1954年，第一屆全國人民代表大會(huì)第一次會(huì)議通過了《中華人民共和國憲法》。此時(shí)距離清末五大臣出洋考察憲政已經(jīng)過去了將近五十個(gè)念頭。在此期間，歷任政府對(duì)憲政有所嘗試，但均在內(nèi)外交困中告敗。在新民主主義革命勝利后，立憲逐漸成為可能?！?4憲法”由毛澤東親自參與起草，歷時(shí)兩年，集中了國內(nèi)各界專家，參與討論者多達(dá)1.5億人，這是新中國第一部憲法，中國人首次行使了制憲權(quán)，也首次分享了本應(yīng)屬于他們的權(quán)利。 一、“憲法就是一張寫著人民權(quán)利的紙”
列寧說，“憲法是一張寫滿人民權(quán)利的紙”，孫中山先生也曾說過：“憲法者，國家之構(gòu)成法，亦即人民權(quán)利之保障書也。”可以說，憲法公民權(quán)利的在法律上的最高體現(xiàn)。清末以降，中國逐步走上了憲政之路。盡管這條道路坎坷崎嶇，也曾經(jīng)被人為扭曲，然而，中國人民對(duì)民主自由的憲政的追求卻始終未曾終止。 坐失機(jī)遇的預(yù)備立憲
時(shí)人對(duì)預(yù)備立憲充滿期待
1908年8月清朝宣布預(yù)備立憲以9年為限，在中國歷史上第一次提出了憲政時(shí)間表。在此前后，清廷為預(yù)備立憲做了大量工作，中國社會(huì)呈現(xiàn)民主社會(huì)的雛形。
一
憲政也稱“憲政民主”、“立憲政體”，是指以憲法為前提、以民主為核心，以保障人權(quán)為目的的政治形態(tài)或政治過程。憲政的本質(zhì)是限制政府權(quán)力和保障公民的權(quán)利，其作用是防止政府濫用權(quán)力，維護(hù)公民的自由和權(quán)利。憲法與憲政有別，憲法是文本、宣言；憲政是實(shí)踐、制度。有憲法未必有憲政，有憲政必然有憲法。
清朝最后10年，是中國由專制向民主轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵時(shí)期。面對(duì)外力的壓迫和國內(nèi)要求變革的形勢(shì)，清朝在1901—1911年對(duì)社會(huì)各方面進(jìn)行了一系列改革，這些改革被稱為清末新政。在清末新政中，最重要的是日俄戰(zhàn)爭(zhēng)后的政治改革，即1905--1911年的預(yù)備立憲。
1904--1905年在中國領(lǐng)土上爆發(fā)了日俄戰(zhàn)爭(zhēng)，結(jié)果君主立憲制的蕞爾小國日本戰(zhàn)勝了農(nóng)奴制的龐然大國俄羅斯。國內(nèi)外輿論普遍認(rèn)為：日勝俄敗，是立憲戰(zhàn)勝專制的鐵證。戰(zhàn)爭(zhēng)初期西方報(bào)紙就曾指出：“此戰(zhàn)非俄日之戰(zhàn)也，乃立憲、專制兩治術(shù)之戰(zhàn)也?！眹鴥?nèi)報(bào)紙也強(qiáng)調(diào)，這場(chǎng)戰(zhàn)爭(zhēng)“非日俄之戰(zhàn)，而立憲，專制二政體之戰(zhàn)也”；“非小國能戰(zhàn)勝于大國，實(shí)立憲能戰(zhàn)勝于專制”；“日本以立憲而勝，俄國以專制而敗”。
在這一背景下，實(shí)行憲政、加快進(jìn)行政治體制改革，成為許多高級(jí)官員和社會(huì)賢達(dá)的強(qiáng)烈呼聲。
