——2008年12月8日在國(guó)務(wù)院扶貧辦“紀(jì)念中國(guó)改革開(kāi)放30周年·中國(guó)扶貧開(kāi)發(fā)高層論壇”上的演講

30年來(lái)，我國(guó)反貧困取得了巨大成就，引起了全世界的高度關(guān)注。正如阿馬蒂亞·森所言，中國(guó)在世界反貧困斗爭(zhēng)中的地位是獨(dú)一無(wú)二的，沒(méi)有哪個(gè)低收入國(guó)家取得了如此非凡的成就，為全球減貧做出如此巨大的貢獻(xiàn)[1]。

我國(guó)的反貧困進(jìn)程與30年的經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌和社會(huì)轉(zhuǎn)型同步。經(jīng)過(guò)30年的改革發(fā)展，我國(guó)開(kāi)始由以解決溫飽為主要任務(wù)的生存型社會(huì)向以促進(jìn)人的全面發(fā)展為目標(biāo)的發(fā)展型社會(huì)過(guò)渡。我國(guó)社會(huì)主義初級(jí)階段中的這個(gè)歷史性變化，使全社會(huì)的“生存性”壓力逐步減弱，“發(fā)展性”壓力日益凸顯。其中，全社會(huì)公共需求全面快速增長(zhǎng)與公共服務(wù)不到位、基本公共產(chǎn)品短缺，成為新階段的突出矛盾。在這個(gè)特定背景下，實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化已成為新階段反貧困的重大任務(wù)。

一、充分估計(jì)新階段基本公共服務(wù)對(duì)貧困群體的影響

基本公共服務(wù)與反貧困的內(nèi)在聯(lián)系，在于基本公共服務(wù)的供給有助于減少絕對(duì)貧困，緩解相對(duì)貧困。從現(xiàn)實(shí)矛盾看，不論是在收入貧困還是可行能力貧困，都與基本公共服務(wù)的可獲得性密切相關(guān)。

1.基本公共服務(wù)不到位是新階段致貧的重要因素。與30年前因缺乏基本生存條件導(dǎo)致貧困有所不同的是，當(dāng)前的基本公共服務(wù)不到位、公共產(chǎn)品短缺，是貧困產(chǎn)生、積累和代際傳遞的重要根源。

以基本醫(yī)療為例，2003年第三次全國(guó)衛(wèi)生服務(wù)調(diào)查發(fā)現(xiàn)，疾病是農(nóng)村居民致貧的首要因素，大約三分之一農(nóng)村貧困人口都是因病致貧；而1998年進(jìn)行的第二次全國(guó)衛(wèi)生服務(wù)調(diào)查發(fā)現(xiàn)，疾病還只是致貧的第三位因素。國(guó)家發(fā)展與改革委員會(huì)制定的《醫(yī)藥行業(yè)“十一五”發(fā)展指導(dǎo)意見(jiàn)》披露，全國(guó)每年大約有一千多萬(wàn)農(nóng)村人口因病致貧或因病返貧[2]。中西部地區(qū)的狀況更為嚴(yán)重。2006年，我在西部調(diào)研時(shí)了解到，西部70％～80%的新增貧困人口都是因病致貧、因病返貧。

再以教育為例，在一些貧困地區(qū)，教育負(fù)擔(dān)已經(jīng)成為致貧的主要原因之一，特別是農(nóng)村家庭，教育花費(fèi)已經(jīng)成為他們的“頭號(hào)”家庭開(kāi)支。因此，政府教育支出對(duì)減少貧困具有重大作用。有研究發(fā)現(xiàn)，每一萬(wàn)元的教育投入可以使12個(gè)人脫貧，在西部地區(qū)的效果更加明顯，可以使19個(gè)人脫貧[3]。正因?yàn)槿绱?，世界銀行在《1990年世界發(fā)展報(bào)告》中就把“為貧困群體提供基本公共服務(wù)”作為反貧困發(fā)展戰(zhàn)略的重要組成部分。

2.新階段的反貧困，不僅要重視名義收入狀況，更要重視基本公共服務(wù)的供給。改革開(kāi)放30年，我國(guó)以經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)消除貧困的模式取得了成功。30年來(lái)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)對(duì)我國(guó)人類(lèi)發(fā)展的貢獻(xiàn)率高達(dá)52%以上。從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)并不會(huì)自動(dòng)帶來(lái)貧困的減少。我國(guó)的經(jīng)驗(yàn)主要是：第一，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)使全體社會(huì)成員都分享到經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的好處，扣除通貨膨脹因素，城鄉(xiāng)居民人均可支配收入在1979～2007年間年均增長(zhǎng)分別是7.2%和7.1%。第二，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)帶來(lái)財(cái)政收入的快速增加，使財(cái)政性公共服務(wù)支出總額成倍增長(zhǎng)，這對(duì)反貧困起到了重要的推動(dòng)作用。第三，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)帶來(lái)絕大多數(shù)家庭收入水平的明顯提高。

