利保障法是最根本的，這部法律對(duì)于約束以行政權(quán)為代表的公權(quán)力，實(shí)現(xiàn)法治、民主具有極其重大的意義。因?yàn)樵趯?shí)質(zhì)上，《預(yù)算法》調(diào)整的是立法機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)、公民和國(guó)家之間的基本關(guān)系，涉及立法權(quán)和行政權(quán)、私權(quán)和公權(quán)的劃分、制約和平衡問(wèn)題，關(guān)乎公民基本經(jīng)濟(jì)社會(huì)權(quán)利和基本政治權(quán)利的保障，對(duì)于政府治理、法治進(jìn)步、政治文明具有極其重要的意義。如果把預(yù)算能夠控制在憲政的框架下，那我們就約束了政府最核心的權(quán)力。 美國(guó)歷史上最重要的首席大法官馬歇爾大法官說(shuō)“國(guó)家征稅的權(quán)力是事關(guān)毀滅的權(quán)力”，在政府行政權(quán)當(dāng)中，最重要的是政府的收支權(quán)力?，F(xiàn)代預(yù)算制度是對(duì)政府和官員“非暴力的制度控制方法”。從民眾憎恨的巨額三公經(jīng)費(fèi)開(kāi)支，到讓百姓揪心的醫(yī)療、教育、就業(yè)問(wèn)題，背后都離不開(kāi)看不見(jiàn)的“預(yù)算之手”的作用。 《中國(guó)經(jīng)營(yíng)報(bào)》：2012年8月，全國(guó)人大常委會(huì)在其網(wǎng)站上公布了《預(yù)算法》修正案（草案二次審議稿）（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“二審稿”），并公開(kāi)向社會(huì)各界征求意見(jiàn)。包括你在內(nèi)的多位財(cái)稅法專(zhuān)家學(xué)者，對(duì)于“二審稿”提出了尖銳的批評(píng)，認(rèn)為《預(yù)算法》二審稿不但進(jìn)步之處不多，反而有諸多條款是“倒退”。為什么會(huì)出現(xiàn)這種情況？ 施正文：《預(yù)算法》自從2004年啟動(dòng)修改程序以來(lái)，有關(guān)方面進(jìn)行了大量工作，《預(yù)算法》的“二審稿”，一定程度上有助于增強(qiáng)預(yù)算完整性、科學(xué)性、透明度，健全財(cái)政管理體制，增強(qiáng)預(yù)算執(zhí)行的規(guī)范性，完善預(yù)算審查監(jiān)督，這些成績(jī)是值得肯定的。 但修正案草案存在的問(wèn)題是眾多而突出的。第一點(diǎn)是，預(yù)算的理念和原則不符合法治預(yù)算和公共財(cái)政的要求。這集中表現(xiàn)在修正案第一條對(duì)立法宗旨只字未改，其立法精神依然停留在強(qiáng)化政府預(yù)算管理權(quán)力和宏觀調(diào)控職能的傳統(tǒng)思維。 1994年，《預(yù)算法》出臺(tái)時(shí)，還在奉行計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的管理性財(cái)政理念。而現(xiàn)在政府要建立與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的公共財(cái)政體制，著力建設(shè)法治政府。修正案草案沒(méi)有將規(guī)范政府收支行為作為立法目的，而是固守強(qiáng)化預(yù)算管理和宏觀調(diào)控的管理法理念，忽視了更為重要的對(duì)預(yù)算活動(dòng)的法律控制和保障政府履行公共職能，如果不修改，不僅背離了現(xiàn)代預(yù)算制度的精神，也違反了與時(shí)俱進(jìn)的要求。所以，現(xiàn)在的《預(yù)算法》就是一個(gè)管理法，而非控權(quán)法。 二是，預(yù)算權(quán)力配套嚴(yán)重失衡，人大預(yù)算權(quán)被虛化。