日俄戰(zhàn)爭(zhēng)一爆發(fā)，1904年2月云貴總督丁振鐸、云南巡撫林紹年便聯(lián)電奏請(qǐng)變法。1905年6月，袁世凱聯(lián)合兩江總督周馥和湖廣總督張之洞電奏，請(qǐng)以12年為期實(shí)行立憲。7月周馥又單銜奏請(qǐng)實(shí)行“立法、行法、執(zhí)法”三權(quán)分立和地方自治的立憲政體。同月湖南巡撫端方入朝領(lǐng)受閩浙總督一職，也建議實(shí)行立憲。兩廣總督岑春煊也奏請(qǐng)“欲圖自強(qiáng)，必先變法；欲變法，必先改革政體。為今之計(jì)，惟有舉行立憲，方可救亡?！背鍪垢鲊蟪紝O寶琦、楊樞、梁誠、汪大燮等也紛紛上奏朝廷，一致贊同立憲，強(qiáng)調(diào)“保邦致治”，“全出憲法一途”。1907年10月，著名學(xué)者馬相伯在政聞社成立大會(huì)上大聲疾呼廢除專制，他在《政黨之必要及其責(zé)任》的演說中指出：“天下雖無絕對(duì)之良政治，而有絕對(duì)的惡政治…質(zhì)而言之，則曰專制。專制政治，束縛人人之神我，使不得申，故有國家曾不如其無。故生為專制之國民者，必當(dāng)以排除專制為唯一之義務(wù)?！?br />
這些高級(jí)官員和社會(huì)賢達(dá)在立憲問題上的共識(shí)和呼吁，成為清末預(yù)備立憲的重要?jiǎng)恿Α?br />
在朝野上下一致要求立憲的形勢(shì)下，慈禧太后為首的清王朝順應(yīng)時(shí)代潮流，開始了史無前例的憲政改革。
二
1908年8月，清朝宣布了憲政時(shí)間表：預(yù)備立憲出9年為限。在其《逐年籌備事宜清單》中設(shè)計(jì)了預(yù)備立憲的進(jìn)度：1909進(jìn)行省咨議局選舉；1910年資政院開院；1917年召開國會(huì)，實(shí)行憲政!清朝預(yù)備立憲，就是試圖在中國建立君主立憲制，為實(shí)行正式的民主政治打下基礎(chǔ)。
早在1906年9月1日，清朝就發(fā)布了《宣示預(yù)備立憲諭》。諭旨指出：“各國之所以富強(qiáng)者，實(shí)由于實(shí)行憲法，取決公論，君民一體，呼吸相通，博采眾長，明定權(quán)限，以及籌備財(cái)政，經(jīng)畫政務(wù)，無不公之于黎庶......時(shí)處今日，惟有及時(shí)詳晰甄核，仿行憲政，大權(quán)統(tǒng)于朝廷，庶政公諸輿論，以立國家萬年有道之基?！辫b于規(guī)制未備、民智未開等，“俟數(shù)年后，規(guī)模粗具，查看情形，參用各國成法，妥議立憲實(shí)行期限，再行宣布天下”。雖然仍強(qiáng)調(diào)“大權(quán)統(tǒng)于朝廷，庶政公諸輿論”，但不可否認(rèn)，該諭旨是中國專制統(tǒng)治者第一次對(duì)憲政制度的肯定和對(duì)兩千年專制制度的否定。
兩年后，清朝宣布了9年預(yù)備立憲期限。l908年8月27日，慈禧太后和光緒帝發(fā)布《九年預(yù)備立憲逐年推行籌備事宜諭》，指出：“當(dāng)此危急存亡之秋，內(nèi)外臣工同受國恩，均當(dāng)警覺沉迷，掃除積習(xí)......所有人民應(yīng)行練學(xué)自治教育各事宜，在京由該管衙門，在外由各省督撫，督飭備屬隨時(shí)催辦，勿任玩延。”諭旨明確要按期完成9年預(yù)備立憲：“至開設(shè)議院，應(yīng)以逐年籌備各事辦理完竣為期，自本年起，務(wù)在第九年內(nèi)將各項(xiàng)籌備事宜一律辦齊，屆時(shí)即行頒布?xì)J定憲法，并頒布召集議員之詔?！庇袑W(xué)者指出，這是慈禧太后生前頒布的最后一道諭旨，也可說是她的政治遺囑。
在宣布憲政時(shí)間表前后，或曰在預(yù)備立憲期間，慈禧太后大刀闊斧，推行了一系列政治改革措施：
1、考察西洋憲政
1905年9月清朝派遣載澤、戴鴻慈、端方、徐世昌、紹英5大臣出使西洋，考察憲政。24日5大臣及隨員登上火車，不料遭遇革命黨炸彈恐怖活動(dòng)。革命黨吳樾懷揣炸彈，混入五大臣專車，“適因接駁車輛，車身猛退，而所攜之炸彈，撞針受震，未及拋擲，轟然一聲，血花鐵片，飛濺人叢”。結(jié)果，炸傷載澤、紹英等人，吳樾也被炸死。《時(shí)報(bào)》評(píng)論說：“五大臣此次出洋考察政治，以為立憲準(zhǔn)備，其關(guān)系于中國前途最重且大，凡稍具愛國心者宜如何鄭重其事而祝其行。乃今甫就道，而忽逢此絕大之驚險(xiǎn)，雖五大臣均幸無恙，然此等暴徒喪心病狂一至于此，其罪真不容誅哉!”
