愛華網(wǎng)整體看來(lái)，供水體系公私合營(yíng)模式的效果比人們想象的還要好，PPP工程為數(shù)千萬(wàn)發(fā)展中國(guó)家城市人口的供水事業(yè)作出了顯著的貢獻(xiàn)。 在過(guò)去幾十年里，完全由公共財(cái)政供水的做法導(dǎo)致了全球超過(guò)10億人嚴(yán)重缺水，因此從20世紀(jì)90年代開始，很多發(fā)展中國(guó)家著手推行供水體制改革，其中公私合營(yíng)模式(Public-Private Partnership，簡(jiǎn)稱PPP)被寄予了厚望。 據(jù)世界銀行統(tǒng)計(jì)，截至2007年底，在發(fā)展中國(guó)家，私營(yíng)機(jī)構(gòu)已經(jīng)與政府簽訂了超過(guò)260項(xiàng)的供水服務(wù)合約，大約7%的城市人口用水來(lái)源于私營(yíng)機(jī)構(gòu)。 公私合營(yíng)項(xiàng)目究竟對(duì)解決諸如公平和效率等城市供水問題有無(wú)裨益？對(duì)發(fā)展中國(guó)家的進(jìn)一步改革有何經(jīng)驗(yàn)和參考？ 惠及人數(shù)超過(guò)2億 據(jù)統(tǒng)計(jì)，從1991年起，發(fā)展中國(guó)家的公私合營(yíng)項(xiàng)目就開始穩(wěn)定增長(zhǎng)。1991—2000年間，由私營(yíng)供水機(jī)構(gòu)服務(wù)的人口數(shù)從600萬(wàn)增長(zhǎng)到9400萬(wàn)，PPP工程數(shù)量也從4個(gè)發(fā)展到38個(gè)。 在2000年以后，受阿根廷經(jīng)濟(jì)危機(jī)的影響，發(fā)展中國(guó)家的PPP工程數(shù)呈下降趨勢(shì)，但是服務(wù)的水戶量卻繼續(xù)穩(wěn)定增長(zhǎng)。截至2007年底，由私營(yíng)供水機(jī)構(gòu)服務(wù)的人口已經(jīng)超過(guò)2億。值得一提的是，像中國(guó)和俄羅斯這樣的大國(guó)，已經(jīng)開始大規(guī)模依靠私營(yíng)機(jī)構(gòu)供水。 公私合營(yíng)一般分為兩種模式，一種是以私營(yíng)資金為主的特許經(jīng)營(yíng)模式，另一種是以公營(yíng)為主的租賃模式。 在特許經(jīng)營(yíng)模式下，水務(wù)公司的供應(yīng)表現(xiàn)有好有壞。雖然30個(gè)大型特許經(jīng)營(yíng)工程讓1700萬(wàn)人喝上了自來(lái)水，但有些工程并沒有投足它們最初所承諾的資金，服務(wù)范圍也沒有達(dá)到合同的目標(biāo)。很多成功的特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目之所以表現(xiàn)良好，實(shí)際上是得到了公共財(cái)政的資助。 租賃模式的表現(xiàn)通常要好得多。在撒哈拉以南非洲的塞內(nèi)加爾，公共資產(chǎn)控股公司成功地鋪設(shè)建造了自來(lái)水管道接口。另外，科特迪瓦的例子更令人值得注意：自1990年以來(lái)，有將近300萬(wàn)人通過(guò)家家相連的管道獲得了自來(lái)水——完全通過(guò)水費(fèi)現(xiàn)金流來(lái)保障運(yùn)營(yíng)，沒有拿政府的一分錢財(cái)政補(bǔ)貼。
