愛華網(wǎng)???? “匹配”總體改革方案 5月6日，國務(wù)院總理李克強(qiáng)主持召開國務(wù)院常務(wù)會議，研究部署2013年深化經(jīng)濟(jì)體制改革重點(diǎn)工作。會議決定，下力氣推動建立公開、透明、規(guī)范、完整的預(yù)算體制，形成深化預(yù)算制度改革總體方案（下稱“方案”），完善地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)控制措施。 《中國經(jīng)營報(bào)》記者了解到，方案將涉及包括國庫經(jīng)理制度、人大預(yù)算批準(zhǔn)權(quán)等在《預(yù)算法》修訂過程中引起爭議的問題。與此方案匹配，原本被外界預(yù)期在8月上會審議的《預(yù)算法》將可能因此延后審議。 方案涉及《預(yù)算法》修訂爭議 “我認(rèn)為，此次國務(wù)院常務(wù)會議上決定深化預(yù)算制度改革，會對修訂中的《預(yù)算法》產(chǎn)生積極影響?！?中國政法大學(xué)財(cái)稅法研究中心主任施正文教授說。 相比此前《預(yù)算法》二審草案，方案以國務(wù)院的名義提出，并由財(cái)政部、人大法工委和財(cái)經(jīng)委等部門協(xié)助商議，是對《預(yù)算法》二審草案上會審議的一種主動回應(yīng)，主要起到促進(jìn)和保障《預(yù)算法》修訂的作用。參與方案討論的財(cái)稅系統(tǒng)人士表示，方案的內(nèi)容主要涉及此前預(yù)算法二審草案中爭議比較大的一些問題。比如國庫支配權(quán)由人大決定還是財(cái)政部決定，本該由人大批準(zhǔn)的預(yù)算，是否應(yīng)該由國務(wù)院授權(quán)政府決定，以及地方政府在財(cái)權(quán)事權(quán)分配等方面的相關(guān)問題。 施正文說，方案和《預(yù)算法》制定者基本上是同一機(jī)構(gòu)人員，都是財(cái)政部、人大法工委、全國人大財(cái)經(jīng)委等部門的專家組成。不同的是，以前《預(yù)算法》作為一種法律，主要由人大法工委牽頭確定，并報(bào)請國務(wù)院、常務(wù)委員會審議，此次方案是一種條例，由國務(wù)院提出，財(cái)政部、人大法工委等相關(guān)部門來具體執(zhí)行。 “不過因?yàn)槭峭蝗喝嗽谟懻摲桨?，因此雖然提出機(jī)構(gòu)不同，但是內(nèi)容方面，國務(wù)院還是會征求人大的意見，對方案做進(jìn)一步的調(diào)整，可以說，方案原則上還是會按照《預(yù)算法》修訂過程的辦法做折中的修訂?！笔┱恼f。 據(jù)悉，去年8月份的一次常務(wù)會議上，《預(yù)算法》二審草案因?yàn)闋幾h頗多，出乎意料并未上會審議，按照常規(guī)，兩會以后，各項(xiàng)法律審議進(jìn)度將加快，施正文預(yù)計(jì)在8月份的常務(wù)會議上，《預(yù)算法》將面臨三審?！按舜胃母锟傮w方案正好可以為《預(yù)算法》上會審議做前期準(zhǔn)備，通過方案能把《預(yù)算法》二審草案中爭議的一些問題提前解決，找到合適的處理方法，為將來三審?fù)ㄟ^做準(zhǔn)備?！笔┱恼f。 目前情況下，對法律修訂草案審讀是全國人大的立法程序，只有少數(shù)重要法律會經(jīng)歷三審程序，一般情況下，三審并不多見?？梢灶A(yù)見的是，《預(yù)算法》的三審將在今年舉行，按此進(jìn)度，預(yù)計(jì)年內(nèi)《預(yù)算法》立法程序可以通過。艱難的修法之路作為國內(nèi)財(cái)稅法權(quán)威，施正文教授曾多次參與了《預(yù)算法》草案的研討，他認(rèn)為，最大的問題是立法理念問題，即《預(yù)算法》僅僅是政府自我管理的工具，還是用來規(guī)范和約束政府財(cái)政收支行為的法律。 