愛華網? ? ? 2013年底，中共中央十八屆三中全會和中央城鎮(zhèn)化工作會議中同時提出了“加快戶籍制度改革”的部署。最近幾年，專家們對現行戶籍制度指出了諸多弊端，使得這次關于戶籍制度改革的頂層設計一經提出便瞬間引起了社會各界的高度關注。
自1951年新中國成立后第一部戶口管理條例——《城市戶口管理暫行條例》發(fā)布以來，戶籍管理制度在中國大地上發(fā)展變遷已60多年，而在60多年后的今天，這個新型城鎮(zhèn)化的頂層設計似乎看到了新型戶籍制度的曙光。
這60年來，勞動者作為最重要的生產要素，幾乎被綁定在戶籍所在地，若離開戶籍所在地去其他地方工作和生活，則會有這樣那樣的限制及不便。我國城鄉(xiāng)分割的二元戶籍制度，把城鄉(xiāng)人口分割為發(fā)展機遇和社會地位不平等的兩大社會群體，妨礙了人的自由遷徙。這種戶籍制度使“人”這種最活躍的生產要素難以實現最佳配置，這與市場經濟允許生產要素自由流動的基本原則不符，影響到了按市場原則合理配置勞動力。
國家發(fā)展和改革委員會宏觀經濟研究院副院長王一鳴則認為，當前中國越來越需要創(chuàng)新，而創(chuàng)新需要個性化的創(chuàng)造和公平的社會環(huán)境，以前的模式已經越來越無法適應這種變化。要釋放新的改革紅利，下一步很重要的是推進生產要素的市場化，給市場主體更大的自由空間。
同樣是去年底，公安部副部長黃明在接受媒體采訪時談到，“具體到戶籍制度本身，到2020年，要基本形成以合法穩(wěn)定住所和合法穩(wěn)定職業(yè)為戶口遷移基本條件、以經常居住地登記戶口為基本形式，城鄉(xiāng)統(tǒng)一、以人為本、科學高效、規(guī)范有序的新型戶籍制度?！?br>
這或許暗示著，“人”這個生產要素離掙脫現行戶籍政策束縛的日子已指日可待。然而，單純的戶籍制度改革是引鴆止渴還是雪中送炭，60多年的戶籍政策到底給我們帶來了什么，都值得我們深思。
戶籍賦予的特權
我國的現行戶籍制度具有世襲性的特點，父母是城市戶口，子子孫孫都是城市戶口；父母是農村戶口，子子孫孫都是農村戶口。所以，才產生了“鯉魚跳龍門”擠高考獨木橋的獨特現象，這種現象在我國上世紀八十年代之后一直比較明顯。因為農村戶口的孩子只有通過考學才能脫離世襲農村戶口的身份，抱上“吃”公家的鐵飯碗。
然而，1995年7月29日開始，大學畢業(yè)生開始實行雙向選擇?！半p向選擇”就是，雇主和雇員之間可以隨意進行選擇，如果雇員感到對企業(yè)不滿意，就可以提交離職申請，并解除與企業(yè)之間的契約關系。這意味著，雙方在這種互相找尋的過程中地位幾乎是平等的。當然，這也意味著，一個工作啃到老的時代已一去不復返，大部分人將被推向市場，在市場的沉浮中不斷給自己定位，不斷調整，甚至將不斷尋找適合自己的新工作。于是，就出現了一個當時看起來很特殊的群體——工作地點與戶籍分離，例如北漂、滬漂，甚至二線城市漂。
事實上，近年來的城鎮(zhèn)化也同樣催生了另一個更為龐大的群體，農民的土地被征用，于是頂著農民身份卻沒有土地的農民工大量涌入各個城市，活躍在各行各業(yè)的最底層。而城市中的合法居民享受著這些“外地人”、“鄉(xiāng)下人”的服務，住著他們蓋的房子，卻在擔憂城市對流動人口的承載能力。
十余年過去了，被戶籍制度所影響的群體以驚人的速度在不斷擴大再擴大，如今已成為各個城市的主流。這些漂泊的人堅守在各個崗位上，默默奮斗、奔波，養(yǎng)家糊口，卻沒有這個城市的戶口，而戶籍所在地也沒有他們的工作。
于是，在戶籍政策的推動下，人自然而然地被分為三六九等。王一鳴表示，“有人說戶籍只是一張紙，實際上背后是公共服務。事實上更進一步說，戶籍還關聯著中國城市的這種行政管理制度、等級制度。城市是分等級的，越高等級的城市所集中的優(yōu)質資源越多，比如說最好的大學一定在北京，省里面最好的大學肯定是在省會城市?！?br>