在發(fā)展中國(guó)家，配給可能是很多自來(lái)水公司服務(wù)質(zhì)量的頭號(hào)挑戰(zhàn)。如果服務(wù)沒有連續(xù)性，就很難保證飲用水質(zhì)量達(dá)標(biāo)，因?yàn)楣艿来嬖跐B漏的風(fēng)險(xiǎn)。這會(huì)或多或少影響貧困居民，因?yàn)樗麄冊(cè)诠┧艿乐型幱诘退畨旱囊欢?，用戶打開水龍頭，不一定就能流出自來(lái)水。在這樣的情況下，很多PPP項(xiàng)目一方面減少了飲用水配給量，一方面大大提高了服務(wù)的持續(xù)性，這非常難能可貴。 允許私營(yíng)企業(yè)介入的一個(gè)重要目標(biāo)就是提高運(yùn)營(yíng)效率。一般來(lái)說(shuō)，可以用三個(gè)指標(biāo)衡量：水損失、收賬和勞動(dòng)生產(chǎn)率。 任何水務(wù)機(jī)構(gòu)都要首先考慮控制水損失。有學(xué)者研究發(fā)現(xiàn)，很多私營(yíng)機(jī)構(gòu)在控制水耗方面做得比較成功，甚至可以和發(fā)達(dá)國(guó)家相媲美。這些機(jī)構(gòu)分布在西非、巴西、哥倫比亞、摩洛哥和菲律賓的東馬尼拉等地。 不過(guò)，也不是所有的PPP項(xiàng)目都把水損失控制得這么好。比如，在瓜亞基爾(厄瓜多爾)、馬普托(莫桑比克)、西馬尼拉(菲律賓)，供水產(chǎn)銷差(損失掉的水)維持在50%以上的高水平。 在收費(fèi)到賬率方面，公營(yíng)水務(wù)機(jī)構(gòu)由于表現(xiàn)不佳，到賬率比較低，實(shí)際上用戶往往不情愿為差勁的服務(wù)買單。但出于財(cái)政方面的動(dòng)機(jī)，私營(yíng)機(jī)構(gòu)的收費(fèi)到賬率常被認(rèn)為會(huì)更有效。研究發(fā)現(xiàn)，在大多數(shù)情況下，私人經(jīng)營(yíng)者的收繳率確實(shí)有明顯提高。 在勞動(dòng)生產(chǎn)率方面，有強(qiáng)有力的證據(jù)表明，如果以員工數(shù)量/每千人用戶來(lái)測(cè)算，私營(yíng)機(jī)構(gòu)的介入使水務(wù)工作的勞動(dòng)生產(chǎn)率得到了提高，不僅減少了人工成本，而且增加了用戶數(shù)。 多數(shù)的公用事業(yè)(1954.343,0.48,0.02%)機(jī)構(gòu)臃腫，私營(yíng)合作介入之后，往往會(huì)大幅度地裁員，幅度占之前員工數(shù)量的20%至65%不等。這樣新的機(jī)構(gòu)行政效率更高，技術(shù)工人業(yè)務(wù)也更熟練。 在發(fā)展中國(guó)家，大部分表現(xiàn)不佳的公營(yíng)機(jī)構(gòu)的水價(jià)常常低于成本，提高收費(fèi)可以一定程度地保持財(cái)政穩(wěn)定。對(duì)于PPP項(xiàng)目的實(shí)際操作來(lái)說(shuō)，決定其潛在水價(jià)的因素有兩個(gè)，一是收回成本的費(fèi)用水平；二是私營(yíng)機(jī)構(gòu)的效率收益程度。這兩個(gè)因素是對(duì)立互斥的關(guān)系。 多數(shù)情況下，水價(jià)會(huì)隨著時(shí)間的延續(xù)而增長(zhǎng)，但其增長(zhǎng)的根本原因，以及這些增長(zhǎng)是否合理，很難評(píng)估。在PPP模式下，水費(fèi)增加并不一定是件壞事，因?yàn)槟切┰黾拥馁M(fèi)用轉(zhuǎn)換成了更好的服務(wù)。 其實(shí)在很多發(fā)展中國(guó)家，低水價(jià)的主要受益群體是中產(chǎn)階級(jí)，那些貧困居民由于沒有管道接入享受不到低水價(jià)的好處。如果實(shí)施了PPP項(xiàng)目，這些貧困居民就可以通過(guò)供水管道享受到低廉的水價(jià)。值得注意的是，在一些實(shí)施PPP項(xiàng)目的地方，私營(yíng)機(jī)構(gòu)把勞動(dòng)生產(chǎn)率提高到一定水平后，水價(jià)會(huì)相應(yīng)地下降。 水價(jià)往往受到很多因素的影響，包括水源的獲取等等，單純比較公營(yíng)和私營(yíng)機(jī)構(gòu)的價(jià)格很容易造成誤解，兩種體制下的法律法規(guī)、管理模式和財(cái)政框架也都不同。