人大預(yù)算權(quán)被虛置的突出表現(xiàn)是修正案草案存在大量空白授權(quán)條款，將分稅制財(cái)政體制、公共預(yù)算之外的其他預(yù)算收支范圍、轉(zhuǎn)移支付、預(yù)算公開(kāi)、地方債、國(guó)庫(kù)管理等一攬子授權(quán)國(guó)務(wù)院規(guī)定。 存在大量例外規(guī)定，例如，政府性基金預(yù)算、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算、社會(huì)保障預(yù)算由國(guó)務(wù)院規(guī)定，人大實(shí)際上只管一般公共預(yù)算；寬泛授權(quán)財(cái)政部門(mén)設(shè)立具有“小金庫(kù)”性質(zhì)的周轉(zhuǎn)金、預(yù)備費(fèi)、預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)資金；財(cái)政部可以決定財(cái)政專(zhuān)戶(hù)的設(shè)立；預(yù)算年度開(kāi)始后至預(yù)算批準(zhǔn)前的預(yù)算由政府自行決定；科目調(diào)劑不需人大批準(zhǔn)；超收收入使用不需人大批準(zhǔn)；部門(mén)預(yù)算未納入人大審查批準(zhǔn)范圍等。 除此之外，政府預(yù)算權(quán)力又過(guò)分集中于財(cái)政部門(mén)，后者集預(yù)算編制權(quán)、執(zhí)行權(quán)和國(guó)庫(kù)資金撥付權(quán)于一身。 美國(guó)的預(yù)算編制由總統(tǒng)的行政預(yù)算辦公室來(lái)編，財(cái)政部管執(zhí)行，國(guó)庫(kù)撥款委員會(huì)在議會(huì)那里，預(yù)算編制權(quán)、執(zhí)行權(quán)和國(guó)庫(kù)資金撥付權(quán)是分立的。而我們?nèi)齻€(gè)權(quán)都在財(cái)政部。 相反，修正案草案對(duì)人大的預(yù)算決定權(quán)和監(jiān)督權(quán)并沒(méi)有明確規(guī)定，也不具有行使的程序保障，《預(yù)算法》淪落為強(qiáng)化政府權(quán)力的管理法而非限制政府權(quán)力的控權(quán)法。 第三個(gè)問(wèn)題是，法律規(guī)定太原則，不具有規(guī)范性和操作性。修正案草案通篇使用的是概括性、宣示性和原則性的語(yǔ)言，沒(méi)有明確和具體規(guī)定預(yù)算主體、權(quán)利義務(wù)、程序規(guī)則、法律責(zé)任、爭(zhēng)議救濟(jì)等法律規(guī)范必備的邏輯結(jié)構(gòu)和構(gòu)成要素，很難將預(yù)算活動(dòng)納入法律軌道；不能在預(yù)算主體之間建立法律關(guān)系，產(chǎn)生不了規(guī)范作用；很難說(shuō)是一部法律文件，實(shí)際上是一部預(yù)算政策文件、預(yù)算發(fā)展規(guī)劃。 四是，缺乏有效的問(wèn)責(zé)機(jī)制和救濟(jì)機(jī)制。草案中規(guī)定的問(wèn)責(zé)也只是行政處分而已，而且這個(gè)行政處分可能還要依據(jù)其他法，更看不到有關(guān)經(jīng)濟(jì)制裁和政治責(zé)任的規(guī)定。 《中國(guó)經(jīng)營(yíng)報(bào)》：現(xiàn)在對(duì)于《預(yù)算法》的修改，存在進(jìn)行“大改”還是“小改”的爭(zhēng)議。持有“小改”觀點(diǎn)的人認(rèn)為，我國(guó)尚處于體制轉(zhuǎn)型期，在憲法沒(méi)有根本修改的前提下，目前進(jìn)行“大改”的條件并不成熟，所以只能進(jìn)行“小改”。你怎么看這個(gè)問(wèn)題？ 施正文：據(jù)對(duì)《預(yù)算法》性質(zhì)、目標(biāo)以及現(xiàn)在存在問(wèn)題的分析，我們不可能把《預(yù)算法》一次修改好，所以這次《預(yù)算法》修改的目標(biāo)和內(nèi)容我認(rèn)為應(yīng)該是“中改”。 