自1995年1月1日開始實(shí)施的《預(yù)算法》關(guān)系著國計(jì)民生，因這部法律不但規(guī)范和制衡政府的每一筆收支行為，還關(guān)乎每個(gè)公民的衣食住行、生老病死。不僅如此，《預(yù)算法》的核心是在人大與政府之間建立分權(quán)制衡的預(yù)算權(quán)力配置關(guān)系，是對政府施政目標(biāo)、內(nèi)容、行為的認(rèn)可、批準(zhǔn)和監(jiān)督，以保障公民的財(cái)產(chǎn)權(quán)、知情權(quán)、表達(dá)權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)，因而被譽(yù)為“憲法性法律”。由于《預(yù)算法》的特殊地位，該法的出臺和修改的背景，都與政府財(cái)政體制改革密切相關(guān)。 1994年3月22日，八屆全國人大二次會議通過《預(yù)算法》出臺。當(dāng)年，中國市場經(jīng)濟(jì)改革的目標(biāo)剛剛確定，政府正進(jìn)行分稅制財(cái)政體制改革，公共財(cái)政的理念尚處于啟蒙狀態(tài)。 1998年，我國終于正式確立了財(cái)政體制改革的目標(biāo)，即建立與市場經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的公共財(cái)政體制。為了應(yīng)對這一巨大的轉(zhuǎn)變，1999年7月，全國人大常委會作出了《關(guān)于加強(qiáng)中央預(yù)算審查監(jiān)督的決定》，從而開啟了預(yù)算改革的大幕。 隨后，有關(guān)方面提出修訂《預(yù)算法》的動議。不過之后一直進(jìn)展不大，直至2004年全國人大才正式啟動修訂工作。當(dāng)年3月《預(yù)算法》修訂領(lǐng)導(dǎo)小組和起草小組成立，全國人大常委會預(yù)工委作為起草小組組織單位，起草小組成員包括財(cái)政部、國家發(fā)改委、審計(jì)署、國家稅務(wù)總局、海關(guān)總署等單位。 時(shí)至今日，《預(yù)算法》修訂已跨越三屆人大，兩度成立起草小組。本次《預(yù)算法》修正案草案由全國人大常委會預(yù)工委和財(cái)政部共同起草。 2011年12月全國人大常委會進(jìn)行了《預(yù)算法》修正案的一審。2012年8月，全國人大常委會對《預(yù)算法修正案（草案二次審議稿）》（以下簡稱“二審稿”）進(jìn)行了二次審議，并在其網(wǎng)站上予以公布，以征求社會各界意見?！岸徃濉币l(fā)公眾的廣泛關(guān)注，根據(jù)全國人大網(wǎng)站顯示，“二審稿”征得意見數(shù)超過30萬條，打破了全國人大立法史上單項(xiàng)立法征求意見數(shù)紀(jì)錄。 “二審稿”公布后引起輿論一片質(zhì)疑之聲。多位財(cái)稅法專家學(xué)者對于“二審稿”提出了尖銳的批評，認(rèn)為《預(yù)算法》二審稿不但進(jìn)步之處不多，反而有諸多條款是“倒退”。據(jù)一位參與《預(yù)算法》修改起草的專家介紹，不但學(xué)術(shù)界對二審稿提出批評，審計(jì)署、中國人民銀行等其他政府部門對“二審稿”也有不同意見。 在此情況下，十一屆全國人大常委會未完成《預(yù)算法》修改工作，將后續(xù)審議和表決留交新一屆人大常委會完成。 “大改”還是“小改” 施正文認(rèn)為，此次國務(wù)院常務(wù)會議決定，下力氣推動建立公開、透明、規(guī)范、完整的預(yù)算體制，形成深化預(yù)算制度改革總體方案，這對《預(yù)算法》的修改將會產(chǎn)生積極影響。 近期，十二屆全國人大常委會公布了2013年立法工作計(jì)劃，《預(yù)算法》修正案被列入其中。