國(guó)土資源部有關(guān)負(fù)責(zé)人24日強(qiáng)調(diào)，農(nóng)村集體建設(shè)用地一律不得搞商品房建設(shè)，“‘農(nóng)地入市’調(diào)控房?jī)r(jià)”、“‘小產(chǎn)權(quán)房’將放開”等說(shuō)法毫無(wú)根據(jù)。

國(guó)土部的關(guān)切，來(lái)自于一場(chǎng)誤讀。

11月17日，本報(bào)報(bào)道了浙江省嘉興市“兩分兩換”改革試點(diǎn)受到浙江省和國(guó)土部的關(guān)注，并準(zhǔn)備在浙江全省推行。隨后有報(bào)道稱，有關(guān)部門試圖以“農(nóng)地入市”的方式來(lái)平抑房?jī)r(jià)。

“我們嘉興的兩分兩換試點(diǎn)，并不是農(nóng)地入市，而是被一部分人誤讀了?！?1月25日，嘉興市一位知情官員告訴記者。

要厘清這場(chǎng)誤讀，需要回到農(nóng)村建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的“嘉興模式”。

嘉興模式被稱為“兩分兩換”。即“將宅基地與承包地分開，搬遷與土地流轉(zhuǎn)分開，以承包地?fù)Q股、換租、換保障，推進(jìn)集約經(jīng)營(yíng)，轉(zhuǎn)換生產(chǎn)方式；以宅基地?fù)Q錢、換房、換地方，推進(jìn)集中居住，轉(zhuǎn)換生活方式”。

“兩分兩換”其實(shí)質(zhì)為土地使用制度的改革，即農(nóng)民將分散的宅基地?fù)Q成城鎮(zhèn)住宅，政府獲得新增建設(shè)用地指標(biāo)，以發(fā)展第二、三產(chǎn)業(yè)。

“嘉興模式”操作流程

在嘉興的“兩分兩換”模式中，先由政府投入一定的資本金，成立一家國(guó)有投資開發(fā)公司，再到銀行融資，然后在政府選定的農(nóng)民集中安置區(qū)域里先行占用一定面積的建設(shè)土地或者耕地、基本農(nóng)田（這些土地需要由政府從其它地方調(diào)劑建設(shè)用地指標(biāo)，并獲得土地用途轉(zhuǎn)變的審批）建設(shè)大片住宅公寓。

在農(nóng)民自愿的情況下，以自己原有的宅基地和住宅換取安置公寓中的新住宅房，然后政府將農(nóng)民的宅基地收歸國(guó)有，并復(fù)墾成耕地。

由于農(nóng)民由分散轉(zhuǎn)為集中居住，在這一過(guò)程中節(jié)省了大量農(nóng)民住宅所占用的土地。

比如，嘉興市南湖區(qū)去年發(fā)展二、三產(chǎn)業(yè)建設(shè)用地共計(jì)使用了4000余畝土地，而國(guó)家批給當(dāng)?shù)氐男略鼋ㄔO(shè)用地指標(biāo)僅為800畝，剩下的3000多畝土地都來(lái)自于農(nóng)民宅基地搬遷所帶來(lái)的新增土地。

但這300多畝的建設(shè)用地指標(biāo)，并不是直接從農(nóng)民宅基地取得，而是將3000多畝農(nóng)民宅基地復(fù)墾成3000多畝的農(nóng)田，按照國(guó)土部的建設(shè)用地“占補(bǔ)平衡”的要求，嘉興市獲得了3000多畝的城市建設(shè)用地的指標(biāo)。

經(jīng)過(guò)這一番“置換”之后，農(nóng)民宅基地復(fù)墾成農(nóng)田后，一方面，農(nóng)民在住房問(wèn)題上福利得到改進(jìn)，政府也得到了建設(shè)用地指標(biāo)。

