愛華網(wǎng)在2009年中國應(yīng)對金融危機的進(jìn)程中，地方政府投融資平臺帶動的基礎(chǔ)設(shè)施投資和城市化進(jìn)程，為中國內(nèi)需的擴張?zhí)峁┝肆己玫膭恿Γ矌恿算y行貸款的快速增長。與此同時，地方政府投融資平臺的融資風(fēng)險開始引起監(jiān)管者的關(guān)注，并不斷進(jìn)行風(fēng)險提示和監(jiān)管指引，為地方政府投融資平臺融資的平穩(wěn)發(fā)展提供了良好的外部氛圍。到2010年，無論海外市場還是國內(nèi)金融市場，對于地方政府投融資平臺的融資風(fēng)險忽然變得異常擔(dān)心甚至恐慌。不少機構(gòu)投資者認(rèn)為，地方政府投融資平臺的融資迅速增長，會帶來銀行信貸風(fēng)險的迅速上升，同時房地產(chǎn)市場的調(diào)控降低了地方政府的收入，進(jìn)而會降低地方政府投融資平臺的負(fù)債償還能力，導(dǎo)致地方政府的財政風(fēng)險。 實際上，忽視地方政府投融資平臺的融資風(fēng)險顯然是不對的，但是，過分夸大地方政府投融資平臺的融資風(fēng)險同樣也是不客觀的，這種過分夸大往往沒有注意到地方政府投融資平臺在中國經(jīng)濟運行中的一系列獨特特性。例如，商業(yè)銀行對于占據(jù)70％以上的縣級地方政府投融資平臺一直持十分謹(jǐn)慎的態(tài)度，在地方政府投融資平臺的融資結(jié)構(gòu)分布中，財政償還能力較強的省市級投融資平臺的融資占據(jù)主要比重；土地收入占地方政府收入超過50％的城市實際上在中國屈指可數(shù)，絕大部分城市的財政收入結(jié)構(gòu)是多元化的，對土地收入的依賴程度相對有限。 在當(dāng)前體制下，對地方政府投融資平臺應(yīng)規(guī)范化，而不是妖魔化 地方政府投融資平臺確實是2009年應(yīng)對危機過程中最為活躍的融資主體。受4萬億投資計劃刺激，以及在積極財政政策和適度寬松貨幣政策的推動下，2009年各地方政府紛紛舉債進(jìn)行大規(guī)模基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，從而導(dǎo)致地方融資平臺債務(wù)規(guī)模的劇增，引起了廣泛的關(guān)注。相關(guān)監(jiān)管機構(gòu)已開始著手地方融資平臺風(fēng)險的管理，2009年下半年地方政府投融資平臺的新增貸款已呈現(xiàn)沖高回落、增幅放緩的趨勢。在2010年1月19日召開的國務(wù)院第四次全體會議上，溫家寶總理曾在講話中提出，“盡快制定規(guī)范地方融資平臺的措施，防范潛在財政風(fēng)險?！痹谡跋嚓P(guān)監(jiān)管機構(gòu)的調(diào)控下，預(yù)計地方政府融資會有所收縮，各商業(yè)銀行在新增貸款控制方面，將減緩對地方融資平臺的信貸審批，在增量放貸方面對地方融資平臺的風(fēng)險控制將進(jìn)一步增強。 在中國推進(jìn)城市化的進(jìn)程中，地方政府通過地方投融資平臺進(jìn)行融資，有其內(nèi)在的必然性，不能一概否定。從一般意義看，地方政府之所以通過大量設(shè)立融資平臺進(jìn)行融資，主要是由于在中國分稅制財稅體制下，中央和地方的事權(quán)和財權(quán)的分配出現(xiàn)了事實上的事權(quán)的重心下移而財權(quán)的重心上移，從而導(dǎo)致了地方政府事權(quán)和財權(quán)的不對等，同時，中國轉(zhuǎn)移支付制度尚不完善，因此，在中國城市化加快發(fā)展階段，地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入較大，從而導(dǎo)致大部分地方政府可支配財力遠(yuǎn)遠(yuǎn)無法滿足龐大的資金需求，唯有尋求外部融資。因此，盡管目前政府及相關(guān)監(jiān)管部門的調(diào)控能在一定程度上限制信貸資金流入地方融資平臺，但在地方政府不允許直接舉債以及債券市場發(fā)展嚴(yán)重滯后的前提下，銀行貸款依然是地方政府籌集資金的主要渠道，這個過程可能會伴隨著整個城市化的進(jìn)程，以及地方政府職能的逐步轉(zhuǎn)變的過程。 