愛華網(wǎng)? ? ? 上海自貿(mào)區(qū)建設(shè)，高層不可謂不重視，即使在惜字如金的《關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》中，亦專門有一段進(jìn)行闡述，強(qiáng)調(diào)“建立中國上海自由貿(mào)易試驗區(qū)是黨中央在新形勢下推進(jìn)改革開放的重大舉措，要切實建設(shè)好、管理好，為全面深化改革和擴(kuò)大開放探索新途徑、積累新經(jīng)驗。在推進(jìn)現(xiàn)有試點基礎(chǔ)上,選擇若干具備條件地方發(fā)展自由貿(mào)易園（港）區(qū)”。但遺憾的是，迄今為止，上海自貿(mào)區(qū)建設(shè)進(jìn)展?fàn)顩r不盡如人意，有關(guān)改革開放政策措施遲遲不能落地，外表的浮躁喧囂難掩內(nèi)里的蒼白無力，讓人難免有蹉跎改革開放之虞。
放權(quán)之難
為何會出現(xiàn)這種情況？其中固然有上海自貿(mào)區(qū)功能定位過于寬泛高遠(yuǎn)原因，如金融開放作為自貿(mào)區(qū)的重點領(lǐng)域之一，可若僅限于離岸業(yè)務(wù)則無多大意義，而若放開利率、匯率并打通與區(qū)外聯(lián)系，則無異于全面放開金融市場，金融風(fēng)險能否可控殊無把握（經(jīng)常項目自由兌換已經(jīng)實施近20年了，資本項目何時放開自由兌換官方尚無時間表，可見決策層內(nèi)心之憂），狐疑彷徨乃至于進(jìn)退失據(jù)；另外也與有關(guān)業(yè)務(wù)主管部門固守權(quán)力、不愿削權(quán)放權(quán)有關(guān)——其實這才是更根本的癥結(jié)所在。
無須否認(rèn)，大家都很清楚，在最高層決策與上海自貿(mào)區(qū)的具體運(yùn)作之間，有一個國家監(jiān)管層。產(chǎn)業(yè)政策方面的有發(fā)改委、商務(wù)部、工信部等，金融的有央行、證監(jiān)會、銀監(jiān)會等，出入境的有海關(guān)、檢驗檢疫等。按照我們國家的政府機(jī)構(gòu)設(shè)置和功能定位，這些部門才是掌握行業(yè)政策主導(dǎo)權(quán)乃至法律法規(guī)制定權(quán)的，也是負(fù)責(zé)具體業(yè)務(wù)監(jiān)管的。顯而易見，上海自貿(mào)區(qū)的開放性試驗，對于這些監(jiān)管部門的權(quán)力地位是個巨大的挑戰(zhàn)。上海自貿(mào)區(qū)要實現(xiàn)貿(mào)易、投資的自由化和便利化，要削減市場準(zhǔn)入壁壘，就要從根本上改革現(xiàn)行的貿(mào)易、投資管理體制和管理方式，大幅度放開市場準(zhǔn)入，簡而言之，就是要剝奪眾多政府管理部門正在行使的諸多權(quán)力。
據(jù)不完全統(tǒng)計，目前國務(wù)院各部委正在行使的各類審批權(quán)還有1700項左右，地方政府的各種審批還有1.6萬項左右。在上海自貿(mào)區(qū)內(nèi)，地方政府權(quán)限范圍內(nèi)的這些審批自然可以大大減少乃至基本消除，但中央政府的有關(guān)審批取消就沒有那么簡單。如目前國務(wù)院各部門的行政審批中，有200項左右為法定審批，如要取消需要修訂或停止執(zhí)行有關(guān)法律法規(guī)。而現(xiàn)在上海自貿(mào)區(qū)中，只是提請全國人大終止了三部有關(guān)外商投資法律的實施，其他基本照搬納入了2013年版的負(fù)面清單，所以輿論和市場才對這個長而無當(dāng)?shù)呢?fù)面清單很不買賬。即使如此，有關(guān)部委仍然對于這個負(fù)面清單頗有微詞，認(rèn)為有很多管制措施該納入而沒有納入。