愛(ài)華網(wǎng)國(guó)際貨幣基金組織改革
Fitting New Concepts into an Old Framework 文/ 陳 誠(chéng) 嚴(yán)華鑫 2009年4月的倫敦峰會(huì)上，G20領(lǐng)導(dǎo)人達(dá)成協(xié)議，為國(guó)際貨幣基金組織（以下簡(jiǎn)稱“IMF”）增資5000億美元，將其資金規(guī)模從2500億美元擴(kuò)大到7500億美元。因此有人說(shuō)，IMF成為此次倫敦峰會(huì)的最大受益者。 雖然美國(guó)和歐洲在財(cái)政和金融政策上存在著嚴(yán)重分歧，卻都支持IMF的增資計(jì)劃。這一方面說(shuō)明，IMF在當(dāng)今國(guó)際金融體系中的重要地位；另一方面，也暴露出IMF目前的窘境。 本輪全球性金融危機(jī)，IMF難辭其咎。危機(jī)爆發(fā)前，IMF基本保持沉默，未能發(fā)出足夠的警告，即使指出了某些風(fēng)險(xiǎn)，也是意思模糊，不夠明確；危機(jī)爆發(fā)后，又因?yàn)槠滟Y金限制，在一些陷入危機(jī)的國(guó)家向它請(qǐng)求援助時(shí)，顯得心有余而力不足。就連IMF總裁卡恩也不得不承認(rèn)，“20世紀(jì)的系統(tǒng)不能解決21世紀(jì)的問(wèn)題”。 IMF這種“事后諸葛亮”的行為自然引起受援國(guó)的不滿。因此，韓國(guó)、印度尼西亞這些曾深陷亞洲金融危機(jī)的國(guó)家近年來(lái)都大力增持外匯儲(chǔ)備，避免在遭遇危機(jī)時(shí)求助基金組織。 以前的改革實(shí)效太小 IMF不能在金融危機(jī)爆發(fā)前預(yù)警，并且對(duì)大規(guī)?？缇迟Y本流動(dòng)無(wú)法進(jìn)行有效監(jiān)控，因此，各國(guó)要求IMF改革的聲音不絕于耳，但往往都是無(wú)疾而終。 從IMF的發(fā)展經(jīng)歷來(lái)看，其改革也存在歷史必然性。IMF誕生于布雷頓森林體系下，旨在為陷入嚴(yán)重經(jīng)濟(jì)困境的國(guó)家提供協(xié)助，以此確保全球金融制度運(yùn)作正常。自20世紀(jì)70年代初，布雷頓森林體系瓦解以來(lái)，世界經(jīng)濟(jì)形勢(shì)和結(jié)構(gòu)發(fā)生了重大變化，很多國(guó)家開(kāi)始實(shí)行浮動(dòng)匯率制。在此背景下，IMF的監(jiān)管范圍也有所擴(kuò)大，從原有的協(xié)助機(jī)制逐步擴(kuò)展到對(duì)貨幣政策、財(cái)政政策和金融部門(mén)進(jìn)行監(jiān)管。在各種監(jiān)管之中，對(duì)各成員國(guó)匯率制度的監(jiān)管仍是其重中之重。 然而，現(xiàn)實(shí)中IMF的運(yùn)作遠(yuǎn)沒(méi)有想象的那么簡(jiǎn)單。從其誕生之日起，IMF就一直為美國(guó)等西方發(fā)達(dá)國(guó)家操縱。按慣例，IMF的總裁通常由歐洲人擔(dān)任，美國(guó)人則擔(dān)任常務(wù)副總裁。它的議事規(guī)則執(zhí)行“加權(quán)投票表決制”，由每個(gè)成員國(guó)250票“基本投票權(quán)”和各國(guó)按所繳份額所得到的“加權(quán)投票權(quán)”綜合計(jì)算得出。加權(quán)投票權(quán)與各國(guó)所繳份額成正比，而份額又是根據(jù)一國(guó)的國(guó)民收入總值、經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度、戰(zhàn)前國(guó)際貿(mào)易幅度等多種因素確定的。目前，IMF內(nèi)部成員國(guó)之間所占份額和投票權(quán)嚴(yán)重不對(duì)稱，發(fā)達(dá)國(guó)家占超過(guò)60%的份額，擁有足以決定IMF日常決策的絕對(duì)優(yōu)勢(shì)。 