我對(duì)“中改”的理解是，首先在理念上本著建設(shè)法治預(yù)算、公共財(cái)政和民主憲政的理念，著眼于建立現(xiàn)代預(yù)算制度。 我認(rèn)為現(xiàn)代預(yù)算制度包含著若干預(yù)算制度體系，比如建立科學(xué)的預(yù)算收支分類(lèi)制度；建立一個(gè)合理劃分事權(quán)、財(cái)權(quán)的分稅制財(cái)政管理體制；建立一個(gè)保障公眾知情權(quán)的預(yù)算公開(kāi)制度；建立一個(gè)統(tǒng)一開(kāi)放的預(yù)算編制制度；建立一個(gè)充分反映民意的人大預(yù)算審批制度；建立一個(gè)嚴(yán)格規(guī)范的預(yù)算執(zhí)行制度；建立一個(gè)嚴(yán)格的預(yù)算問(wèn)責(zé)制度；建立一個(gè)公開(kāi)及時(shí)的預(yù)算救濟(jì)制度等。 在這一系列制度中，建立以人大為主導(dǎo)的外部監(jiān)督尤其重要?，F(xiàn)在實(shí)行的是內(nèi)部監(jiān)督，所謂的“財(cái)政監(jiān)督”是財(cái)政部門(mén)作為監(jiān)督主體所實(shí)施的對(duì)其他機(jī)關(guān)的監(jiān)督。 所以建立現(xiàn)代預(yù)算制度是一個(gè)務(wù)實(shí)的修法思路，是一個(gè)腳踏實(shí)地、仰望星空的立法路徑，可以對(duì)政府收支行為和公務(wù)內(nèi)容進(jìn)行有效規(guī)范監(jiān)督，從而提高政府公信力和保障公民經(jīng)濟(jì)社會(huì)權(quán)利，這是我的看法。 《中國(guó)經(jīng)營(yíng)報(bào)》：接下來(lái)《預(yù)算法》將要進(jìn)行三審，你對(duì)此有什么建議？ 施正文：對(duì)于《預(yù)算法》下一步的修改，我有如下建議： 一、立法宗旨一定要修改。修改要體現(xiàn)控權(quán)的法律精神?！额A(yù)算法》實(shí)質(zhì)上是預(yù)算權(quán)利在預(yù)算主體之間的分配與制衡的控權(quán)法。因此，建議將修正案草案第一條修改為：“為了規(guī)范預(yù)算收支和管理行為，強(qiáng)化預(yù)算的分配、調(diào)控和監(jiān)督職能，保障政府有效履行公共職能，保護(hù)公眾對(duì)預(yù)算活動(dòng)的參與和監(jiān)督，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)健康發(fā)展，根據(jù)憲法，制定本法。” 二、建立科學(xué)的預(yù)算支出經(jīng)濟(jì)分類(lèi)。這次《預(yù)算法》對(duì)經(jīng)濟(jì)分類(lèi)的編制要求并不明確，所以我提出來(lái)要建立經(jīng)濟(jì)分類(lèi)，而且經(jīng)濟(jì)分類(lèi)也要細(xì)化，要編制到三級(jí)。同時(shí)經(jīng)濟(jì)分類(lèi)科目設(shè)置要調(diào)整，現(xiàn)行經(jīng)濟(jì)分類(lèi)的科目沒(méi)有反映和回應(yīng)預(yù)算活動(dòng)中的突出問(wèn)題，甚至有意規(guī)避這些社會(huì)公眾反映強(qiáng)烈的要害問(wèn)題（現(xiàn)行預(yù)算科目中并沒(méi)有“三公消費(fèi)”），有些科目根本揭示不了有用的預(yù)算信息，所以要啟動(dòng)新的政府收支分類(lèi)改革，按照預(yù)算公開(kāi)、透明、規(guī)范、完整的要求，設(shè)置科學(xué)合理有效的預(yù)算收支科目，為預(yù)算的編制、審批、執(zhí)行、監(jiān)督提供前提條件。 三、完善預(yù)算公開(kāi)制度。預(yù)算公開(kāi)制度是現(xiàn)代預(yù)算制度的核心內(nèi)容，對(duì)于各項(xiàng)預(yù)算制度的建立和預(yù)算機(jī)制的運(yùn)行都產(chǎn)生重要影響。