這意味著，《預(yù)算法》將在年內(nèi)進(jìn)行三審。此前有媒體報(bào)道稱，《預(yù)算法》三審將在今年8月進(jìn)行，并有望獲得通過。 “我認(rèn)為，《預(yù)算法》在近期內(nèi)通過的可能性不大?！笔┱恼f。他認(rèn)為，既然國務(wù)院已經(jīng)決定，形成預(yù)算制度改革總體方案，勢必要協(xié)調(diào)方案和《預(yù)算法》之間的關(guān)系。因此，在預(yù)算制度改革總體方案起草過程中，國務(wù)院及其財(cái)政主管部門應(yīng)當(dāng)與全國人大常委會預(yù)算工委、法工委等進(jìn)行必要的溝通和協(xié)調(diào)，以保證方案與《預(yù)算法》之間的一致和未來的有效實(shí)施?！白畲蟮目赡苄允?，《預(yù)算法》審議暫緩，預(yù)算制度改革總體方案先行出臺，再啟動《預(yù)算法》修訂和審議工作，將改革方案中重大政策措施上升為法律。否則兩者之間會形成沖突?！笔┱恼f。 另一位參加《預(yù)算法》修訂研討工作的專家認(rèn)為，《預(yù)算法》修改中最大的爭議是進(jìn)行“大改”還是“小改”。持有“小改”觀點(diǎn)的人認(rèn)為，我國尚處于體制轉(zhuǎn)型期，在憲法沒有根本修改的前提下，目前進(jìn)行“大改”的條件并不成熟，所以只能進(jìn)行“小改”。 施正文認(rèn)為，對《預(yù)算法》進(jìn)行“小改”是不可取的，它無助于解決預(yù)算工作中的問題。 他建議，著眼于建立現(xiàn)代預(yù)算制度的“中改”是一條務(wù)實(shí)的立法思路。此次，國務(wù)院常務(wù)會議決定，建立公開、透明、規(guī)范、完整的預(yù)算體制。根據(jù)這一方針，《預(yù)算法》修改的重點(diǎn)將聚焦在如何建立全口徑預(yù)算制度、預(yù)算收支分類制度、預(yù)算公開透明制度、預(yù)算調(diào)整等預(yù)算執(zhí)行制度、地方政府債務(wù)制度等。 “現(xiàn)在的預(yù)算編制和審議是粗線條的，在科目設(shè)置上沒有體現(xiàn)披露財(cái)政資金使用具體去向和解決與回應(yīng)預(yù)算工作中的突出問題，難以做到公開透明?！笔┱恼f。在現(xiàn)行預(yù)算編制上，只有功能分類，沒有經(jīng)濟(jì)分類。比如，對于按照功能分類撥付到教育部門的財(cái)政資金，多少是用于工資福利支出，多少是用于建設(shè)樓堂館所等基本建設(shè)支出，多少是用于教學(xué)科研支出，多少是用于“三公消費(fèi)”，并不清楚，只有同時(shí)編制經(jīng)濟(jì)分類，并進(jìn)行細(xì)化，才能真實(shí)、詳細(xì)反映教育經(jīng)費(fèi)的具體使用情況。
二審稿只是規(guī)定將經(jīng)過人大批準(zhǔn)的預(yù)算、決算向社會公布，這是一種靜態(tài)的、事后的結(jié)果公開，應(yīng)當(dāng)將預(yù)算編制、審議等全過程實(shí)行公開，實(shí)行事前、事中、動態(tài)公開。 “我建議，為了保證預(yù)算公開的真實(shí)性和全面性，在《預(yù)算法》中應(yīng)該規(guī)定預(yù)算公開的內(nèi)容需經(jīng)過審計(jì)機(jī)關(guān)的審查監(jiān)督，并公布審計(jì)監(jiān)督意見?！笔┱恼f。同時(shí)，還應(yīng)當(dāng)公布預(yù)決算數(shù)據(jù)所依據(jù)的編制方法、數(shù)據(jù)來源、統(tǒng)計(jì)方法和主要報(bào)表材料。
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