愛華網(wǎng)???? 十八屆三中全會提出，經(jīng)濟體制改革是全面深化改革的重點，核心問題是處理好政府和市場的關(guān)系，使市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用。而轉(zhuǎn)變政府職能是本屆政府執(zhí)政以來一直大力推行的政策。 今年以來，本屆政府已經(jīng)取消和下放了258項行政審批事項。然而，在靚麗數(shù)字的背后，人民對這些改革的感受并不深刻。 職能轉(zhuǎn)變的難點究竟在哪里？哪些領(lǐng)域才是職能轉(zhuǎn)變的重點？為何10年來的職能轉(zhuǎn)變推行如此艱難？ 中國社會科學(xué)院法學(xué)所憲法行政法室主任周漢華就這些問題接受了《中國經(jīng)營報》記者的專訪。 改在“刀刃”上 今年這么多項行政審批事項清理和下放，印象深刻的恐怕只有工商登記制度改革。 《中國經(jīng)營報》：新一屆政府一直把轉(zhuǎn)變政府職能放在突出位置。轉(zhuǎn)變政府職能和全面改革之間的關(guān)系如何界定？ 周漢華：1993年十四屆三中全會中通過實施改革的50條行動綱領(lǐng)（即《中共中央關(guān)于建立社會主義市場經(jīng)濟體制若干問題的決定》），提出進(jìn)行社會主義市場經(jīng)濟體制改革。十八大之后習(xí)近平總書記在很多場合講到我們現(xiàn)在要進(jìn)行全面改革，包括在經(jīng)濟、社會、政治、文化和生態(tài)文明五個方面的改革，五位一體。 轉(zhuǎn)變政府職能主要是經(jīng)濟體制改革，以及社會管理改革和政治體制改革的一部分，當(dāng)然文化體制改革和生態(tài)文明建設(shè)也涉及到職能轉(zhuǎn)變。通常的理解是調(diào)整經(jīng)濟體制中政府和市場的關(guān)系。公報強調(diào)改革的核心是經(jīng)濟體制改革，經(jīng)濟體制改革的核心是政府和市場的關(guān)系，重中之重是簡政放權(quán)。 《中國經(jīng)營報》：在轉(zhuǎn)變政府職能方面，本屆政府承諾5年內(nèi)至少取消和下放三分之一以上的行政審批事項。你如何評判這個效果？ 周漢華：按照今年公布的數(shù)目，到現(xiàn)在為止總計調(diào)整了258項。但目前我國到底有多少行政審批事項，恐怕從上到下都不清楚。過去10年我們曾經(jīng)清理了幾批行政審批事項，官方數(shù)據(jù)是清理了近70%，但是連中編辦都說這個數(shù)字有問題。盡管說清理了多少項行政審批，但實際的感受是，管得更多了。 我認(rèn)為，比數(shù)字更重要的是實實在在的改革，從批發(fā)改革向精細(xì)改革轉(zhuǎn)變。今年這么多項行政審批事項清理和下放，印象深刻的恐怕只有工商登記制度改革，因為這才是和老百姓關(guān)系緊密的、有意義的?，F(xiàn)在辦準(zhǔn)生證難、回家辦護照難、車檢難，如果這些方面改革了，那才真的有意義，而不應(yīng)該只追求數(shù)字靚麗。 職能轉(zhuǎn)變要上下聯(lián)動 “政令不出中南?！笔且驗槲覀兊恼邎?zhí)行缺少有力的監(jiān)督和問責(zé)，我們的很多法律法規(guī)都是一紙空文。 《中國經(jīng)營報》：事實上，今年年初制定的2013年職能轉(zhuǎn)變工作時間表，現(xiàn)在仍然有一些任務(wù)沒有完成。這項工作的難點在哪里？如何克服？ 周漢華：現(xiàn)在面臨的主要問題是執(zhí)行力的問題。轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式在“九五”期間就提出來了，每年在經(jīng)濟體制改革落實方面也提出很多政策，但是這么多年都沒能執(zhí)行好，現(xiàn)在大家對政府的執(zhí)行力都有看法。公報提出，中央成立全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組，負(fù)責(zé)改革總體設(shè)計、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、整體推進(jìn)、督促落實。關(guān)鍵是最后一項督促落實。過去曾經(jīng)有位副部長說“政令不出中南?！保且驗槲覀兊恼邎?zhí)行缺少有力的監(jiān)督和問責(zé)，我們的很多法律法規(guī)都是一紙空文，現(xiàn)在是以文件貫徹文件，以會議貫徹會議。如果能在督促落實和行政問責(zé)上下功夫，那么環(huán)境保護、信息公開、房價調(diào)控等很多方面的問題，現(xiàn)在不會如此難解。
