國家必須用“割自己肉”的感覺，來體會被征收土地、房屋之人民所遭受的痛苦。

　　最近在大陸發(fā)生的拆遷“釘子戶”的新聞，在臺灣受到相當大程度的重視。類似抗拒拆遷的行為，在臺灣過去也經(jīng)?？吹?。臺灣最多產(chǎn)生抗爭的案例，是在所謂違章建筑的拆遷之上。

　　臺灣也有“釘子戶”

　　在1945年日本戰(zhàn)敗離開臺灣之前，臺灣已經(jīng)將土地所有權制度規(guī)定得很詳盡，土地不是屬于公有，就是私有，沒有無主地。這也是因為臺灣很小，只有36?000平方公里的面積，不存在民法無主物、未登記土地所有權而先占取得所有權的可能性。

　　占用公有土地是拆遷抗爭主要產(chǎn)生之處。1949年之后，臺灣涌入許多來自大陸的軍公教人民，不少宿舍都是臨時性質且簡陋。這些小區(qū)多半蓋在公有土地之上。同時，不少民眾也違法興建房舍，當時政府也基于各種理由容忍。等到臺灣逐漸發(fā)展，城市化計劃推行后，這些舊房舍的拆遷，都會面臨抗爭的問題。

　　對于一般的拆遷，如果是對合法土地的征收，臺灣有一套頗為完整的法制，依據(jù)2000年2月2日公布的“土地征收條例”，已經(jīng)將土地征收的程序完整的規(guī)定出來，包括由征收計劃的制訂公布、補償費的發(fā)給等，都有很清楚的規(guī)定，特別是在征收計劃公布前，要經(jīng)過公聽會程序，此時民意機關可以扮演很重要的角色。

　　此外征收前還要經(jīng)過廣泛的協(xié)商手續(xù)，例如可否經(jīng)過買賣方式或是透過租用、設定地上權方式來取得土地，而不必非征收不可。即使必須征收土地，也要給予公平、合乎市價的補償費，這也是一般人民最注意之處。由于人民對自有土地視為身家性命，所以土地的價格都必須很迅速地反映市價，每年地方政府都會有專業(yè)的地價委員會來評定地價。這個所謂公告地價，也是人民據(jù)以繳付地價稅的依據(jù)，所以是比較公平的地價。

　　而在實際征收時，還會提高若干的成數(shù)，例如現(xiàn)行政策可以高到四成的補償。至于地面的農作物也按照市價補償。當然如果土地價格公告太低時，也會引起民眾的抗爭。例如2004年11月4日，臺灣桃園便有300位民眾抬棺抗議。2006年10?月27日臺南縣也有上百位民眾抗議。這些事情發(fā)生后，地價委員會大多調整了地價的幅度。

　　至于違章建筑的拆遷，是行政執(zhí)行法的規(guī)范內容，拆遷戶會受到交出房屋土地或自行拆遷的書面警告以及一定的期間完成此義務。而后，如不遵守，才會宣告將定期進行強制拆除。因此，這是行政程序法中經(jīng)?？梢钥吹降墓珯嗔娭频男袨?。

　　對于違法住宅的拆除，以及違章住戶的拆遷，由于居住者大多數(shù)是經(jīng)濟上的弱者，許多是除此處外，別無居處。社會頗多同情這些人民。他們的抗爭也更激烈。例如外省眷村的拆遷，許多位于市區(qū)的老舊眷村，隔壁的地價已經(jīng)極高，為了市容及交通必須拆遷，但住戶幾乎沒有樂意離開者。

　　臺灣政府對于這種類型的拆遷戶，多半采取“先建后拆”，先在較便宜的地方興建國民住宅，安置拆遷戶。而后對不愿離開者，采取強制驅離?；旧喜粫褂梦淦?，而是用警察人力把人架走，用推土機推掉房舍。

　　政府用處理這些昂貴土地的收益的一小部分，來作為安置拆遷戶的經(jīng)費是足夠的，所以拆遷戶的抗爭，多半是討價還價的手段，例如希望購買國民住宅的補助條件能更好，包括房間更大、價錢更便宜等。