其根源就在于除了這些明面上的法定審批之外，更多的是那些部門規(guī)章文件如條例、辦法、意見、通知之類規(guī)定的形形色色的審批以及所謂的備案（依筆者估算，實際數(shù)量遠(yuǎn)不止目前統(tǒng)計的1500來項。任何一項業(yè)務(wù)管制鏈條上，都附著有多種審批或變相審批措施，如一個檢驗認(rèn)證業(yè)務(wù)領(lǐng)域，從資質(zhì)認(rèn)定、投資審批，到能力列表、業(yè)務(wù)監(jiān)督，再到培訓(xùn)考試、證書發(fā)放等，可以衍生出十多項管制措施），而這正是混沌不清的政府管制“灰色地帶”，也正是權(quán)力泛濫、尋租猖獗之地，負(fù)面清單如此輕而易舉把它們一筆勾銷，正觸犯了主管部門和相關(guān)官員之大忌！
或許有人會說，自貿(mào)區(qū)那么小的范圍，即使取消了這些管制也只是傷及權(quán)力一角，對那些實權(quán)部門影響不大吧？這其實是不懂我們現(xiàn)行體制的運(yùn)行邏輯。眾所周知，任何管制的出現(xiàn)，哪怕是最低級的資質(zhì)認(rèn)證、培訓(xùn)收費，都是有各種各樣的理論基礎(chǔ)、或大或小的公共利益理由支撐的，可稱權(quán)力邏輯鏈條，如此方可在堂皇的冠冕下肆無忌憚地攫取權(quán)力及其附著價值。如果在上海自貿(mào)區(qū)里取消了這些管制，且經(jīng)濟(jì)發(fā)展更好，也沒有出現(xiàn)曾經(jīng)危言聳聽的那些負(fù)面后果，那權(quán)力部門精心編制的管制邏輯豈不就出現(xiàn)了大大的、無可彌補(bǔ)的漏洞？何況還要復(fù)制、推廣到區(qū)外！其權(quán)力鏈條豈不就會出現(xiàn)全面崩塌的危險？所謂的“多米諾骨牌效應(yīng)”“千里之堤毀于蟻穴”，有關(guān)部門和人士擔(dān)心的正是這個。
被顛覆的“負(fù)面清單”
于是乎，就出現(xiàn)了一個極為奇怪的現(xiàn)象，一方面高層要求進(jìn)一步縮小負(fù)面清單，輿論和市場呼吁自貿(mào)區(qū)內(nèi)擴(kuò)大開放減少管制，上海方面也表態(tài)今后的新版負(fù)面清單會進(jìn)一步縮小；但另一方面，有關(guān)管理部門卻要求擴(kuò)大負(fù)面清單，要把本部門被“遺漏”了的管制措施“補(bǔ)”列進(jìn)去，否則就暗中抵制，讓負(fù)面清單實施無法落地。如果按照這些管理部門的意愿修訂負(fù)面清單，則2014年版可能由目前廣被詬病的190項增加到令人瞠目結(jié)舌的一千余項或更多！這豈不是滑天下之大稽？
更糟糕的，還不在于已經(jīng)過于累贅的負(fù)面清單上的管制措施繼續(xù)維持乃至增加，而是負(fù)面清單之外的管制措施居然不能真正取消，而是依然發(fā)揮效力。
負(fù)面清單的本來含義，就是為了實現(xiàn)政府管制的規(guī)范、透明、穩(wěn)定、可預(yù)期，才把政府的所有管制措施列入清單，清單之外的事項則取消一切政府審批，由企業(yè)和個人自主決策、自主投資經(jīng)營。這種“法無禁止即允許”的管制理念和管理模式是對以往那種漫無邊際、無所不包而又含糊不清、彈性極大的政府管制模式的根本顛覆。