恐怖沒有動(dòng)搖清廷取法西方的決心。端方在致上海報(bào)界電中說：“炸藥爆發(fā)，奸徒反對(duì)憲政，意甚險(xiǎn)惡，然益征立憲不可緩也?！?906年夏秋之季，考察團(tuán)(徐世昌、紹英由尚其亨、李盛鐸替代)先后回國，他們進(jìn)呈了強(qiáng)國必須憲政的考察報(bào)告，力陳東西洋各國之所以強(qiáng)盛，“實(shí)以采用立憲政體之故”；中國之所以貧弱，“實(shí)以仍用專制政體之故”。強(qiáng)調(diào)中國若想國富兵強(qiáng)，“除采用立憲政體之外，蓋無他術(shù)矣?！彼麄冞€編成《列國政要》133卷及《歐美政治要義》18章，供立憲參考。
此后，清廷又多次派人出國，學(xué)習(xí)西方的民主制度。
2、設(shè)立專職機(jī)構(gòu)
1905年11月25日，清朝設(shè)立了專門的政治體制改革機(jī)構(gòu)“考察政治館”，其職責(zé)是“悉心研究，擇各國政法之與中國治體相宜者，斟酌損益，纂訂成書，隨時(shí)呈進(jìn)，候旨裁定?！?907年考察政治館改為憲政編查館。該機(jī)構(gòu)為籌劃預(yù)備立憲做了大量切實(shí)工作。
3、成立資政院和咨議局
清朝預(yù)備立憲時(shí)期所設(shè)資政院和咨議局，分別是國家議院和省議會(huì)的過渡形式。
1907年9月20日，光緒帝頒布《設(shè)資政院諭》，明確提出設(shè)立資政院：“立憲政體，取決公論，上下議院，實(shí)為行政之本。中國上下議院一時(shí)未能成立，亟宜設(shè)資政院，以立議院基礎(chǔ)”。這表明統(tǒng)治階層已公開認(rèn)同現(xiàn)代民主制度。
1907年10月19日光緒帝又發(fā)布《著各省速設(shè)咨議局諭》。上諭要求“各省督撫均在省會(huì)速設(shè)咨議局，慎選公正明達(dá)官紳創(chuàng)辦其事，即由各屬合格紳民公舉賢能作為該局議員，斷不可使品行悖謬營私武斷之人濫廁其間?！弊勺h局的職責(zé)是討論“地方應(yīng)興應(yīng)革事宜”，指陳通省利病，籌計(jì)地方治安，并為資政院儲(chǔ)才之階”。1908年7月，清朝頒布了各省《咨議局章程》及《咨議局議員選舉章程》，隨即各省舉行咨議局選舉。1909年3月清朝下詔命各省當(dāng)年內(nèi)成立咨議局。到當(dāng)年10月中旬，全國有16省的咨議局相繼建立起來。1910年9月全國資政院開院。
資政院和咨議局的創(chuàng)設(shè)，使兩千年中國政制發(fā)生了質(zhì)的變化，在中國民主發(fā)展史上占有重要地位。
4、頒布《欽定憲法大綱》
1908年8月27日，清朝頒布了《欽定憲法大綱》，這是一部君主立憲性質(zhì)的法律文件。由專制政體升始向立憲政體過渡，自然希望并且習(xí)慣于君主保留較多的權(quán)力，這是不奇怪的，如規(guī)定了“統(tǒng)帥陸海軍”等“君上大權(quán)”。但皇帝權(quán)力畢竟受到了限制，如雖規(guī)定皇帝“在議院閉會(huì)時(shí)，遇有緊急之事，得發(fā)代法律之詔令，并得以詔令籌措必需之財(cái)用”，但“惟至次年會(huì)期，須交議院協(xié)議。”在與《大綱》同時(shí)頒布的《議院法要領(lǐng)》中規(guī)定：“國家之歲入歲出。每年預(yù)算，應(yīng)由議院之協(xié)贊”，即經(jīng)濟(jì)大權(quán)也非皇帝專制了。
《欽定憲法大綱》宣布，“臣民于法律范圍以內(nèi)，所有言論、著作、出版及集會(huì)、結(jié)社等事，均準(zhǔn)其自由”，還規(guī)定臣民的人身、財(cái)產(chǎn)、居住等權(quán)利均受法律保護(hù)。人民的權(quán)利第一次得到了法律的承認(rèn)，這在中國歷史上是破天荒的。
對(duì)《欽定憲法大綱》的兩項(xiàng)規(guī)定：“大清帝國，萬世一系，永永尊戴”；“君上神圣尊嚴(yán)，不可侵犯”，人們常常斥其為象征專制。其實(shí)該規(guī)定并不違反立憲精神，因?yàn)榍宄噲D建立的是君主立憲制，而世界上君主立憲國家都是君主世襲制，君主為國家元首，其尊嚴(yán)不可侵犯，何以清朝的這種規(guī)定就代表專制了？
《欽定憲法大綱》確認(rèn)了君主立憲制的政治改革方向，是中國第一部具有現(xiàn)代憲法意義的法律文件，在中國法制史上具有重要意義。
5、推行地方自治
1905年8月清朝在奉天和直隸開始試辦地方自治。1909年、1910年清廷接連頒布《城鎮(zhèn)鄉(xiāng)地方自治章程》、《城鎮(zhèn)鄉(xiāng)地方自治選舉章程》和《京師地方自治章程》、《府廳州縣地方自治章程》、《府廳州縣議事會(huì)議員選舉章程》，在全國推行民主自治。
辛亥革命前，很多省區(qū)的地方自治機(jī)構(gòu)已經(jīng)成立過半，遍布全國的地方自治局，自治研究所。自治講習(xí)所等官方機(jī)構(gòu)，培訓(xùn)了大批推行民主選舉的骨干，地方自治運(yùn)動(dòng)蓬勃開展。
6、改革官制
清朝宣布預(yù)備立憲后，以三權(quán)分立原則，對(duì)中央和地方官制進(jìn)行了改革。中央官制廢除了隋朝以來沿襲了一千多年的三省六部制，立法屬資政院，行政屬內(nèi)閣各部，司法屬法部(以大理院任審判，法部監(jiān)督之)。地方則仿照中央，以省咨議局為立法機(jī)關(guān)，以總督、巡撫為地方行政機(jī)關(guān)，以高等審判廳為地方最高審判機(jī)關(guān)。各府、州、縣的機(jī)關(guān)也按“三權(quán)分立”的原則設(shè)立。官制改革，為預(yù)備立憲奠定了基礎(chǔ)。
7、實(shí)行君主立憲
1911年11月3日，清廷公布《憲法重大信條十九條》（簡(jiǎn)稱《十九信條》)，宣布采取英國憲法的“虛君共和”制，實(shí)行責(zé)任內(nèi)閣制?！妒判艞l》對(duì)君主的權(quán)力作了很大限制，規(guī)定“皇帝之權(quán)，以憲法所規(guī)定者為限”，實(shí)際上這是一部議會(huì)君主制憲法。后來的一些憲法學(xué)家對(duì)其評(píng)價(jià)很高，認(rèn)為它是“有清一代之唯一憲法，亦我國歷史上之第一次憲法也”?！啊妒判艞l》深得英憲之精神，以代議機(jī)關(guān)為全國政治之中樞，茍其施行，民治之功可期，獨(dú)惜其出之太晚耳。倘能早十年宣布實(shí)行，清柞或因以不斬，未可知也!”