出生于1983年的王小志畢業(yè)于華東師范大學，碩士畢業(yè)后做了北漂，與同樣為北漂的丈夫結婚后就開始折騰買房子，打算在北京安家定居。但“折騰了一圈，才發(fā)現我們倆在北京買不了房子。沒有60個月的連續(xù)社保，也沒有5年的連續(xù)納稅，就連工作居住證也因為沒有中級職稱而告吹?！蓖跣≈咎崞鹳I房子的事情滿肚子苦水，“我們等得起，房價等不起，我們一分不少地給北京政府納稅，為北京的企業(yè)工作，為北京經濟貢獻，但這個城市卻讓我們沒有歸屬感。其實算起來，一個北京戶口的隱性價值100萬都不止?！弊詈螅跣≈净瞬坏?5萬在燕郊買了一套52.9平米的小戶型。
與王小志買不到房子不同，西北籍的李先生2004年就在北京貸款買了房子，如今已在北京工作、生活了10年，但“我暫住在我自己的房子里，只要辦點事，都要出具暫住證，更不用說孩子上學、老人養(yǎng)老和醫(yī)療保險上遭遇的各種不平等待遇了。我們?yōu)楸本┱{稅，但北京的‘一老一小’等相關政策我們全都享受不到，老人孩子看病只能純自費，這還不包括孩子將來上學、考學的問題?！?br>
事實上，我國現行的戶籍制度綁定的附加值非常大，與經濟和福利都密切掛鉤?，F行的戶籍制度與城鎮(zhèn)居民的住房、醫(yī)療、就業(yè)、教育、勞保及其他一些福利掛鉤。你只要具備了這個戶口，等于具備了這些福利待遇。沒有這個戶口，就等于沒有這些福利待遇。
以北京為例，孩子只要一出生就可以辦理“一老一小”的社會保險，醫(yī)藥費報銷一半；有了北京戶口，不僅可以買車買房，還可以申請兩限房、自住型商品房；老人更是有諸多優(yōu)待政策。而這些，在北京的外地人有的項目需要資格才可以享受，而有的項目根本就無權享受。
據國家統(tǒng)計局公布的數據顯示，2012年我國流動人口數量達2.36億人，相當于每六個人中有一個是流動人口。而這些人則很難享受到戶口所掛鉤的附加值。
事實上，高考的地域差距更明顯，據北京市教育考試院公布的目錄，2013年清華在京計劃招生200人，北大計劃在京招生226人，人大計劃在京招生185人，北師大計劃招生116人。而這還是因當年北京生源減少而調低后的計劃招生名額，僅北大人大的減幅就分別為8.1%和11.5%。
相應的，北大2013年在其他省招收最多的是在河南省，為85人，而考生人數最多的廣東（是北京考生數量的10倍）僅為50人；人大最多的同樣是河南為100人，廣東為67人。
2013年，北大共招收3,145名本科生，農村學生所占比例為14.2%。這是重點高校首次公開農村生源比例。而北大招生辦介紹，近兩年，北大農村生源比例以每年2到3個百分點的速度上升。這就意味著早幾年，北大的農村學生還占不到10%。
名牌大學農村生源比例就是一面鏡子，將教育資源不均衡、城鄉(xiāng)教育鴻溝折射出來。
習近平曾在發(fā)表演講時提到，中國仍有1.28億人口生活在貧困線以下。而國務院總理李克強也曾說過，治貧先重教，發(fā)展教育是減貧脫貧的根本之舉。
然而，教育資源的差距與教育鴻溝的存在卻成了貧困地區(qū)全面提高人口素質的障礙，也間接成為弱化城鄉(xiāng)差距的坎。而那些不能受到良好教育的孩子要么與父輩一樣繼續(xù)生活在貧困中，要么背井離鄉(xiāng)成為流動人口大軍中的一員。
曾有專家建議，戶籍制度應與其背后的社會福利相剝離，可根據居住地點、居住時間、家庭情況、職業(yè)等因素來分配福利，而并不是僅依靠戶籍。