經(jīng)過(guò)2009年的調(diào)整，美國(guó)在IMF中仍占有16.83%的投票權(quán)，中國(guó)在增加后也只占3.72%。由于IMF重大議題都需要85%的通過(guò)率，因此美國(guó)享有實(shí)際否決權(quán)。即便中國(guó)等發(fā)展中國(guó)家向IMF注資，對(duì)改變?cè)贗MF的地位所起的作用也不大。要對(duì)IMF進(jìn)行根本性的改革，就必然要觸動(dòng)這些既得利益者的利益，這勢(shì)必會(huì)遭到他們的強(qiáng)烈反對(duì)。 發(fā)行新債券的潛臺(tái)詞 此次國(guó)際金融危機(jī)使IMF深陷能力危機(jī)的泥沼，呼吁IMF改革的聲音再一次風(fēng)雷涌動(dòng)。中國(guó)等國(guó)提出以SDR為基礎(chǔ)構(gòu)建一種“超主權(quán)儲(chǔ)備貨幣”，呼吁深度改革IMF和現(xiàn)行國(guó)際貨幣金融體系，并希望改良的SDR可以解決美元霸權(quán)的弊端。 2009年6月26日，與周小川在倫敦峰會(huì)前夕提出的建議相呼應(yīng)，中國(guó)人民銀行在第一次發(fā)布的《2009年中國(guó)金融穩(wěn)定報(bào)告》中，再一次提出了特別提款權(quán)方略，希望創(chuàng)造一種與主權(quán)國(guó)家脫鉤、超越國(guó)家主權(quán)并能保持幣值長(zhǎng)期穩(wěn)定的國(guó)際儲(chǔ)備貨幣。 作為應(yīng)對(duì)自身問(wèn)題的措施和對(duì)國(guó)際呼聲的回應(yīng)， 7月1日， IMF執(zhí)行董事會(huì)宣布了一項(xiàng)改革舉措，將發(fā)行以SDR計(jì)值的債券。成員國(guó)可與IMF簽署認(rèn)購(gòu)協(xié)議，約定在成員國(guó)設(shè)定的限額內(nèi)購(gòu)買(mǎi)IMF發(fā)行的債券。當(dāng)IMF需要向其他成員國(guó)撥付資金以提供融資幫助時(shí)，將向已簽署認(rèn)購(gòu)協(xié)議的成員國(guó)正式發(fā)債。成員國(guó)購(gòu)買(mǎi)IMF債券后，可以在IMF所有成員國(guó)及世界銀行等15個(gè)官方多邊機(jī)構(gòu)之間進(jìn)行買(mǎi)賣(mài)。目前，中國(guó)已表示，有意認(rèn)購(gòu)500億美元，巴西、俄羅斯愿購(gòu)買(mǎi)100億美元。
發(fā)行以SDR計(jì)值的債券，對(duì)IMF和新興市場(chǎng)國(guó)家可謂雙贏。IMF可以憑此獲得為數(shù)可觀的資金，用以解救深受金融危機(jī)之苦的成員國(guó)，切實(shí)履行其國(guó)際“最后貸款者”之責(zé)。包括中國(guó)在內(nèi)的新興市場(chǎng)國(guó)家也可從中獲益。因?yàn)镮MF在根據(jù)成員國(guó)繳納的份額無(wú)償分配兩次SDR之后，已很久未分配SDR，而“金磚四國(guó)”的認(rèn)購(gòu)意愿總額基本與已有的SDR總額相當(dāng)，這將有助于改革IMF的內(nèi)部格局。 對(duì)于中國(guó)等新興市場(chǎng)國(guó)家來(lái)說(shuō)，一方面，這反映了其在世界經(jīng)濟(jì)舞臺(tái)上話語(yǔ)權(quán)的提升，這是參與國(guó)際金融改革的一個(gè)良好開(kāi)端——通過(guò)對(duì)IMF債權(quán)的投資，可以直接或間接地在IMF治理方面取得一定的話語(yǔ)權(quán)。另一方面，這也有助于進(jìn)一步拓展SDR的使用范圍，在改革發(fā)達(dá)國(guó)家主導(dǎo)的國(guó)際貨幣格局方面邁出重要的一步，并且得到了規(guī)避美元貶值風(fēng)險(xiǎn)的外匯儲(chǔ)備投資工具。 