三
清朝預(yù)備立憲，使中國社會(huì)成為民主社會(huì)的雛形，即形成初步的、不成熟的、不完全的民主社會(huì)。
在選舉方面。民主選舉國家或地區(qū)的領(lǐng)導(dǎo)人，是民主的主要內(nèi)容和方式，是民主國家的根本標(biāo)準(zhǔn)。“選舉權(quán)是一個(gè)民主國家的人民所必須享有的最低限度的、起碼的政治權(quán)利......如果人民沒有選舉權(quán)，不能選舉官吏和代議士，則這個(gè)國家決不是民主國家......凡是真正的民主國家，就必須讓人民享有選舉權(quán)。”
1908年按照清朝頒布的各省《咨議局章程》及《咨議局議員選舉章程》，各省舉行了咨議局選舉，選舉出的議員既有讀書人，也有從政者和從事地方公益事業(yè)的人，他們具有問政的能力，質(zhì)詢、辯論，有聲有色。英國《泰晤士報(bào)》記者莫里循對(duì)陜西等地的咨議局選舉評(píng)價(jià)說：“良知和禮節(jié)是首次各省咨議局開會(huì)的特點(diǎn)”。咨議局選舉盡管存在不成熟現(xiàn)象，但公共事務(wù)的管理者畢競(jìng)是由選票產(chǎn)生的，這在中國歷史上是第一次。
在分權(quán)制衡方面。孟德斯鳩說“一切有權(quán)力的人都會(huì)濫用權(quán)力，這是萬古不易的經(jīng)驗(yàn)。要防止濫用權(quán)力，就必須以權(quán)力約束權(quán)力”。憲政的本質(zhì)就是制衡政府權(quán)力，保障公民的各種權(quán)益，防止民主制度變成獨(dú)裁制度。三權(quán)分立是目前政治科學(xué)所知道的唯一能防止民主制度變成獨(dú)裁制度的方法。清朝宣布預(yù)備立憲后，即以三權(quán)分立為原則，設(shè)立中央和府、州、縣機(jī)關(guān)。
作為國會(huì)和省議會(huì)的過渡形式，資政院和咨議局一經(jīng)設(shè)立，便履行起民主制衡和監(jiān)督職能，行使起三權(quán)分立之一權(quán)，絕非今人熟知的橡皮圖章所可比擬?！稓J定憲法大綱》所附的《議院法要領(lǐng)》規(guī)定了“國家之歲入歲出，每年預(yù)算，應(yīng)由議院之協(xié)贊”等權(quán)力，1911年預(yù)算案，資政院的議員們行使權(quán)力，詳細(xì)審核，在我國破天荒第一次實(shí)行了預(yù)算監(jiān)督。一個(gè)在華的西方記者觀察說：“臨時(shí)議會(huì)已在某種意義上掌握了過去從未指望的權(quán)力”省咨議局亦然，如張謇為議長的江蘇咨議局，對(duì)督撫代表的強(qiáng)勢(shì)行政力量形成了一定程度的監(jiān)督和制衡，當(dāng)行政力量蠻橫地抵制對(duì)他們的監(jiān)督時(shí)，他們則用集體辭職的方式表達(dá)抗議。再如l911年湖北、四川等省的咨議局領(lǐng)導(dǎo)的反對(duì)清政府“鐵路國有”政策的保路運(yùn)動(dòng)，最終成為辛亥革命的導(dǎo)火線等。這些機(jī)構(gòu)還組成聯(lián)合會(huì)，領(lǐng)導(dǎo)國會(huì)請(qǐng)?jiān)高\(yùn)動(dòng)，如1910至1911車由各省咨議局和咨議局聯(lián)合會(huì)領(lǐng)導(dǎo)了四次請(qǐng)開國會(huì)運(yùn)動(dòng)?？傊Y政院和咨議局成為制衡和推動(dòng)政府前進(jìn)的不可忽視的力量，其行動(dòng)表明它們是具有獨(dú)立品格的機(jī)構(gòu)。
在輿論監(jiān)督方面。輿論監(jiān)督是民主的基礎(chǔ)，即公民有權(quán)接觸多種獨(dú)立的信息來源，并對(duì)范圍廣泛的各種政治事務(wù)，享有自由表達(dá)意見的權(quán)利。
預(yù)備立憲期間，中國有了很大程度的言論和思想自由。預(yù)備立憲時(shí)期，民間各種報(bào)刊如雨后春筍般涌現(xiàn)。人們可以自由指陳時(shí)政，議論國事，抨擊政府，宣傳民主。“人人皆得本其本心之所自信，自由發(fā)表意見而無所屈避”(《辛亥革命前十年間時(shí)論選集》第3卷第628頁)。出版界可以大張旗鼓地介紹西方國家的政治、法學(xué)、財(cái)政、政黨、歷史、教育等學(xué)說，如《民約論》、《萬國憲法比較》、《議院提要》、《選舉法要論》、《地方自治要鑒》、《立憲國法制述要》等上百種著作被翻譯出版，其民主、自由、平等的思想，對(duì)促進(jìn)中國社會(huì)的進(jìn)步發(fā)揮了積極作用。1904—1907年問世的劉鶚《老殘游記》、吳沃堯的《二十年目睹之怪現(xiàn)狀》、李寶家的《官場(chǎng)現(xiàn)形記》，這些作品帶有鮮明的社會(huì)批判色彩，表現(xiàn)了對(duì)社會(huì)的強(qiáng)烈不滿和絕望，沒有寬松的言論自由空間，它們是難以面世的。