地方融資平臺急劇增長的風(fēng)險大致來說主要體現(xiàn)在兩個方面：第一，與地方財政相關(guān)的風(fēng)險；第二，如果地方融資平臺破產(chǎn)，將會波及相關(guān)金融機構(gòu)。 在風(fēng)險防范方面，可以從以下幾個方面進(jìn)行： 首先，應(yīng)完善中國財稅體制，平衡地方政府事權(quán)和財權(quán)，降低地方政府對外融資的依賴性，并摸清地方政府債務(wù)規(guī)模，制定合理的債務(wù)風(fēng)險控制標(biāo)準(zhǔn)。在現(xiàn)階段中國急需摸清地方政府現(xiàn)有債務(wù)規(guī)模，減少金融機構(gòu)與地方政府之間的信息不對稱，防止盲目借貸。同時，還需建立一套既符合地方財政債務(wù)狀況，又能反映地方財政風(fēng)險程度及其變化發(fā)展趨勢的風(fēng)險控制標(biāo)準(zhǔn)，以監(jiān)測和預(yù)防債務(wù)風(fēng)險發(fā)生。在成熟市場，大部分國家對于地方政府債務(wù)融資都制定了風(fēng)險控制標(biāo)準(zhǔn)。以美國為例，對于地方政府債務(wù)不僅制定了規(guī)?？刂茦?biāo)準(zhǔn)而且還制定了風(fēng)險預(yù)警系統(tǒng)，通過嚴(yán)格的規(guī)定來約束地方政府的融資行為。 第二，在防范風(fēng)險的同時，也需要對不同地區(qū)進(jìn)行分類對待。雖然地方政府融資風(fēng)險有所上升，但并不是所有地方都存在同等的風(fēng)險。一些發(fā)達(dá)地區(qū)的經(jīng)濟和財政增長能力很強，其負(fù)債水平相對較低，債務(wù)風(fēng)險較?。涣硗猓€有一些地方通過基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)改善了商業(yè)環(huán)境，帶動了項目周邊土地增值，增強了地方政府收入。這些評估需要差別化地看待，需要動態(tài)地看待。 第三，應(yīng)當(dāng)區(qū)分不同類型的融資平臺，實行分類管理。一方面應(yīng)區(qū)分不同行政級別的融資平臺，對于縣（市）級、區(qū)級等財政實力相對較弱的融資平臺，由于2009年已有大量的新增貸款流入，因此，該類融資平臺目前風(fēng)險相對較大。同時，也需要區(qū)別不同性質(zhì)的地方政府投融資平臺，運行狀況良好的投融資平臺可以就直接轉(zhuǎn)向市場化的融資；而一些純屬用于進(jìn)行融資并沒有什么具體業(yè)務(wù)的平臺，應(yīng)當(dāng)納入重點監(jiān)控風(fēng)險的行列。 第四，引入市場約束，鼓勵地方融資平臺通過資本市場進(jìn)行融資，減少銀行系統(tǒng)風(fēng)險的積聚。在美國，地方政府主要通過發(fā)行市政債券進(jìn)行融資，但由于中國現(xiàn)行預(yù)算法尚未修訂，地方政府尚不能直接發(fā)行債券，因此采取組建地方融資平臺的方式來籌集資金，實質(zhì)上中國地方融資平臺發(fā)行的債券與美國市政債券在諸多方面都很相似?，F(xiàn)階段中國大力發(fā)展債券市場的政策為地方融資平臺發(fā)行債券提供了條件。2009年中國共發(fā)行了105期城投債，發(fā)行規(guī)模超過1300億元，但遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于銀行貸款融資額。因此，未來在基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域鼓勵地方政府發(fā)行城投債，是改善融資結(jié)構(gòu)的一個重要方向。 目前地方政府投融資平臺的債務(wù)規(guī)模還依然在地方政府整體的財政狀況承受范圍之內(nèi) 近幾年隨著國民經(jīng)濟持續(xù)高速增長，中國地方政府整體財政狀況不斷趨好，財政承擔(dān)債務(wù)的能力不斷提高，地方本級財政收入從2000年的6406億元增加至2008年的28645億元，增幅達(dá)到347%，2009年1-11月地方本級財政收入達(dá)29328億元，同比增長12.1%。 