改革治理結(jié)構(gòu) 要解決IMF的問(wèn)題，除了增資之外，還必須改革其治理結(jié)構(gòu)，否則新興市場(chǎng)國(guó)家投入的資金將只是為他人做嫁衣。跟不上當(dāng)今世界經(jīng)濟(jì)格局變化的治理結(jié)構(gòu)，使得IMF及現(xiàn)行國(guó)際貨幣金融秩序存在重大缺陷，各國(guó)話語(yǔ)權(quán)與其經(jīng)濟(jì)實(shí)力嚴(yán)重不對(duì)稱。 面對(duì)IMF的治理缺陷，中國(guó)等發(fā)展中國(guó)家必須努力推動(dòng)其在投票權(quán)、高管設(shè)置、決策過(guò)程等方面的規(guī)則。在IMF投票權(quán)問(wèn)題上，現(xiàn)在世界經(jīng)濟(jì)、政治格局已經(jīng)發(fā)生很大變動(dòng)，應(yīng)當(dāng)降低美國(guó)投票權(quán)比例，適當(dāng)讓給其他國(guó)家；或者采用較為溫和的方式，比如將通過(guò)決議的投票比例從85%以上降低到75%以上。這就能打破美國(guó)“一言堂”的壟斷地位，使現(xiàn)存的國(guó)際金融機(jī)構(gòu)在運(yùn)作上更為公平。 在執(zhí)行人員設(shè)置問(wèn)題上，IMF的主要負(fù)責(zé)人就一直由美國(guó)和歐洲壟斷，也不能反映國(guó)際社會(huì)對(duì)平等的訴求。領(lǐng)導(dǎo)職位在原則上可以是任何成員國(guó)的公民，只要達(dá)到條件和要求，即可平等參與競(jìng)爭(zhēng)。目前，發(fā)展中國(guó)家在IMF的185個(gè)成員國(guó)中占比超過(guò)七成，在慣例中可以增加一個(gè)由發(fā)展中國(guó)家人士擔(dān)任的副總裁。 此外，從中長(zhǎng)期來(lái)看，IMF必須重視對(duì)發(fā)達(dá)國(guó)家的監(jiān)督和系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的防控。亞洲金融危機(jī)和此次危機(jī)的教訓(xùn)都說(shuō)明，當(dāng)今一國(guó)的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)會(huì)很快蔓延為區(qū)域性，甚至全球性的系統(tǒng)性危機(jī)，其中發(fā)達(dá)國(guó)家發(fā)源的風(fēng)險(xiǎn)危害性更大。上世紀(jì)80年代以來(lái)，雖然金融危機(jī)頻發(fā)，然而在每次危機(jī)前，IMF都不能很好地進(jìn)行預(yù)警，并采取措施防止危機(jī)蔓延，只能亡羊補(bǔ)牢，在危機(jī)發(fā)生之后才伸出援手，這也暴露出IMF在系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)能力上的重大缺陷。 因此，要徹底解決IMF的問(wèn)題，在其工作內(nèi)容上，還需加強(qiáng)雙邊和多邊的監(jiān)督，尤其是對(duì)擁有主要金融中心、高度杠杠化經(jīng)濟(jì)和大規(guī)?？缇迟Y本流動(dòng)的發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體的監(jiān)督。在此基礎(chǔ)上，進(jìn)一步加強(qiáng)IMF對(duì)系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的評(píng)估，切實(shí)維護(hù)全球金融體系的穩(wěn)定。
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