在結(jié)社自由方面。在民主社會(huì)，公民有權(quán)結(jié)成獨(dú)立的社團(tuán)和組織，包括獨(dú)立的政治黨派和利益團(tuán)體，以便組成壓力集團(tuán)，實(shí)現(xiàn)自己的各種權(quán)利。
預(yù)備立憲期間，中國有了很大程度的結(jié)社自由，預(yù)備立憲一宣布，“預(yù)備立憲宜先組織政黨”的呼聲便此起彼伏。到“1911年上半年，政學(xué)會(huì)、憲政實(shí)進(jìn)會(huì)、辛亥俱樂部、憲友會(huì)相繼成立，中國的第一批合法政黨出現(xiàn)?！薄皳?jù)考，清末僅商會(huì)(含總會(huì)和分會(huì))就有900余個(gè)。到1909年，各地共建成教育會(huì)723個(gè)......農(nóng)學(xué)會(huì)到1911年至少有總會(huì)19處，分會(huì)276處。僅此三項(xiàng)相加，已達(dá)2千有余”。
總之，清末新政打開了結(jié)束舊體制、開創(chuàng)新制度的通道，使中國自由度空前提高，公民社會(huì)的雛形已經(jīng)形成。
四
清末預(yù)備立憲的實(shí)行，使中國兩千多年的皇權(quán)專制為君主立憲所取代成為不可抗拒的趨勢(shì)。經(jīng)過數(shù)年的改革實(shí)踐，民眾，士紳和各級(jí)官吏的憲政認(rèn)識(shí)漸趨一致，進(jìn)行實(shí)質(zhì)性政治改革的時(shí)機(jī)已經(jīng)成熟。它昭示專制者，應(yīng)該順應(yīng)時(shí)勢(shì)，強(qiáng)力推動(dòng)民主的實(shí)現(xiàn)。
但關(guān)鍵時(shí)刻，慈禧太后去世。2008年是慈禧過世一百年，慈禧一生惡行不少，但也不能因此而否定其一切行為，尤其是她在中國歷史上首次明確了君主立憲制的時(shí)限，并采取了一系列預(yù)備立憲的措施。
光緒皇帝和慈禧太后離世后，攝政王載灃和隆裕太后無能，使清廷陷入極為被動(dòng)的境地。宣統(tǒng)皇帝登基次日，即1908年12月3日，發(fā)布《重申仍以“宣統(tǒng)八年為限實(shí)行憲政諭》強(qiáng)調(diào)9年預(yù)備立憲“期在必行，內(nèi)外諸臣斷不準(zhǔn)觀望迂延，貽誤時(shí)機(jī)”(《近代中國憲政歷程：史料匯萃》，中國政法大學(xué)出版社2004年版，第134頁)。1909年3月6日清廷再次重申預(yù)備立憲。后又把預(yù)備立憲的年限由9年縮短為5年，并于1911年5月組織了失去人心的“皇族內(nèi)閣”。即令最后頒布《憲法重大信條十九條》，接受君主立憲，但和平演變的時(shí)機(jī)已被暴力革命切斷。
隨著清王朝的倒臺(tái)，給中國帶來無限希望的清末預(yù)備立憲也隨之葬送。
清末“預(yù)備立憲”雖未成功，但其意義重大，值得紀(jì)念。
預(yù)備立憲雖有弊端，但決不是“假維新”。它是中國兩千年“秦政”走向“憲政”的開端，是“憲政”在中國的最初試驗(yàn)。預(yù)備立憲承認(rèn)了代議制、民眾的基本權(quán)利、地方自治等；它的某些措施觸動(dòng)了清朝專制統(tǒng)治的根本，使中國單純的專制制度不復(fù)存在；輿論監(jiān)督、分權(quán)制衡日益發(fā)展，結(jié)社和言論自由日益擴(kuò)大。這些使中國整個(gè)社會(huì)制度向著民主化方向邁進(jìn)，中國呈現(xiàn)出民主社會(huì)的雛形。
預(yù)備立憲的推行，為中國民主積累了資源，準(zhǔn)備了物質(zhì)和社會(huì)方面的條件。預(yù)備立憲結(jié)束后，民主政治及有關(guān)法律有些仍在試行，新聞界和社團(tuán)組織仍然發(fā)揮著民主作用，繼續(xù)推動(dòng)著中國民主政治的進(jìn)步。