這其中除了城鎮(zhèn)住房可以蓋多層節(jié)約面積之外，還可以操作的空間是，可以拿原來(lái)偏遠(yuǎn)、分散的農(nóng)民宅基地復(fù)墾成農(nóng)田，取得城市建設(shè)用地指標(biāo)后，在城市近郊區(qū)的發(fā)達(dá)地帶征用土地，變性為城市建設(shè)用地。在總體土地指標(biāo)未變的情況下，土地獲得了大幅升值。

據(jù)統(tǒng)計(jì)，南湖區(qū)現(xiàn)有宅基地面積53745畝，戶均宅基地面積高達(dá)1畝，按宅基地?fù)Q城鎮(zhèn)住房（公寓安置）的辦法，戶均占地0.3畝，可節(jié)約宅基地面積37621畝。即使按農(nóng)村新社區(qū)建設(shè)，以戶均占地0.5畝計(jì)，也可節(jié)約26873畝。

記者獲得的一份政府調(diào)研報(bào)告中測(cè)算，假如這些土地的上市交易價(jià)格按50萬(wàn)元/畝計(jì)，可形成宅基地資產(chǎn)收益134.37億元（26873畝×50萬(wàn)元/畝）。

“兩分兩換不同于其它地方出現(xiàn)的在農(nóng)村集體建設(shè)用地、農(nóng)民宅基地上建設(shè)的小產(chǎn)權(quán)房，目前有些地方在發(fā)展此類小產(chǎn)權(quán)房，但是嘉興的兩分兩換，沒(méi)有采用這種模式。”上述嘉興官員告訴記者，國(guó)土部近日關(guān)于禁止農(nóng)地入市的表態(tài)，并不是針對(duì)嘉興兩分兩換的。

該官員說(shuō)，嘉興兩分兩換所置換出來(lái)的是農(nóng)村建設(shè)用地，必須經(jīng)過(guò)省級(jí)國(guó)土部門依法審批，轉(zhuǎn)變成國(guó)有建設(shè)用地后，才能夠投入工業(yè)使用。“目前嘉興的農(nóng)村集體建設(shè)用地不能夠自由流轉(zhuǎn)進(jìn)入市場(chǎng)，更不可能用來(lái)建設(shè)商品房。”上述嘉興官員指出。

嘉興模式難復(fù)制

嘉興市的“兩分兩換”之所以成功開展，是由當(dāng)?shù)鬲?dú)特的經(jīng)濟(jì)環(huán)境決定的。

“嘉興土改之所以能順利推進(jìn)，是和當(dāng)?shù)靥厥獾慕?jīng)濟(jì)環(huán)境分不開的。”一位不愿公開姓名的南湖區(qū)副區(qū)長(zhǎng)表示，嘉興經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較高，能支撐起較高的社會(huì)保障體系，且農(nóng)民的非農(nóng)業(yè)就業(yè)率高，因此“土改”所面臨的社會(huì)問(wèn)題較少。

由于特殊的歷史、地理原因，嘉興農(nóng)民目前人均宅基地高達(dá)1畝左右——這遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于全國(guó)的平均水平，因此將農(nóng)民集中起來(lái)居住，能省出較多的宅基地來(lái)。而浙江的人均宅基地面積僅為0.38畝。

此外，嘉興的城鄉(xiāng)收入差距僅為1.95：1，遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于全國(guó)平均水平，農(nóng)民參與統(tǒng)籌配套改革有較強(qiáng)烈的意愿。由于當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)，農(nóng)民對(duì)拆遷補(bǔ)償?shù)念A(yù)期很高。根據(jù)當(dāng)?shù)卣臏y(cè)算，一個(gè)行政村的綜合遷移成本就高達(dá)3.5—4個(gè)億。需要投入數(shù)額不小的財(cái)政資金。

以“兩分兩換”的試點(diǎn)七星鎮(zhèn)為例，僅建設(shè)農(nóng)民補(bǔ)償安居住宅、拆遷補(bǔ)償、宅基地復(fù)墾等費(fèi)用，就需投入資金約35億元。這筆錢由銀行貸款先行墊付。而償還這筆貸款，則大部分指望新增建設(shè)用地的出讓。

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