進(jìn)入新階段，我們也要客觀地看到，以經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)消除貧困的效果趨于遞減。數(shù)據(jù)分析表明，1978～1990年，我國(guó)GDP每增長(zhǎng)一個(gè)百分點(diǎn)，可以減少貧困人口1320萬(wàn)人；到了1991～2000年，這一數(shù)值下降到380萬(wàn)左右；進(jìn)入新世紀(jì)以來(lái)，則進(jìn)一步下降到100萬(wàn)（見(jiàn)附表）。為什么會(huì)出現(xiàn)這種現(xiàn)象？

（1）目前新增貧困的突出矛盾不僅是收入低下問(wèn)題，更多地與基本公共服務(wù)短缺直接相關(guān)。例如，我國(guó)第五次全國(guó)人口普查顯示，農(nóng)村勞動(dòng)人口人均受教育年限為7.33年，與城市相比平均受教育年限少了近3年，這是農(nóng)村貧困發(fā)生率比城市高的一個(gè)重要原因。兩年前我在青海一個(gè)縣調(diào)研時(shí)了解到，當(dāng)?shù)貏趧?dòng)力平均受教育年限只有4年。

（2）經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)吸納就業(yè)的能力不斷趨弱，使反貧困的效果受到影響。1980～1989年期間我國(guó)就業(yè)彈性系數(shù)平均為0.35，1991～2000年期間急劇下降到0.11，到2005年則進(jìn)一步下降到0.08。在就業(yè)仍然是人們獲得收入主要手段的情況下，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)中就業(yè)彈性的下降，使經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的反貧困效果逐年遞減。

（3）我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的嚴(yán)重不均衡，使城鄉(xiāng)、區(qū)域差距和不同社會(huì)群體參與分享經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)成果的程度不同，進(jìn)而影響反貧困的效果。例如，從1978年到2007年，我國(guó)城鄉(xiāng)居民人均收入比從2.57上升到3.33:1；在區(qū)域差距方面，2007年,東部的上海人均GDP為65,347元,而西部的貴州僅為6,835元,前者是后者的9.55倍[4]。發(fā)展不均衡使貧困人口分享經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的好處具有明顯差距。與此同時(shí)，通過(guò)再分配反貧困的重要性越來(lái)越突出。

新時(shí)期新階段，我國(guó)的反貧困已開(kāi)始進(jìn)入重要的戰(zhàn)略轉(zhuǎn)折期，既要注重經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)對(duì)于反貧困的作用，更要注重以推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化為重點(diǎn), 全面解決包括相對(duì)貧困，能力貧困及制度和機(jī)會(huì)貧困在內(nèi)的發(fā)展型貧困。

二、新階段以基本公共服務(wù)均等化為重點(diǎn)的反貧困戰(zhàn)略

基本公共服務(wù)均等化在反貧困中的重大作用在于它能為貧困人口和有可能陷入貧困的低收入群體提供基本的保障，形成有效的社會(huì)安全網(wǎng)。由此，新階段反貧困要與基本公共服務(wù)均等化的進(jìn)程同步推進(jìn)。

1．新階段的反貧困重在推進(jìn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化。30年來(lái)，我國(guó)不斷擴(kuò)大的城鄉(xiāng)差距成為反貧困的焦點(diǎn)。進(jìn)入新階段，我國(guó)要充分估計(jì)基本公共服務(wù)均等化在縮小城鄉(xiāng)居民人均收入差距中的重要作用。2007年，我國(guó)城鄉(xiāng)居民人均收入比已經(jīng)達(dá)到3.33:1，若把基本公共服務(wù)，包括義務(wù)教育、基本醫(yī)療等因素考慮在內(nèi)，城鄉(xiāng)居民人均實(shí)際收入差距高達(dá)5～6倍。據(jù)此估算，城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)差距對(duì)城鄉(xiāng)居民人均實(shí)際收入差距的影響度在30%～40%左右。而在導(dǎo)致我國(guó)收入分配差距拉大的各種因素中，教育因素所占比重已達(dá)到20%。也有研究表明，農(nóng)村主要?jiǎng)趧?dòng)力平均受教育年限每增加一年，貧困發(fā)生風(fēng)險(xiǎn)就可以降低12.9%；非農(nóng)業(yè)收入比重每增加1個(gè)百分點(diǎn)，貧困發(fā)生率就可以降低3.2%。可見(jiàn)，縮小城鄉(xiāng)差距不僅是縮小城鄉(xiāng)居民在收入和財(cái)產(chǎn)方面的差距，更重要的是逐步縮小城鄉(xiāng)居民在基本公共服務(wù)方面的過(guò)大差距。