預(yù)備立憲的實(shí)踐證明，只要政治體制改革的閘門一打開，民主的浪潮必然洶涌澎湃。一個(gè)真正的政治家應(yīng)該主動(dòng)抓住機(jī)遇，與民間社會(huì)良性互動(dòng)，積極推動(dòng)國家的進(jìn)步和民主。但慈禧太后之后的統(tǒng)治者已無力把握機(jī)遇。即使采取有益民主的措施，也失去了民眾的信任和呼應(yīng)。
最近鄰邦小國不丹順利地完成了大選，這是由國王辛格自上而下一手推動(dòng)實(shí)行的民主制。鳳凰衛(wèi)視一位嘉賓引用國王辛格的話，解釋他為什么要主動(dòng)實(shí)行民主制，他認(rèn)為推行民主就得趁國泰民安的時(shí)候，等到體制造成的社會(huì)問題全部暴露出來時(shí)，就可能一切都來不及了。清末預(yù)備立憲恰可做反證。
時(shí)光荏苒，轉(zhuǎn)瞬百年。清末預(yù)備立憲曾經(jīng)給中國帶來無限希望，以至人們聞之莫不“額手相慶曰：中國立憲矣，轉(zhuǎn)弱為強(qiáng)，萌芽于此。”百年之后，令人感慨不已。
舊中國的八部憲法
《中華民國臨時(shí)約法》
（一）、《欽定憲法大綱》
1895年中日甲午海戰(zhàn)和1905年日俄戰(zhàn)爭(zhēng)，日本這個(gè)彈丸小國打敗兩個(gè)大帝國，使世人震驚，日本因君主立憲而勝，中俄兩國因?qū)Ｖ贫鴶?。這終于使清廷下決心立憲，于是派大臣赴歐洲考察，派幼童留學(xué)美國。1906年9月1日，清廷頒布了《宣示預(yù)備立憲諭》，設(shè)立考察政治館（后改為憲政編查館），作為預(yù)備立憲的辦事結(jié)構(gòu)，進(jìn)行了一些預(yù)備立憲活動(dòng)，在中央設(shè)立資政院、各省設(shè)立咨議局，于1908年頒布《欽定憲法大綱》（又名《皇權(quán)憲法》），作為今后的制憲綱領(lǐng)。《大綱》的主要內(nèi)容是：①君主神圣不可侵犯；②君主獨(dú)攬統(tǒng)治權(quán)；③臣民按照法律有應(yīng)得的權(quán)利和義務(wù)。其突出特點(diǎn)就是皇帝專權(quán)、人民無權(quán)，以繼續(xù)維護(hù)封建專制為目的，從而激起人民的憤怒，也令立憲派大失所望。雖然《大綱》存在缺陷，但憲法作為國家根本大法的地位從此確定下來，這也是傳統(tǒng)法律向近代轉(zhuǎn)型的最明顯標(biāo)志。
（二）、《憲法重大信條十九條》
預(yù)備立憲之初清政府采取無限拖延的策略，但攝于革命運(yùn)動(dòng)和為了拉攏立憲派，先出臺(tái)立憲大綱，并于1908年宣布立憲以九年為期。民眾對(duì)清廷預(yù)備立憲感到失望，于是爆發(fā)了武昌起義，改革派又乘機(jī)提出要推翻皇族內(nèi)閣、強(qiáng)烈要求協(xié)定憲法，清政府為了渡過危機(jī)，于1911年臨時(shí)炮制《憲法重大信條十九條》，（又名《妥協(xié)憲法》）。這部憲法雖然對(duì)民眾有所讓步，但仍然堅(jiān)持在確保皇權(quán)的前提下實(shí)行君主立憲制，加上頒布得太晚了，已經(jīng)沒有什么實(shí)際意義，不能挽救清王朝滅亡的命運(yùn)，并成為清政府預(yù)備立憲走向破產(chǎn)的記錄。
（三）、《中華民國臨時(shí)約法》
1911年10月10日，孫中山領(lǐng)導(dǎo)的辛亥革命推翻了兩千多年的帝制，建立了中華民國南京臨時(shí)政府，選舉孫中山為臨時(shí)大總統(tǒng)，1912年3月11日孫中山公布《中華民國臨時(shí)約法》（又名《五權(quán)憲法》）。五權(quán)是指立法權(quán)、行政權(quán)、司法權(quán)、監(jiān)察權(quán)和考試權(quán)，這五權(quán)要受到國民選舉權(quán)、創(chuàng)制權(quán)、彈劾權(quán)、復(fù)決權(quán)四權(quán)的制約，五項(xiàng)治權(quán)與四項(xiàng)政權(quán)的結(jié)合才是最理想的憲法?！段鍣?quán)憲法》共有“總綱、人民、參議院、臨時(shí)大總統(tǒng)、副總統(tǒng)、國務(wù)院、法院和附則”7章56條，內(nèi)容主要有：①首次以根本法規(guī)定中華民國的領(lǐng)土疆域（包括外蒙古），對(duì)外維護(hù)中國領(lǐng)土完整，不容外敵侵犯；②規(guī)定了人民的權(quán)利義務(wù)；③規(guī)定了自由資本主義的基本經(jīng)濟(jì)制度；④規(guī)定中華民國的國體；⑤規(guī)定《臨時(shí)約法》的效力和嚴(yán)格的修改程序?！