國家衛(wèi)生計生委發(fā)布的《中國流動人口發(fā)展報告2013》顯示，2012年流動人口的平均年齡約為28歲，超過一半的勞動年齡流動人口出生于1980年以后。與上一代相比，新生代流動人口在20多歲時就已經外出的比例達到75%。新生代流動人口由生存型向發(fā)展型轉變。其進入城市不僅僅是為了掙錢，對未來發(fā)展有更多新期待；流動方式由個體勞動力流動向家庭化遷移轉變；流動形態(tài)由“鐘擺式”流動向在城市穩(wěn)定生活、穩(wěn)定工作轉變，最近3年沒有更換過工作的比例超過六成。
國家衛(wèi)生計生委流動人口司司長王謙認為，新生代流動人口在流量、流向、結構等方面的特征代表著人口流動遷移新的變動趨勢。應順應新生代流動人口的發(fā)展需求，設計相關政策，提升其生存發(fā)展能力。
戶籍帶來的困擾
“2008年我們就買了房子，沒有趕上限購，所以房子不是問題，有問題的是戶口?！痹诒本┕ぷ骶幼×?年的靳龍告訴《中國新時代》記者。靳龍大學畢業(yè)后留在了天津，后來辭職到北京發(fā)展。因為在天津沒有房產，所以辭職后他把戶口從單位的集體戶口遷到了親戚家里。
“親戚年紀比較大，把戶口當寶一樣。”靳龍苦笑著說，“當時在北京買房子時要用戶口本，親戚百般不放心，生怕我把戶口本壓給銀行。我解釋說是以房子做抵押貸款，戶口本只是用一下，但親戚各種理由和借口，就是不放心，好不容易借出來了，沒兩天就開始催著要。”
這樣的事情幾乎無處不在，“孩子辦準生證、上戶口，哪個不用戶口本？親戚不配合，我到后來一提到戶口本就頭疼，就不能簡化下嗎？都有了身份證，為啥還要戶口本呢？”但現在天津買房也有相關政策限制，北京戶口又不可能辦下來，所以靳龍陷入了一個死局，只能被一個小小的戶口本糾纏著，“也許要糾纏一輩子，只能盼著用戶口本的地方少點。”
與靳龍一樣，讓王小志最郁悶的并不是買不到北京的房子。去年夏天，王小志在懷孕2個多月時遭遇了宮內停孕。單位按照正常流程給她上了生育保險與補充醫(yī)療保險，所以她的相關費用可以報銷，并且可以領到生育津貼，這對一個普通職工來說，是一個非常好的人文關懷。
但問題就出在了這里，王小志像繞口令一樣告訴《中國新時代》記者，“報銷和領津貼除了醫(yī)院開具的正常發(fā)票、病歷，還需要‘北京市外地來京人員生育服務聯系單’，需要女方的北京市社保卡原件及復印件；流動人口婚育證明原件及復印件；生育服務證（外地一年內有效）原件及復印件；男女雙方身份證原件及復印件；結婚證原件及復印件；暫住證原件；男女雙方初婚初育證明（城鎮(zhèn)戶口只需單位開，若是農村戶口則需要鄉(xiāng)、鎮(zhèn)、縣的三級證明）。其中，辦理流動人口婚育證需要到女方或男方的戶口所在地辦理；辦理生育服務證（就是準生證）到女方的戶口所在地辦理。因我們的戶口不在一個地方，辦理這些所需要證件、證明就是這樣的流程：首先在女方的戶口所在地的計生辦領一張登記表，填寫相關信息；然后拿登記表到男方的戶口所在地蓋上三級章并簽字；最后攜帶夫妻雙方的結婚證、身份證、戶口本、一張合影照片，并拿著蓋好章的表，去女方戶口所在地辦理生育服務證和流動人口婚育證明。辦齊這些證件后，拿著一周內鄉(xiāng)級以上醫(yī)療機構出具的孕檢報告、暫住證到北京暫住地居委會辦理‘北京市外地來京人員生育服務聯系單’。我還被人指錯路，到流管辦被人核查一通，開了一個外地孕婦聯系單，結果也不能用。就這樣，我在老家和北京之間跑了好幾趟，心力憔悴?！?br>
“現在各地都電腦聯網了，流程真應該簡化一下?！蓖跣≈緡@息道?！吨袊鲃尤丝诎l(fā)展報告2013》顯示，流動的已婚育齡婦女占到了全國已婚育齡婦女的1/4，她們2012年生育數量占到全國出生數量的1/3。而這一部分人中有很多都在像王小志一樣被困擾著。2005年就生了孩子的康女士因為沒有趕上外地人也能在北京上生育險的好政策，最后權衡利弊，懷孕后直接辭職回老家廊坊生孩子、坐月子?！皯言泻笏狡罄习蹇隙ńo你臉子看，不受那氣了，回家生孩子還便宜，反正都不報銷?！?br>