由于城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平的差異，城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)水平可以有差別，但制度應(yīng)當(dāng)統(tǒng)一。未來(lái)5～10年，推進(jìn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化，應(yīng)當(dāng)按照“完善體系、對(duì)接制度、提高水平、重點(diǎn)支持”的總體思路，逐步統(tǒng)一城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)制度：第一步，完善體系，盡快實(shí)施農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，使農(nóng)村基本公共服務(wù)體系在1～2年內(nèi)建立起來(lái)。第二步，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)制度的對(duì)接。這是最重要的一步。隨著城鎮(zhèn)化水平逐步提高，用5年左右的時(shí)間實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)制度的對(duì)接。第三步，逐步提高水平。再用3年左右的時(shí)間，逐步提高欠發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村基本公共服務(wù)水平，將農(nóng)村基本公共服務(wù)體系納入城鎮(zhèn)公共服務(wù)體系，最終實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)的制度對(duì)接和水平差距的逐步縮小。

2．新階段反貧困的實(shí)質(zhì)是保障貧困群體的發(fā)展權(quán)益。新階段反貧困的實(shí)質(zhì)在于承認(rèn)和保障貧困人口的自身發(fā)展權(quán)益。這些權(quán)益集中體現(xiàn)在貧困群體的發(fā)展能力和發(fā)展機(jī)會(huì)上，與義務(wù)教育、公共衛(wèi)生和基本醫(yī)療、基本社會(huì)保障、公共就業(yè)服務(wù)等基本公共服務(wù)直接相關(guān)。

例如，在教育方面，2007年全國(guó)農(nóng)村勞動(dòng)力文盲率為6.3%，小學(xué)和初中文化程度的農(nóng)村從業(yè)人員占78.7%，高中以上文化程度所占比重僅為14.9%，農(nóng)村人口平均受教育年限不到8年。另?yè)?jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)司的調(diào)查，在勞動(dòng)力素質(zhì)上，貧困和低收入人口中勞動(dòng)力人均受教育年限分別為6.5年和6.8年，比全國(guó)平均水平低1.5年和1.2年；文盲率分別為16.8%和14.4%，比全國(guó)平均水平高9.9個(gè)和7.6個(gè)百分點(diǎn)。受教育水平的低下直接制約了貧困群體的發(fā)展能力，使他們難以把握發(fā)展機(jī)遇。

再例如，在醫(yī)療衛(wèi)生方面，有研究發(fā)現(xiàn)，貧困地區(qū)居民的兩周患病率是全國(guó)農(nóng)村平均水平的1.6倍，兩周患病天數(shù)是全國(guó)農(nóng)村平均水平的2.10倍，因病休工天數(shù)是全國(guó)農(nóng)村平均水平的1.74倍。農(nóng)村貧困地區(qū)特困家庭的兩周患病率、兩周患病天數(shù)、兩周休工天數(shù)和兩周臥床天數(shù)均明顯高于全國(guó)水平。

因此，從現(xiàn)實(shí)情況看，為城鄉(xiāng)困難群體提供義務(wù)教育、公共醫(yī)療和社會(huì)保障等基本公共服務(wù)，可以保障他們的發(fā)展權(quán)益和發(fā)展機(jī)會(huì)，在相當(dāng)大程度上緩解其貧困程度，提高可行能力，幫助他們逐步走出貧困狀態(tài)。