草案雖然增加了一條“預(yù)算公開(kāi)”，但這里的“公開(kāi)”只是一個(gè)籠統(tǒng)的結(jié)果，是靜態(tài)的，很容易使預(yù)算公開(kāi)流于形式。 首先要明確規(guī)定預(yù)算公開(kāi)原則。建議在修正案草案第11條中增加一款作為第一款，規(guī)定：“預(yù)算應(yīng)當(dāng)公開(kāi)?！?p> 其次，規(guī)定預(yù)算公開(kāi)應(yīng)當(dāng)真實(shí)、完整、詳細(xì)。審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)對(duì)公開(kāi)的政府預(yù)算進(jìn)行審計(jì)并公布審計(jì)意見(jiàn)。 最后，要賦予公眾申請(qǐng)預(yù)算公開(kāi)的權(quán)利，并提供法律救濟(jì)。建議在修正案草案第11條中增加一款作為第三款，規(guī)定：“公民、法人和其他組織對(duì)于未按照規(guī)定公開(kāi)的預(yù)算可以申請(qǐng)公開(kāi)；在預(yù)算公開(kāi)上同被公開(kāi)預(yù)算主體發(fā)生爭(zhēng)議的，可以依法向上級(jí)機(jī)關(guān)申請(qǐng)行政復(fù)議。” 四、完善預(yù)算審批制度。應(yīng)當(dāng)建立人大對(duì)預(yù)算的分項(xiàng)審查制度，適當(dāng)強(qiáng)化預(yù)算初審機(jī)構(gòu)的權(quán)限和審查能力。 五、將科目資金調(diào)劑納入預(yù)算調(diào)整范圍，進(jìn)一步規(guī)范政府支出行為，增強(qiáng)預(yù)算執(zhí)行的權(quán)威性和執(zhí)行力。 六、適當(dāng)賦予地方政府債務(wù)發(fā)行權(quán)力，規(guī)定地方債發(fā)行的額度、方法、程序，防范債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。 現(xiàn)在我國(guó)改革已經(jīng)進(jìn)入了深水區(qū)，我們一直在尋求一個(gè)深化改革的新切入點(diǎn)，推進(jìn)預(yù)算改革和建設(shè)預(yù)算法治，正是啟動(dòng)和聯(lián)結(jié)政治、經(jīng)濟(jì)改革的突破口?！额A(yù)算法》修改的過(guò)程和結(jié)果，也成為觀察、檢驗(yàn)中國(guó)未來(lái)政治經(jīng)濟(jì)改革走向的風(fēng)向標(biāo)。當(dāng)前推進(jìn)預(yù)算改革的變革之道，我認(rèn)為就是按照中央所確定的貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展、推進(jìn)依法治國(guó)和建設(shè)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的要求，提振推進(jìn)政治和市場(chǎng)改革的決心、信心和誠(chéng)意。 這里尤為重要的，要堅(jiān)決革除部門(mén)立法流弊，真正實(shí)行開(kāi)門(mén)立法。部門(mén)立法是自己為自己制定規(guī)則，必然強(qiáng)化權(quán)力，規(guī)避義務(wù)，謀取部門(mén)利益。本次《預(yù)算法》修訂中出現(xiàn)的問(wèn)題，再一次證明了部門(mén)立法是實(shí)現(xiàn)科學(xué)立法的最大障礙，違背了民主立法的法治原則。 《預(yù)算法修正案（草案二次審議稿）》中的部分內(nèi)容 九、增加一條，作為第十一條：“經(jīng)本級(jí)人民代表大會(huì)或者本級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)批準(zhǔn)的預(yù)算、預(yù)算調(diào)整、決算，應(yīng)當(dāng)及時(shí)向社會(huì)公開(kāi)，但涉及國(guó)家秘密的內(nèi)容除外。