與王小志和靳龍不同的是，今年16歲的卓悅終于結束了北京借讀的日子，同時也脫開了戶口的困擾。她去年已在父母在燕郊買的房子中安家落戶，學籍也隨著戶口轉了過去。卓悅媽媽告訴《中國新時代》記者，“還不是為了孩子考大學，燕郊買房子能解決戶口，不然孩子上高中后要回老家去讀三年，偏遠的老家孩子回去后很難適應。而在燕郊跟北京差距不大，也能享受到北京的資源，這也是沒辦法的辦法。不過現在看來，還是比較好的選擇，我明顯感覺到孩子對那個家有了歸屬感?！?br>
接受采訪的唐小姐告訴記者，“我沒有北京戶口，所以很多需要北京市戶口的工作我連報名考試的資格都沒有，只能眼睜睜地看著一個個機會從眼前溜走?！倍藿o北京家庭的王女士更是感觸良多，“第一次見面婆婆就沒給好臉色，尋死覓活不同意兒子找個外地的。直到1998年，國務院新出了孩子落戶隨父隨母自愿政策以后，才終于修成正果。北京人、上海人都有自己的優(yōu)越感，我能理解；婆婆怕孫子將來變成農村人，怕我將來在北京沒有養(yǎng)老、醫(yī)療，她兒子負擔重，這我也能理解；但戶口、祖籍是老祖宗留下來的，為什么讓我們來承受？我有種被歧視的感覺?！?br>
長期以來，隨著時代發(fā)展和社會管理的需要，原本以人口登記為基本功能的戶籍制度，逐漸附著了教育、社保、醫(yī)療等諸多社會福利和公共政策。如今，這已成為戶籍制度改革的最大障礙。很多人在此工作，在此生活，卻被不在此地的戶口所困擾著，而這個困惑將不知何時才能終止，是被這個城市認可，或回到被認可的地方去，都是個未知數。
有專家表示，中國的戶籍制度應參照發(fā)達國家，用登記制取代準入制，全面提升國民的福利水平。同時，還要通過法律來制約用戶籍制造社會排斥、社會歧視的現象，比如勞動力市場、社會福利、社會保障、教育等。
改革路上的戶籍政策
2013年11月12日中國共產黨第十八屆中央委員會第三次全體會議通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》第23條指出，“完善城鎮(zhèn)化健康發(fā)展體制機制?！薄巴七M農業(yè)轉移人口市民化，逐步把符合條件的農業(yè)轉移人口轉為城鎮(zhèn)居民。創(chuàng)新人口管理，加快戶籍制度改革，全面放開建制鎮(zhèn)和小城市落戶限制，有序放開中等城市落戶限制，合理確定大城市落戶條件，嚴格控制特大城市人口規(guī)模?！?br>
同年12月12-13日在北京舉行的中央城鎮(zhèn)化工作會議也提出了推進城鎮(zhèn)化的主要任務，其中也指出，“全面放開建制鎮(zhèn)和小城市落戶限制，有序放開中等城市落戶限制，合理確定大城市落戶條件，嚴格控制特大城市人口規(guī)模。推進農業(yè)轉移人口市民化要堅持自愿、分類、有序?！?br>
然而，“嚴格控制特大城市人口規(guī)模”也是戶籍制度改革的重點?！爸袊鴳艏贫茸铍y啃的骨頭在直轄市?！鄙虾４髮W教授顧駿認為。一線城市的承載量畢竟有限，真要是全面放開，城市的資源環(huán)境承載力面臨嚴峻挑戰(zhàn)，同時也給就業(yè)、教育、醫(yī)療、住房等帶來巨大壓力。這些城市能否承受則成了至關重要的問題。
“一個中國人想到北京來，你怎么能不讓他來呢？所以現階段應當調整思路，真正要思考的是如何提高管理水平，而不一定是單純控制人口的思路?！鼻迦A大學社會科學學院院長李強如是說。
可是即使放開了中小城市的戶籍限制，在特大城市中生活和工作的流動人口就真的能回去嗎？“當然不會回去，”在北京有房有業(yè)的苗小姐告訴記者，“北京的就業(yè)、教育、醫(yī)療都是最好的，我們如果要回到老家那個小縣城，對孩子將來的教育、我們的事業(yè)都等于是滅頂之災。我相信有一些人會走，但能否在二線城市落戶并不是留與走的主要原因，最重要的還是資源。”