3.保障農(nóng)民工發(fā)展權(quán)益成為當(dāng)前反貧困的重點(diǎn)。當(dāng)前我國(guó)城鄉(xiāng)、區(qū)域問(wèn)題集中體現(xiàn)在農(nóng)民工問(wèn)題上。由于制度安排的缺乏，廣大農(nóng)民工的發(fā)展機(jī)會(huì)和發(fā)展權(quán)益難以得到有效保護(hù)，如勞動(dòng)權(quán)益得不到充分保障、勞動(dòng)收益長(zhǎng)期偏低、基本社會(huì)保障欠缺、子女接受義務(wù)教育困難等。這使得很大一部分農(nóng)民工處于低收入貧困狀態(tài)，生活質(zhì)量難以提高。例如，有分析表明，2006年農(nóng)民工享受的基本社會(huì)保障水平只有城鎮(zhèn)居民的25.1%，差距懸殊[5]。再以農(nóng)民工子女的義務(wù)教育為例，現(xiàn)行體制抬高了農(nóng)民工子女義務(wù)教育的門(mén)檻。據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局的調(diào)查，35.95%的農(nóng)民工認(rèn)為，他們的子女在城里就學(xué)所遭遇的最大困難是學(xué)費(fèi)高；27.62%的農(nóng)民工認(rèn)為，他們的子女在城里就學(xué)所遭遇的最大困難是沒(méi)有城市戶(hù)口；還有16.15%的農(nóng)民工認(rèn)為自己的子女在學(xué)校受歧視等[6]。在教育機(jī)會(huì)方面的不平等有可能在農(nóng)民工群體中產(chǎn)生代際貧困。在快速工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的背景下，保障農(nóng)民工發(fā)展權(quán)益，為農(nóng)民工提供基本而有保障的公共服務(wù)，已成為反貧困的重點(diǎn)問(wèn)題之一。

新階段農(nóng)民工的基本公共服務(wù)供給問(wèn)題既涉及地區(qū)協(xié)調(diào)，又涉及城鄉(xiāng)對(duì)接。這就需要中央政府統(tǒng)一政策，在更高層面進(jìn)行統(tǒng)籌?？偟膩?lái)說(shuō)，農(nóng)民工在流入地創(chuàng)造財(cái)富，成為流入地政府的納稅人，理應(yīng)享受到當(dāng)?shù)鼐用竦幕竟卜?wù)。例如，農(nóng)民工為城市建設(shè)做出了巨大貢獻(xiàn)，在實(shí)施城鎮(zhèn)低保住房、困難家庭住房救助制度時(shí)，應(yīng)當(dāng)采取多種辦法將農(nóng)民工納入城市住房救助的范圍。

三、以基本公共服務(wù)均等化為重點(diǎn)的反貧困能夠有效擴(kuò)大內(nèi)需

我國(guó)絕對(duì)貧困人口中，60%以上在農(nóng)村，如果以基本公共服務(wù)作為重要指標(biāo)之有，農(nóng)村相對(duì)貧困人口會(huì)更多。以基本公共服務(wù)均等化為重點(diǎn)的反貧困，不僅能夠明顯提高中低收入群體的消費(fèi)預(yù)期，有利于刺激居民消費(fèi)，而且可以明顯拉動(dòng)投資?；竟卜?wù)均等化需要大量的投入，包括中小學(xué)校舍的建設(shè)、設(shè)備的采購(gòu)；公共醫(yī)療機(jī)構(gòu)的投資、人才的引進(jìn)；公共就業(yè)體系的建立與完善等等。因此，要充分估計(jì)以基本公共服務(wù)均等化為重點(diǎn)的反貧困在擴(kuò)大內(nèi)需中的作用。

我國(guó)7億多農(nóng)村人口的投資和消費(fèi)需求潛力十分引人注目，被認(rèn)為是全球經(jīng)濟(jì)版圖上少有的一個(gè)亮點(diǎn)。這個(gè)潛力的釋放，將對(duì)我國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)產(chǎn)生巨大的推動(dòng)作用。問(wèn)題在于，30年來(lái)，我國(guó)農(nóng)村居民的消費(fèi)率從最高點(diǎn)1983年的32.3%，下降到最低點(diǎn)2007年的9.1%，下降了23個(gè)百分點(diǎn)。在居民消費(fèi)總額中，農(nóng)村居民消費(fèi)所占比重從1978年的62.1%下降到2007年的25.6%，下降近37個(gè)百分點(diǎn)。這種情況，與城市和農(nóng)村居民人均收入差距不斷擴(kuò)大相關(guān)，更重要的是農(nóng)村基本公共服務(wù)的長(zhǎng)期缺失嚴(yán)重制約了農(nóng)村居民的消費(fèi)能力，抑制了其消費(fèi)欲望。由于基本公共服務(wù)能夠增強(qiáng)廣大社會(huì)成員的經(jīng)濟(jì)安全感和消費(fèi)預(yù)期，因而發(fā)揮著巨大的刺激消費(fèi)、拉動(dòng)消費(fèi)需求的潛在功能。