杜R時(shí)約法》雖然受到時(shí)代的局限，存在種種不足，但它對(duì)推動(dòng)中國社會(huì)的近代化進(jìn)程起到重要作用，孫先生一生企盼民主、舍身締造共和，把《臨時(shí)約法》視為中華民國的靈魂，為之傾注大量心血，并為之發(fā)動(dòng)二次護(hù)法戰(zhàn)爭(zhēng)，這是孫中山《五權(quán)憲法》思想在立法活動(dòng)中的一次重要實(shí)踐。
（四）、《中華民國憲法（草案）》
北洋軍閥袁世凱竊取政權(quán)后，為了早日當(dāng)上正式大總統(tǒng)，脅迫國會(huì)違反制憲程序，先選總統(tǒng)后公布憲法。袁世凱以武力當(dāng)上大總統(tǒng)后，開始有計(jì)劃地破壞國會(huì)的制憲，既向國會(huì)提出擴(kuò)大總統(tǒng)權(quán)力，縮小國會(huì)對(duì)總統(tǒng)的制約權(quán)利的“增修約法案”，并派員到國會(huì)陳述其對(duì)憲法起草的意見，但遭到國會(huì)的拒絕。1913年10月31日由國民黨占優(yōu)勢(shì)的中華民國國會(huì)公布《中華民國憲法（草案）》（又稱《天壇憲草》），它仍然保留了較多的資本主義民主共和色彩，尤其在政體上繼承了《臨時(shí)約法》的責(zé)任內(nèi)閣制精神，因而沒有達(dá)到袁世凱的目的。為使《天壇憲草》流產(chǎn)，袁世凱下令解散國會(huì)，《天壇憲草》被停頓。
（五）、《中華民國約法》
1914年3月18日，袁世凱成立約法會(huì)議，作為《臨時(shí)約法》的修訂機(jī)關(guān)，約法會(huì)議按照袁世凱提出的旨在獨(dú)攬大權(quán)的增修臨時(shí)約法大綱領(lǐng)七項(xiàng)，5月1日，袁世凱頒布《中華民國約法》，（又名《袁記憲法》）。《中華民國約法》與《中華民國臨時(shí)約法》相比，有兩個(gè)特點(diǎn)，一是實(shí)行總統(tǒng)制；二是取消國會(huì)，代之以立法院；《袁記憲法》所確立的是大總統(tǒng)專制獨(dú)裁的政治體制。隨后袁為了達(dá)到大總統(tǒng)終身任職并為其子孫世襲繼承的目的，公布了《大總統(tǒng)選舉法》，為其大總統(tǒng)終身制和世襲制提供法律依據(jù)，袁的最終目的是當(dāng)上皇帝，1915年12月31日，袁世凱逆歷史潮流而動(dòng)下令改國號(hào)為中華帝國，以次年為洪憲元年，由于全國的反對(duì)，只當(dāng)了83天皇帝的袁世凱在全國人民的一片叫罵聲中病死。
（六）、《中華民國憲法》
袁死后，段祺瑞以國務(wù)院的名義通電全國，宣布奉袁世凱遺命，依《中華民國約法》，以副總統(tǒng)黎元洪代行大總統(tǒng)之職權(quán)。其意在拒絕恢復(fù)《臨時(shí)約法》和國會(huì)。后在各方的壓力下，段祺瑞政府被迫于1916年6月29日宣布恢復(fù)《臨時(shí)約法》和舊《大總統(tǒng)選舉法》。8月1日，國會(huì)復(fù)會(huì)，復(fù)會(huì)后兩會(huì)繼續(xù)討論“天堂憲草”。1917年段祺瑞和黎元洪在是否對(duì)德參戰(zhàn)問題上發(fā)生激烈矛盾。黎下令免去段的國務(wù)總理職務(wù)，段則唆使各省督軍宣布獨(dú)立。為解此危機(jī)，黎電召安徽督軍張勛入京調(diào)停。6月，張勛率辮子軍入京，逼黎解散議會(huì)并扶持清帝復(fù)辟。制憲活動(dòng)又一次中斷。
1922年第一次直奉戰(zhàn)爭(zhēng)爆發(fā)，直系戰(zhàn)勝奉系，獨(dú)掌北京政府，趕走由“安福國會(huì)”選出的大總統(tǒng)徐世昌，恢復(fù)黎元洪的大總統(tǒng)職務(wù)及被第二次解散的國會(huì)。1922年6月11日，黎元洪復(fù)職，國會(huì)也第二次復(fù)會(huì)，因到會(huì)議員人數(shù)較少，經(jīng)常不足法定人數(shù)而無法開會(huì)，故國會(huì)于1923年3月第二次修改《國會(huì)組織法》。修改后的《國會(huì)組織法》降低了法定開會(huì)的人數(shù)和表決的法定人數(shù)比例。