“最好的醫(yī)院在北京，最好的學校在北京，奧運會都在北京辦，世博會在上海辦，幾乎所有最好的公共資源都在這些大城市，為什么這些資源外地人就不能享受？如果他們有能力，他們當然可以選擇最好的。這說明還是社會資源分配不均，最好的東西都集中在幾個城市，必然會人滿為患。如果這個問題解決不了，即使取消了戶籍限制，根本的問題還是解決不了，也可能問題會更多?；蛟S外地人在這些大城市生活和落戶的門檻會更多。”經濟學家智強告訴《中國新時代》記者。
中央財經領導小組辦公室副主任楊偉民認為，戶籍制度本身很好改，關鍵是戶籍背后依附的那些制度、服務、權利不一樣，加大了改革的難度。
李強也表示，“我們國家改革開放三十多年以來，雖然整體發(fā)展很快，但區(qū)域的不平衡程度沒有降低，甚至還比之前更高，城鄉(xiāng)差異也仍然很大。特大城市與其他地區(qū)的發(fā)展差距十分明顯，而北京的發(fā)展尤顯突出。作為首都，這里是政治、經濟、文化中心，聚集的教育、醫(yī)療、公共服務等各項資源都很多，面臨的人口流入壓力自然就比其他城市大得多。就像被報道的井蓋下生活的人，明明家里有房屋，為什么還要繼續(xù)在這兒生活呢？很簡單，因為在這兒能掙到錢，回到村子里就掙不到?？梢妴栴}還是在于我們的發(fā)展太不平衡?！?br>
顯而易見，城鄉(xiāng)差異就像一堵透明的墻，無論承不承認，它都橫在那里，將人分到了左右兩邊。而打破這堵墻，并不僅僅靠改革一個戶籍制度就能實現。
公安部副部長黃明表示，“中小城市和小城鎮(zhèn)發(fā)展空間廣闊、潛力很大，但產業(yè)支撐和公共服務功能還需要一個發(fā)育的過程，吸引人口集聚的能力不足。這就需要加強政策引導、產業(yè)引導和觀念引導，加快產業(yè)布局調整，加快發(fā)展中小城市，有重點地 發(fā)展小城鎮(zhèn)，增強中小城市產業(yè)承接能力，以就業(yè)帶動促進人口集聚，引導人口就地就近轉移就業(yè)?！?br>
“從近期看，要推動公共服務由戶籍人口向常住人口擴展；從較長時期看，則要以義務教育、公共衛(wèi)生和基本醫(yī)療、公共文化、社會保障以及保障住房、就業(yè)服務等為重點，逐步完善符合國情、比較完整、覆蓋城鄉(xiāng)、可持續(xù)的基本公共服務體系，逐步實現城鄉(xiāng)基本公共服務的統(tǒng)一和服務水平的基本均衡。”全國人大財經委副主任委員彭森表示。
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國外戶籍管理制度
美國：實行的是“出生死亡登記大綱”，只進行公民出生、死亡登記，平時公民可以自由遷移、移民。但公民遷移和移居某地，其生活狀態(tài)必須符合該城市衛(wèi)生及相關法律規(guī)定，如有一定的住房面積，有穩(wěn)定的收入。
法國：戶籍管理內容不僅有公民出生年月、性別、單雙胞胎等內容，而且還有其父母的職業(yè)、經濟收入、國籍、宗教信仰等相關內容。法國人的戶籍信息與他們的就醫(yī)、存款等日常生活緊密相關。對于跨地區(qū)的人口流動，只要本人愿意，只需通知以前的社會保險機構，將其個人資料轉到新住址所在地的相應機構即可。
印度：憲法規(guī)定，“一切公民均享受在印度領土內自由遷徙，在任何地方居住和定居的權利”。印度人離開出生地后，只要在新的地方找到工作，其日常生活、子女上學等方面都和當地人并無二致。
日本：實行的是“戶口隨人走”的制度，它以家庭為單位標明每個人的身份、夫妻關系、父子關系等。孩子在20歲的法定成人之前，無權獨立設立自己的戶籍，一旦成人，完全自由。