在過去35年的改革開放中，雖然政府職能轉(zhuǎn)變方面做了很多工作，但政府管制依然無所不在，各類、各級審批管制充斥經(jīng)濟(jì)和社會生活，近年來甚至越改越多、屢減屢增，成為阻礙經(jīng)濟(jì)社會健康發(fā)展的痼疾。此次上海自貿(mào)區(qū)建設(shè)，把政府管理體制改革也作為主要任務(wù)之一，迥異于國際上其他國家的一般自貿(mào)區(qū)功能定位，正凸顯了中央以開放促改革、把上海自貿(mào)區(qū)作為國內(nèi)改革開放突破口和試驗田的決心。但吊詭的是，就是這樣的基本原則，也被大大地打了折扣，甚至根本無法實施！筆者在調(diào)查中就發(fā)現(xiàn)，某些負(fù)面清單之外的投資項目或經(jīng)營事項，企業(yè)想要投資經(jīng)營，卻被告知“參照區(qū)外管理辦法執(zhí)行”。這已經(jīng)完全違背了負(fù)面清單的本意和上海自貿(mào)區(qū)建設(shè)的基本原則，把這項本該觸動現(xiàn)行政府管理模式的措施化解于無形。
一項本可以對目前不合理的管理體制和管理方式產(chǎn)生顛覆性影響的改革措施，就這么于無聲處被反顛覆了。并且，似乎還找不出毛病和原因，無法追究任何部門、任何人的責(zé)任。比如這些都可以成為堂而皇之的理由：我們是法治國家，改革也要依法吧，上海自貿(mào)區(qū)不是法外之地，不能無法無天（可眾所周知我國是部門立法，部門很多不合理、不符合發(fā)展方向因而必須改革的監(jiān)管權(quán)力已被法律法規(guī)固化下來了）；行業(yè)管理也是必需的，放任自流影響國家經(jīng)濟(jì)安全、信息安全、金融安全等，后果誰也承擔(dān)不了（行政壟斷、過度管制對于國家經(jīng)濟(jì)社會的根本損害他們似乎從未考慮過，只是對于政府管制高度信任，對于市場作用永遠(yuǎn)質(zhì)疑）；地方政府都是追求自己的政績，中央部門才是站在國家角度考慮國家利益的，不能地方想怎樣就怎樣（中央和地方政府關(guān)系自然需要正確對待，但在具體事務(wù)上還要看哪種做法更符合市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律，畢竟要由“市場對資源配置起決定性作用”，哪級政府的行政管制都不能扭曲市場、替代市場）；上海自貿(mào)區(qū)是中國的自貿(mào)區(qū)，要有中國特色，不能照搬國際上的自貿(mào)區(qū)（連封閉監(jiān)管的特殊經(jīng)濟(jì)貿(mào)易區(qū)域都要強(qiáng)調(diào)自己特色而不愿與國際接軌，可見任何借口都不過是在維護(hù)管制權(quán)力）……任何一條，都在上海自貿(mào)區(qū)之上吧？但如此一來，上海自貿(mào)區(qū)不但沒有生機(jī)和活力，恐怕還將死無葬身之地了。
改革突破口
上海自貿(mào)區(qū)主要改革措施遲遲不能落地，重要工作難以實質(zhì)性推進(jìn)，而市場期望殷殷，全國范圍內(nèi)的全面深化改革也已經(jīng)啟動，如企業(yè)注冊登記改革已緊隨自貿(mào)區(qū)在全國推開，這明顯不是自貿(mào)區(qū)的試驗結(jié)果，上海自貿(mào)區(qū)的角色已經(jīng)頗顯尷尬。怎么辦？筆者認(rèn)為，頂層設(shè)計固然必要，如金融、電信等重要領(lǐng)域開放必須從最高層由上而下大力推動；但為今之計，總體建設(shè)還是應(yīng)從自貿(mào)區(qū)的基本功能入手，首先落實相對來說難度最小的貨物貿(mào)易自由化、便利化措施，進(jìn)而推動投資、金融等方面的深度改革開放。
在自貿(mào)區(qū)貨物貿(mào)易管制中，主要涉及兩個環(huán)節(jié)，一個是海關(guān)，一個是出入境檢驗檢疫，主要的自由化、便利化措施，也是從這兩個環(huán)節(jié)延伸出來。目前看來，上海自貿(mào)區(qū)海關(guān)監(jiān)管便利化進(jìn)展較快，基本實現(xiàn)了先進(jìn)區(qū)、后報關(guān)和一次報關(guān)、一次通關(guān)；而進(jìn)出口檢驗檢疫方面則幾乎全盤維持了區(qū)外的基本做法，成為貨物貿(mào)易便利化的最大桎梏。所以，改革重點應(yīng)放在檢驗檢疫上。