　　但是盡管如此，臺灣還是有出現(xiàn)“釘子戶”的情形。最近的一次，是發(fā)生在約10年前，臺北市最后一塊大面積的違章建筑群──七號公園預定地進行拆遷。當時的市長陳水扁強力進行，結果引起一位老兵住戶上吊自殺抗議，這件事情在往后陳水扁與馬英九進行市長選舉時，一再被提起。所以臺灣的地方政治人物對于拆遷戶的安撫極為重視，也希望千萬不能鬧出人命。

　　“拔釘子”是“最后手段”

　　對于民眾抗爭的情形，在臺灣是運用“集會游行法”的制度來處理。警察會對民眾經(jīng)過三次的舉牌警告，告知再不解散，便會根據(jù)本法來強制執(zhí)行驅散民眾，同時在場的民眾，尤其是領導者，也會依據(jù)本法的規(guī)定送交法辦。

　　拆遷戶的抗爭也同樣會構成妨害公務的行為。臺灣過去拆遷違章建筑時，也有住戶用潑糞水、丟石塊的方式來抗拒。往往此時會動用防暴警察部隊來強行逮捕，而后拆除房屋。

　　就法律的立場而言，對于無權占有者，當然可以毫不猶豫地行使公權力，但對于非法行為還是得靠合法手段來處理。對于弱勢的族群，也應當給予幫忙。臺灣也有發(fā)放所謂慰問金的制度。例如為了使征收工程更加順利，會在征收補償費上列上一個救濟金的項目，對不是征收所有權人給予補償。例如對于在公有土地上違法占用者，給予拆遷補助。雖然臺灣的行政院曾經(jīng)發(fā)函表示反對，認為此舉會違反公平正義，也會鼓勵其它人非法占用公有土地，更會使公家財力負擔很重。不過這種情形很普遍，尤其在地方議會可以議決征收預算時，經(jīng)?？梢钥吹竭@種情形。

　　在城市進行區(qū)域調整的大型建設時，會進行所謂的市區(qū)重劃。這些原來老市區(qū)的居民，必須用心安置其居所。在重劃后的新都市住宅區(qū)，應當保留一部分作為安置原來居民之用。一般是在經(jīng)濟價值較差的地段，例如離商業(yè)區(qū)較遠的住宅區(qū)。其它商業(yè)價值較高的土地可以賣出，作為建設費用。

　　臺灣的“土地征收法”也在第59條規(guī)定，都市計劃變更而使征收土地不再為公用，政府若標售時，應當公告1個月，而經(jīng)標售后，原財產(chǎn)權人及繼承人，可以在決標后的10日內，優(yōu)先取得同價錢的購買權。但無論如何，對于舊市區(qū)的原住民，必須加以安置的義務，是避免造成“釘子戶”的主要因素。

　　為了避免行政機關不合情理的強制執(zhí)行，應當妥善動用人民代表與協(xié)商的機制，讓雙方有轉圜的余地。在臺灣，每一次較大規(guī)模的拆遷抗爭，都可以看到民意代表的出現(xiàn)。民意代表的出現(xiàn)主要是向人民表達他的關心，這有吸引選票的作用；同時，因為民意代表的在場，警察也會比較尊重，不至于輕易行使粗暴的行為。同時，各個政黨也會出面表示關切，也可以吸引媒體的注意。這說明了靠政治手段的協(xié)商，仍是一個最可行的方法。

　　因此，強制拆遷手段應該視為“最后手段”，也唯有當公權力向拆遷戶，以及向社會顯現(xiàn)、證明出其已經(jīng)盡了最大的努力來照顧拆遷戶的利益，已經(jīng)進行了最大的誠意及耐心來協(xié)調拆遷，到最后仍然無法獲得拆遷戶的理智配合，此時才可以進行最后的“拔釘子”的強制行為。這樣的公權力，才可以顯現(xiàn)出一個進步的法治社會所應有的“執(zhí)法文明”。

　　最后，我們可以引用美國一位總統(tǒng)威廉·塔虎托所說的一句名言——“憲法保障最重要的基本權利，除了自由權之外，便是財產(chǎn)權”——來強調國家必須用“割自己肉”的感覺，來體會被征收土地、房屋之人民所遭受的痛苦。

　　作者：陳新民

　　來源：《法學》2007年8月

　　整理：馮云

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