刺激消費(fèi)、擴(kuò)大內(nèi)需，應(yīng)當(dāng)充分估計(jì)基本公共服務(wù)投入的重大作用。我們初步測(cè)算，未來(lái)12年，將基本公共服務(wù)財(cái)政投入每年提高1～1.4%，平均每年投入5～6千億，總計(jì)投入財(cái)政資金6.42萬(wàn)億，到2020年就可以初步實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化的目標(biāo)。從刺激消費(fèi)和保持中長(zhǎng)期經(jīng)濟(jì)持續(xù)穩(wěn)定增長(zhǎng)的客觀要求出發(fā)，應(yīng)當(dāng)逐步把擴(kuò)大內(nèi)需的投資重點(diǎn)轉(zhuǎn)到城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化上來(lái)。這樣，不僅可以起到擴(kuò)大內(nèi)需的作用，而且可以有效的推進(jìn)反貧困進(jìn)程。

這里，提出在加快推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化中減少和消除貧困的基本思路。在這個(gè)基本思路中：反貧困的目標(biāo)不僅在于改善貧困人口的生存狀況，更重要的是保障他們的自身及下一代的發(fā)展權(quán)益，避免貧困和不公平在代際傳遞；反貧困的著眼點(diǎn)不僅要提高貧困人口的收入水平，更重在提高他們的可行能力；反貧困的范圍不僅是消除絕對(duì)貧困，而且要為可能陷入貧困的低收入群體提供基礎(chǔ)的保障。從當(dāng)前的現(xiàn)實(shí)需求看，反貧困不僅有利于促進(jìn)社會(huì)公平正義，同時(shí)也有利于城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)一體化，有利于擴(kuò)大內(nèi)需，走出一條有效率、有特色的反貧困之路。總之，新時(shí)期的反貧困，不僅要求加快政策調(diào)整，而且要求著力推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化的制度創(chuàng)新。正如由我院承擔(dān)的聯(lián)合國(guó)開(kāi)發(fā)計(jì)劃署《中國(guó)人類(lèi)發(fā)展報(bào)告2007/08》最后結(jié)論所指出的：“在發(fā)展市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的背景下，建立惠及13億人的基本公共服務(wù)制度和體系，推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化，是我國(guó)人類(lèi)發(fā)展的必由之路。就其所涉及的人口規(guī)模而言，在世界上是空前的；就其制度建設(shè)對(duì)于我國(guó)全面建設(shè)小康社會(huì)的意義而言，可以同30年的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革相提并論。我國(guó)正在為建立惠及13億人的基本公共服務(wù)體系做出巨大努力。這將對(duì)我國(guó)人類(lèi)發(fā)展產(chǎn)生巨大而深遠(yuǎn)的影響。[7]”

附表：GDP每增長(zhǎng)一個(gè)百分點(diǎn)帶來(lái)貧困人口的減少

數(shù)據(jù)來(lái)源：GDP與貧困人口規(guī)模來(lái)源于《中國(guó)統(tǒng)計(jì)摘要2008》。

[1] 阿馬蒂亞·森：“中國(guó)應(yīng)回歸全民醫(yī)療保險(xiǎn)”，《南華早報(bào)》，2007年7月20日。

[2] 國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)：“醫(yī)藥行業(yè)‘十一五’發(fā)展指導(dǎo)意見(jiàn)”，國(guó)家發(fā)改委網(wǎng)站，2006年6月。

[3] Fan et al. (2004)

[4] 國(guó)家統(tǒng)計(jì)局，《2008年中國(guó)統(tǒng)計(jì)摘要》，中國(guó)統(tǒng)計(jì)出版社，2008年。

[5] 中國(guó)社會(huì)科學(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究所、國(guó)家統(tǒng)計(jì)局農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)調(diào)查司，《2006～2007年：中國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)形勢(shì)分析與預(yù)測(cè)》，社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2007年。

[6]《農(nóng)民工生活質(zhì)量調(diào)查之四：務(wù)工經(jīng)商存在的問(wèn)題及建議》，中國(guó)統(tǒng)計(jì)信息網(wǎng)，2006-10-25。

[7] 摘自《中國(guó)人類(lèi)發(fā)展報(bào)告2007/08》

愛(ài)華網(wǎng)本文地址 » http://www.klfzs.com/a/9101032201/333058.html