《中國經(jīng)營報》：國務(wù)院總理李克強11月1日在地方政府職能轉(zhuǎn)變和機構(gòu)改革工作電視電話會議上指出，簡政放權(quán)受地方和部門利益影響，有的含金量較高的審批事項仍留在手中，有的放權(quán)有水分，“干貨”不多。你怎么看待這個問題？ 周漢華：地方政府確實存在利益沖動和政府行為商業(yè)化的現(xiàn)象，為了追求GDP甚至侵犯人民合法權(quán)益，這是地方政府的原因，所以要加強監(jiān)督、嚴(yán)肅紀(jì)律。 但是，有時候地方政府是想改革的。上面的權(quán)力大，地方的改革如果造成不對口，就無法從上面要到項目和資源。所謂“上面千條線，下面一根針”。改革應(yīng)該是上下聯(lián)動，既要加強對地方政府的問責(zé)和監(jiān)督，又要中央放權(quán)。 地方看上面的顏色，如果上面改革不徹底，地方想改也改不動。有些地方為什么進(jìn)行掠奪性開發(fā)和征地，看起來是權(quán)力尋租，其實是為了追求政績，上有所好，下必從焉?，F(xiàn)在地方政府行為短期化，只對上負(fù)責(zé)，不對下負(fù)責(zé)，才造成了這種局面。 改革必須觸動利益 很多學(xué)者認(rèn)為，社會主義不等于國家所有，目前改革涉及國企和壟斷行業(yè)太少。 《中國經(jīng)營報》：一些專家認(rèn)為，目前政府自身改革的傾向并不強，甚至可能是一個減弱趨勢。當(dāng)政府職能轉(zhuǎn)變涉及一些部委或官員利益時，怎么“啃得動”？ 周漢華：最近這些年的改革，1998年的改革對官員利益觸動比較大，朱镕基總理雷厲風(fēng)行，要求地方政府編制減一半。 轉(zhuǎn)變職能是拆廟，但如果和尚還在，可能會在原地再起一座廟，或者在別的地方建更多的廟。如果即拆廟又趕和尚，難度更大。國企改革時，大量下崗工人被推向社會，造成上世紀(jì)90年代的陣痛和后遺癥。 李克強總理曾說，改革進(jìn)入深水區(qū)，觸動利益比觸及靈魂還難。我認(rèn)為如果不能給官員必要的壓力，那么改革很可能會被輕描淡寫地化解了。 改革很難讓人人都高興。改革是要過大關(guān)，如果誰的利益都不觸動，那改革還會真正有利嗎？ 《中國經(jīng)營報》：這次公報中提到的許多領(lǐng)域的改革，其實以前也提到過多次了。應(yīng)該說，反反復(fù)復(fù)，難以完成，有些領(lǐng)域還有倒退。你認(rèn)為，如何才能真正地實現(xiàn)改革？ 周漢華：這個原因是很復(fù)雜的。現(xiàn)在的情況和1993年時有很大不同，社會經(jīng)過二十多年的發(fā)展，形成一個多元利益和利益分化的格局。 還有就是，對當(dāng)前形勢的判斷和對進(jìn)一步的改革、方向、目標(biāo)都存在分歧。比如，繼續(xù)走下去還是社會主義嗎？在國企改革方面，在憲法和黨章里面，都規(guī)定國企和全民所有制是執(zhí)政基礎(chǔ)。很多學(xué)者認(rèn)為，社會主義不等于國家所有。 我認(rèn)為，應(yīng)該認(rèn)識到形勢的嚴(yán)峻性，目前我們的發(fā)展不可持續(xù)、改革成果不能全民共享，政治和經(jīng)濟發(fā)展的不協(xié)調(diào)，社會保障制度缺位，經(jīng)濟改革在很多領(lǐng)域沒能徹底完善。在現(xiàn)在這個時候大力推進(jìn)改革，利用當(dāng)前還比較好的經(jīng)濟形勢，有利于破解矛盾。 我們以前的改革多次強調(diào)頂層設(shè)計，這次公報中也提出了基層改革的重要性，改革應(yīng)該是雙向的。 用法律解決改革的制度約束 現(xiàn)在，法律越來越多和細(xì)，在實踐中，成為進(jìn)一步改革的約束條件。 《中國經(jīng)營報》：十一屆三中全會的時候，提倡改革可以先行先試，大膽嘗試。當(dāng)時我國的法律不完備。而現(xiàn)在的法律法規(guī)要完善很多，先行先試就可能會違法。改革的制度約束怎么解決？ 周漢華：去年我們曾經(jīng)為國家發(fā)改委做過關(guān)于這方面的課題研究。國家發(fā)改委想制定一個經(jīng)濟改革促進(jìn)條例，要解決的核心問題是改革和法律的關(guān)系，即改革創(chuàng)新和依法治國。 現(xiàn)在，法律越來越多和細(xì)，在實踐中，成為進(jìn)一步改革的約束條件。國務(wù)院副總理汪洋去年兩會時期曾經(jīng)說過，制約改革最大的問題是法律阻力。他在廣東主政時期，曾經(jīng)想要進(jìn)行改革，涉及到100多項法律規(guī)定的行政審批事項，和中央討價還價后，全國人大常委會授權(quán)國務(wù)院準(zhǔn)許廣東停止實施25項。上海自貿(mào)區(qū)也是通過這種方式，授權(quán)停止3項。 解決這個問題有兩種辦法，一種是先修改法律，但是在中國因為全國人大會期有限，先修法再改革不太現(xiàn)實；另一種是丟開法律，在依法治國的大戰(zhàn)略下，改革會背上違法的包袱。 我們可以借鑒其他國家的經(jīng)驗，引入暫停法律在個別地方實施的制度。8年前，我們給科技部做高新區(qū)條例的時候，就借鑒了英國的放松管制法，在某些特定地區(qū)和行業(yè)可以暫停實施某些法律法規(guī)。這是在立法環(huán)節(jié)解決這個矛盾。 立法授權(quán)畢竟是有制度門檻的，在爭議發(fā)生后，如何判斷是否違法，不能機械搬用過時的法律條文。更重要的是要尊重天理，要根據(jù)法律原則、社會發(fā)展和法律條文規(guī)定，要創(chuàng)造性地使用法律，法律要符合自然、公正、公平、正義的觀念和原則以及社會需要，要提高執(zhí)法者和司法者和整個社會的法律水平。如果我們固守法律規(guī)定，我們就只能回到家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制之前的情況了。
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