而在檢驗檢疫中，改革重點應(yīng)放在檢驗上。檢疫是出于公共利益而為，為了保護(hù)生態(tài)環(huán)境和國民生命安全健康，必須對于進(jìn)入國境的人員、貨物進(jìn)行法定檢疫。不過，鑒于自貿(mào)區(qū)內(nèi)貨物流動局限在特定范圍的狹小區(qū)域（上海自貿(mào)區(qū)不過28.78平方公里，未來批的其他自貿(mào)區(qū)也是封閉監(jiān)管，面積都不可能太大），對于不出關(guān)或者轉(zhuǎn)口的貨物及運(yùn)輸工具，在檢疫方面也應(yīng)盡可能縮小法檢范圍、簡化檢疫程序。至于一般商品質(zhì)量檢驗，則應(yīng)完全取消！也就是說，對于上海自貿(mào)區(qū)內(nèi)的貨物貿(mào)易，無論進(jìn)口、出口，無論轉(zhuǎn)口貿(mào)易還是分包、加工，取消一切法定質(zhì)量檢驗，而由企業(yè)來自主決定是否需要檢驗，找哪家檢驗機(jī)構(gòu)來檢驗。
實際上，這是國際上自貿(mào)區(qū)的最基本、最通行做法，也是成功的做法，既搞活了貿(mào)易，也沒有造成我們所擔(dān)心的質(zhì)量問題，如中國香港這個典型的自貿(mào)區(qū)質(zhì)量安全比內(nèi)地都要好得多。我們在這方面完全沒有理由再把國際經(jīng)驗拒之門外，而把國內(nèi)本就弊端百出的進(jìn)出口法檢體制原原本本地搬進(jìn)全新建設(shè)的上海自貿(mào)區(qū)。
目前，我國出入境檢驗檢疫機(jī)構(gòu)對于一般商品質(zhì)量進(jìn)行大規(guī)模法定檢驗，本就有違反《商檢法》的嫌疑；法檢產(chǎn)品目錄制定和檢驗內(nèi)容、標(biāo)準(zhǔn)、程序確定，更是部門內(nèi)部操作，偏離法律規(guī)定和政府職能定位太多，嚴(yán)重制約了對外貿(mào)易發(fā)展，國務(wù)院已于2013年7月決定進(jìn)行出入境檢驗檢疫體制改革，現(xiàn)在正在制定改革方案。順應(yīng)這一趨勢和改革要求，在上海自貿(mào)區(qū)率先進(jìn)行檢驗檢疫改革更是順理成章、理所應(yīng)當(dāng)。據(jù)筆者研究，我國貨物貿(mào)易便利化的最大阻礙就是進(jìn)出口商品檢驗，若能在上海自貿(mào)區(qū)內(nèi)率先取消不合法不合理的進(jìn)出口法檢，將會大大提高進(jìn)出口效率，降低貿(mào)易成本，加強(qiáng)上海自貿(mào)區(qū)相對于國際上其他自貿(mào)區(qū)的競爭力，推動貨物貿(mào)易的迅猛發(fā)展，使上海自貿(mào)區(qū)真正建成國際運(yùn)輸中心和轉(zhuǎn)口貿(mào)易中心，促使上海盡快建成國際貿(mào)易中心，并促進(jìn)相關(guān)服務(wù)貿(mào)易發(fā)展和國際金融中心的建立。
貨物貿(mào)易本來就是自貿(mào)區(qū)的立區(qū)之本。即便上海自貿(mào)區(qū)負(fù)擔(dān)了遠(yuǎn)比其他國家同類自貿(mào)區(qū)更多的功能，貨物貿(mào)易也仍是它的基石和根本立足點。沒有貨物貿(mào)易的高度發(fā)展，其他一切都談不上。換句話說，假如我們在上海自貿(mào)區(qū)里連最基本的貨物貿(mào)易自由化、便利化都做不到，還能奢望難度更大的服務(wù)貿(mào)易和金融領(lǐng)域有突破性進(jìn)展嗎？
故，此謂上海自貿(mào)區(qū)建設(shè)之最佳切入點。
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