各級(jí)政府財(cái)政部門(mén)負(fù)責(zé)本級(jí)政府總預(yù)算、預(yù)算調(diào)整、決算的公開(kāi)。各部門(mén)負(fù)責(zé)本部門(mén)預(yù)算、決算的公開(kāi)。預(yù)算、預(yù)算調(diào)整、決算公開(kāi)的具體辦法，由國(guó)務(wù)院規(guī)定?！?p> 十、將第八條改為第十二條，修改為：“各級(jí)政府之間應(yīng)當(dāng)建立財(cái)力保障與支出責(zé)任相匹配的財(cái)政管理體制。 “國(guó)家實(shí)行中央和地方分稅制財(cái)政管理體制，具體辦法由國(guó)務(wù)院規(guī)定，報(bào)全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)備案。 “地方各級(jí)政府之間的財(cái)政管理體制，由各省、自治區(qū)、直轄市政府或者其授權(quán)的下級(jí)政府按照國(guó)務(wù)院的規(guī)定制定，報(bào)本級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)備案。” 十八、增加一條，作為第二十五條：“政府性基金預(yù)算、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算和社會(huì)保障預(yù)算的收支范圍，按照國(guó)務(wù)院的規(guī)定執(zhí)行。” 二十五、將第二十七條改為第三十條，修改為：“中央政府公共預(yù)算中必需的部分資金，可以通過(guò)舉借國(guó)內(nèi)和國(guó)外債務(wù)等方式籌措，但是借債應(yīng)當(dāng)控制適當(dāng)?shù)囊?guī)模，保持合理的結(jié)構(gòu)。 “對(duì)中央預(yù)算中舉借的債務(wù)實(shí)行余額管理。 “國(guó)務(wù)院財(cái)政部門(mén)具體負(fù)責(zé)對(duì)中央政府債務(wù)的統(tǒng)一管理，并對(duì)地方政府債務(wù)實(shí)施監(jiān)督管理?！?p> 四十二、將第四十八條改為第五十四條。 將第四款改為第三款，修改為：“各級(jí)國(guó)庫(kù)庫(kù)款的支配權(quán)屬于本級(jí)政府財(cái)政部門(mén)。除法律、行政法規(guī)另有規(guī)定外，未經(jīng)本級(jí)政府財(cái)政部門(mén)同意，任何部門(mén)、單位和個(gè)人都無(wú)權(quán)凍結(jié)、動(dòng)用國(guó)庫(kù)庫(kù)款或者以其他方式支配已入國(guó)庫(kù)的庫(kù)款。” 增加一款，作為第五款：“國(guó)庫(kù)管理的具體辦法由國(guó)務(wù)院規(guī)定?！?p> 五十七、增加一條，作為第七十五條：“縣級(jí)以上各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)結(jié)合本級(jí)政府提出的上一年度預(yù)算執(zhí)行和其他財(cái)政收支的審計(jì)工作報(bào)告，對(duì)本級(jí)決算草案進(jìn)行審查，重點(diǎn)審查下列內(nèi)容： （一）預(yù)算收入完成情況； ?。ǘ┲攸c(diǎn)支出資金的使用情況； ?。ㄈ┍炯?jí)預(yù)算調(diào)整及執(zhí)行情況； ?。ㄋ模┴?cái)政轉(zhuǎn)移支付安排執(zhí)行情況；
（五）本級(jí)預(yù)備費(fèi)使用情況； ?。┍炯?jí)人民代表大會(huì)批準(zhǔn)的預(yù)算決議落實(shí)情況； ?。ㄆ撸┢渌c決算有關(guān)的重要情況。”
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