至于地方政府合理的債務(wù)規(guī)模，雖然目前中國尚未制定地方政府債務(wù)控制標(biāo)準(zhǔn)，但可以借鑒成熟市場對地方政府債務(wù)規(guī)模的管理經(jīng)驗來進(jìn)行估算。 成熟市場在對地方政府債務(wù)規(guī)模需求控制方面，較為常用的指標(biāo)為債務(wù)率和負(fù)債率。各國主要是通過對指標(biāo)設(shè)定一個警戒線來控制地方政府債務(wù)情況，但由于各國國情不同，對警戒線的設(shè)定不一。以債務(wù)率為例，債務(wù)率是年末地方政府債務(wù)余額與當(dāng)?shù)刎斦杖氲谋戎?，該指?biāo)反映地方政府通過動用當(dāng)期財政收入滿足償債需求的能力，是對地方政府債務(wù)總余額的控制，美國規(guī)定債務(wù)率（州或地方政府債務(wù)余額/州或地方政府年度總收入）為90%～120%；新西蘭要求地方政府債務(wù)率小于150%；巴西規(guī)定借款額不得超過資本性預(yù)算的規(guī)模，州政府債務(wù)率（債務(wù)余額/州政府凈收入）小于200%，市政府債務(wù)率（債務(wù)余額/市政府凈收入）小于120%。 考慮到中國國民經(jīng)濟及地方財政的高速增長，假設(shè)債務(wù)率不超過200%，在此基礎(chǔ)上可計算出中國地方政府本級整體債務(wù)余額2009年11月末不應(yīng)超過58656億元。當(dāng)然，這只是靜態(tài)的、小口徑的測算，更為合理的測算應(yīng)當(dāng)考慮基礎(chǔ)設(shè)施完善所帶來的地方政府土地收入的提高以及其他收入水平的穩(wěn)步提高，因此，實際的地方政府所可以承擔(dān)的最大債務(wù)規(guī)模應(yīng)當(dāng)大于前述規(guī)模。 地方投融資平臺不會出現(xiàn)風(fēng)險集中爆發(fā)的狀況 對于銀行新增貸款大量流入地方融資平臺這一點，我們應(yīng)該從多方面來看待。向地方融資平臺發(fā)放貸款，最初由國開行在發(fā)放“兩基一支”貸款中被廣泛使用，從歷史經(jīng)驗來看，這類貸款往往存在金額大、期限長、違約率低等特點；地方政府在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面存在巨大的融資動力，隨著國開行業(yè)務(wù)模式的成功，其他銀行亦加大了對地方融資平臺發(fā)放貸款的力度。由于存在地方政府的隱性擔(dān)保，這類項目貸款往往成為各商業(yè)銀行盡力爭取的對象，帶動了近年中國各類地方融資平臺的快速發(fā)展，在此輪經(jīng)濟調(diào)整中，各大商業(yè)銀行積極“爭搶”4萬億投資計劃中率先推出的優(yōu)質(zhì)項目，貸款規(guī)模猛增。 地方融資平臺貸款并不會出現(xiàn)風(fēng)險集中爆發(fā)的現(xiàn)象，如十年期的貸款項目，按照慣例，并非一次性還款，可能從第二年開始就還款，風(fēng)險被逐年分散。此外，人們對于地方融資平臺融資貸款風(fēng)險的考慮主要源于對政府財政支付能力的擔(dān)憂，在當(dāng)前經(jīng)濟保持快速發(fā)展的大背景下，各級地方政府的財政實力近年均有大幅提高，政府償付能力不斷增強，貸款風(fēng)險短期內(nèi)爆發(fā)的可能性不高。同時，基礎(chǔ)設(shè)施的完善，也會提高土地收入的。 多年來，中國監(jiān)管機構(gòu)和商業(yè)銀行在貸款風(fēng)險控制方面已積累了較豐富的經(jīng)驗，商業(yè)銀行風(fēng)險管理制度不斷完善，風(fēng)險管理水平不斷提高。因此，我們認(rèn)為監(jiān)管機構(gòu)和商業(yè)銀行已經(jīng)有能力處理經(jīng)濟體系運行過程中出現(xiàn)的風(fēng)險和問題。對于此輪經(jīng)濟調(diào)整過程中發(fā)放的天量信貸，隨著信貸風(fēng)險的逐步暴露，將可能導(dǎo)致中國銀行業(yè)不良資產(chǎn)率有所上升，但并不能因此而得出銀行面臨巨大風(fēng)險的結(jié)論。商業(yè)銀行通過加強風(fēng)險管理，合理平衡信貸結(jié)構(gòu)，可將風(fēng)險控制在可承受的范圍之內(nèi)。 