不過(guò)一項(xiàng)近期的研究表明，兩種體制下的水價(jià)并沒有發(fā)現(xiàn)非常大的差別。 公私合營(yíng)很可行 可以看出，公私合營(yíng)的整體表現(xiàn)相當(dāng)良好。成功的工程遍布發(fā)展中世界的每一個(gè)角落，包括拉丁美洲、撒哈拉以南的非洲大陸、東歐和中亞、亞洲，以及中東和北非。 20世紀(jì)90年代，人們普遍認(rèn)為私營(yíng)機(jī)構(gòu)僅提供資金就可以了。而實(shí)踐發(fā)現(xiàn)，私營(yíng)機(jī)構(gòu)最大的貢獻(xiàn)是提高了運(yùn)營(yíng)效率和服務(wù)質(zhì)量，用戶也更愿意去為良好高效的服務(wù)付款，由此便產(chǎn)生了良性循環(huán)：一方面，客戶群體和收入越來(lái)越壯大；另一方面，投資進(jìn)一步得到擴(kuò)展。一個(gè)高效的運(yùn)行機(jī)制也可以保證最大程度地利用投資資金。 在大多數(shù)發(fā)展中國(guó)家，大宗投資仍然要依靠公共財(cái)政。越來(lái)越多的國(guó)家正在采用以公共投資為主的PPP工程，私營(yíng)機(jī)構(gòu)只負(fù)責(zé)提高服務(wù)和運(yùn)營(yíng)效率。 在世界上的另外一些國(guó)家同樣也在嘗試開展長(zhǎng)遠(yuǎn)的PPP工程，把私營(yíng)機(jī)構(gòu)運(yùn)營(yíng)和公共投資結(jié)合起來(lái)，比如租賃、混合股權(quán)公司和經(jīng)營(yíng)承包責(zé)任制等形式。以哥倫比亞為例，這個(gè)國(guó)家是拉丁美洲第一個(gè)從標(biāo)準(zhǔn)的特許經(jīng)營(yíng)向混合股權(quán)轉(zhuǎn)換的國(guó)家，做得很成功。 在PPP項(xiàng)目推進(jìn)的過(guò)程中，更多私營(yíng)機(jī)構(gòu)也進(jìn)入市場(chǎng)中來(lái)。在2000年，有5個(gè)國(guó)際水務(wù)公司在發(fā)展中國(guó)家負(fù)責(zé)80%的PPP工程。但是從2001年開始，大部分的項(xiàng)目被5大水務(wù)公司之外的私營(yíng)水務(wù)機(jī)構(gòu)簽訂，一些國(guó)際機(jī)構(gòu)也開始把其已經(jīng)簽訂的合約交給當(dāng)?shù)赝顿Y者來(lái)做。 這是新的趨勢(shì)，本地的私營(yíng)公司不僅僅是提供了新的競(jìng)爭(zhēng)，它們更具有風(fēng)險(xiǎn)管理能力。由于對(duì)本地文化比較了解，它們更容易處理好與當(dāng)局的關(guān)系，從而規(guī)避政治風(fēng)險(xiǎn)。而且對(duì)于小城市的供水來(lái)說(shuō)，這些私營(yíng)公司可能更合適。 從過(guò)去15年的經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，并不能說(shuō)公私合營(yíng)是解決供水領(lǐng)域弊端的最佳方程式，其實(shí)在很多發(fā)展中國(guó)家，PPP工程背后有很多復(fù)雜的因素，可以帶來(lái)強(qiáng)烈的政治風(fēng)險(xiǎn)以及不確定性。PPP工程面臨的很多障礙，有時(shí)可能會(huì)引發(fā)矛盾，或者使項(xiàng)目合同被迫提前終止。 但是整體看來(lái)，供水體系公私合營(yíng)模式的效果比人們想象的還要好，PPP工程為數(shù)千萬(wàn)發(fā)展中國(guó)家城市人口的供水事業(yè)作出了顯著的貢獻(xiàn)。 于得海根據(jù)世界銀行(World Bank)報(bào)告，羅馬俱樂部(Club of Rome)學(xué)術(shù)文章綜合編譯
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