防止盲目緊縮地方融資平臺的信貸投入可能導(dǎo)致的負(fù)面影響 目前商業(yè)銀行已開始意識到地方融資平臺的風(fēng)險，有意收緊一些風(fēng)險承擔(dān)能力不高的地方融資平臺的信貸投入，主要是指緊縮對新增項目的信貸投入，對于已納入本年度放貸計劃的項目，已經(jīng)處于建設(shè)階段的項目，已經(jīng)簽訂貸款意向或者已經(jīng)授信的貸款，銀行會繼續(xù)實施，保證項目按時建成完工。對于新增的項目，央行和銀監(jiān)會將對商業(yè)銀行給地方融資平臺新增貸款進(jìn)行嚴(yán)格控制，以控制風(fēng)險，保障對實體經(jīng)濟的信貸投入。 除信貸資金投入外，地方的公益建設(shè)項目資金還有其他的來源方式，如資本市場債券融資、信托計劃、BOT等。加強債券市場建設(shè)，可將現(xiàn)有大量政府融資平臺貸款進(jìn)行證券化，增加債券市場的流動性，由市場發(fā)現(xiàn)價格，從而促進(jìn)債券市場的發(fā)展。2008年11月份以來，為抵御金融危機的沖擊，防止經(jīng)濟增速過快下滑，中國實施積極的財政政策和適度寬松的貨幣政策，推出4萬億投資的經(jīng)濟刺激計劃。鑒于地方政府基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資規(guī)模大，存在較大的資金缺口，除財政部代為地方政府發(fā)行2000億地方債券外，全國各地的投融資平臺加大了發(fā)行城投債的力度，盡管在城投債發(fā)行過程中，出現(xiàn)了一些不規(guī)范的行為，對城投債的發(fā)展形成了一定的滯礙，但城投債的發(fā)行對推動經(jīng)濟復(fù)蘇和支持地方經(jīng)濟建設(shè)作出了貢獻(xiàn)，未來仍可成為地方政府公益建設(shè)中的重要資金來源。城投債作為“準(zhǔn)市政債”應(yīng)該在規(guī)范中不斷發(fā)展，為支持地方建設(shè)繼續(xù)作出貢獻(xiàn)。 地方投融資平臺的信貸增長慣性，在信貸緊縮環(huán)境下，可能會擠壓中小企業(yè)市場化融資 2008年下半年和2009年初地方政府財政投資保持了較大的力度和速度，對阻止經(jīng)濟增長速度下滑和緩解其他經(jīng)濟、社會問題以及后續(xù)政策的實施，起到了根本性的作用。政府投資基本上控制在基礎(chǔ)性設(shè)施、重大民生工程和對其他競爭性領(lǐng)域有帶動作用的產(chǎn)業(yè)等領(lǐng)域，不能替代或擠占民間投資的空間。目前的經(jīng)濟運行也已經(jīng)顯示出民間投資增速的趨勢。2009年底的中央經(jīng)濟工作會議也對此作出了基調(diào)性和方向性的決定，而且還有了較具體的安排，鼓勵民間投資：繼續(xù)保持較大力度實施積極的財政政策，投資重點向農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施傾斜；在貨幣政策的實施上明確強調(diào)要在金融上支持小企業(yè)，為民營企業(yè)提供更多的資金支持。 地方政府投融資平臺在2009年應(yīng)對危機是有積極正面效果的，同時也留下一些隱患，突出表現(xiàn)在宏觀調(diào)控的回旋余地明顯減少，如果信貸投放的實際需求強大，但是為了防止通脹過于嚴(yán)格地控制信貸，銀行為了防止已經(jīng)發(fā)放的貸款成為不良貸款，自然集中把經(jīng)過嚴(yán)厲控制之后的貸款投放到2009年已經(jīng)開工的項目，那么，除了2009年基礎(chǔ)設(shè)施項目之外的中小企業(yè)，必然再次遭到信貸的打擊。 為了防止這種擠出效應(yīng)，應(yīng)當(dāng)鼓勵基礎(chǔ)設(shè)施多通過直接融資來進(jìn)行，同時在物價壓力明顯回落之后，貨幣政策基調(diào)要從當(dāng)前較緊的基調(diào)中轉(zhuǎn)為適當(dāng)放松。表現(xiàn)在信貸的投放上，就是在沒有顯著物價壓力驅(qū)動下，適當(dāng)放松的信貸可以推動資金進(jìn)入經(jīng)濟復(fù)蘇所需要的中小企業(yè)和服務(wù)業(yè)等。 (作者系國務(wù)院發(fā)展研究中心金融研究所副所長、博士生導(dǎo)師)
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