經(jīng)此修改，憲法會(huì)議始得以召開，繼續(xù)討論“天壇憲草”。討論期間，曹錕急于做大總統(tǒng)，將現(xiàn)任大總統(tǒng)黎元洪逼迫出京并辭職，采取賄賂手段當(dāng)上總統(tǒng)，時(shí)人稱“賄選總統(tǒng)”。10月10日曹錕頒布中國歷史上第一部正式憲法典《中華民國憲法》，史稱《賄選憲法》?！吨腥A民國憲法》的基本內(nèi)容和特點(diǎn)為：①中華民國的國體永遠(yuǎn)為民主共和國；②中華民國的政體為責(zé)任內(nèi)閣制，但又有包含總統(tǒng)制的部分內(nèi)容；③規(guī)定了中央與地方的權(quán)限劃分，以及地方自治制度?！吨腥A民國憲法》是一部較完備的資產(chǎn)階級(jí)憲法，但由于制定憲法的目的只在于使賄選合法化，立法程序又是非正常的，這就使該憲法的進(jìn)步意義完全被抵消。1924年第二次直奉戰(zhàn)爭(zhēng)爆發(fā)，10月23日直系將軍馮玉祥發(fā)動(dòng)“北京政變”，軟禁曹錕，《賄選憲法》也被完全拋棄。
（七）、《中華民國憲法（草案）》
1928年6月初，張作霖退出北京，途經(jīng)沈陽皇姑屯時(shí)被日本人炸死，北洋軍閥政府就此結(jié)束，歷史進(jìn)入了國民黨統(tǒng)治時(shí)期。10月3日國民黨中執(zhí)委通過《訓(xùn)政綱領(lǐng)》，確立一黨專政制度。蔣介石的強(qiáng)權(quán)政治引起國民黨內(nèi)部各派系的不滿，并由此引發(fā)蔣與李宗仁、馮玉祥和嚴(yán)錫山等新軍閥混戰(zhàn)。為爭(zhēng)奪法統(tǒng)，1931年6月國民政府公布《中華民國訓(xùn)政時(shí)期約法》，其主要內(nèi)容有：①確立國民黨一黨專政制度；②規(guī)定了以國民政府主席為首的五院制政府體制；③規(guī)定了人民的各項(xiàng)民主權(quán)利；④規(guī)定了以發(fā)展國家資本主義為主的基本經(jīng)濟(jì)政策；⑤規(guī)定了中央與地方均權(quán)以及縣級(jí)實(shí)行自治的制度。
九一八事變后，民族危機(jī)空前嚴(yán)重，共產(chǎn)黨與各界愛國人士均要求國民黨結(jié)束訓(xùn)政，實(shí)行民主，團(tuán)結(jié)抗日。國民黨在各界壓力下，于1936年5月5日公布《中華民國憲法（草案）》（俗稱《五五憲草》），其主要內(nèi)容是：①確立五院制與總統(tǒng)實(shí)權(quán)制的政治體制；②在經(jīng)濟(jì)制度上實(shí)行“平均地權(quán)”與“節(jié)制資本”；③實(shí)行縣級(jí)自治。由于日本人大舉入侵，《五五憲草》尚未經(jīng)國會(huì)正式通過就“夭折”了。
（八）、《中華民國憲法》
1945年抗戰(zhàn)勝利后，國共兩黨簽定“雙十協(xié)定”，于1946年在重慶召開舊政協(xié)會(huì)議，確定了憲草的修改原則并把修正案提交國民大會(huì)。1946年6月內(nèi)戰(zhàn)全面爆發(fā)，國民黨在未經(jīng)政協(xié)討論、沒有共產(chǎn)黨和民主黨派參加的情況下，單方召開國民大會(huì)強(qiáng)行通過憲法修正案。1947年1月1日國民黨公布《中華民國憲法》，（就是現(xiàn)在的《臺(tái)灣憲法》）。其主要內(nèi)容是：①國民大會(huì)的職權(quán)被縮小，其創(chuàng)制權(quán)、復(fù)決權(quán)的行使被推遲；②在政體上實(shí)行總統(tǒng)集權(quán)制；③實(shí)行省、縣兩級(jí)自治；④為換取西方國家的支持，實(shí)行“尊重條款”的外交政策，損害國家與民族的利益。
總之，由于外國列強(qiáng)入侵加上國內(nèi)軍閥混戰(zhàn)，舊中國雖然有過八部憲法，但有憲法無憲政、有人治無法治，立憲活動(dòng)不是“流產(chǎn)”就是“夭折”，根本就沒有條件實(shí)施，入主北京的軍閥們上演了一幕幕“立憲”騙局，國民黨蔣介石也沒有給國民帶來真正的民主。中國近代史是中華民族的恥辱史，世界上沒有一個(gè)國家象我國這樣多災(zāi)多難，走過漫長的艱難曲折的立憲歷程。只有在共產(chǎn)黨的正確領(lǐng)導(dǎo)下，中國人民才得到翻身解放，當(dāng)家作主，實(shí)現(xiàn)民主與法治。 二、醞釀數(shù)年新憲法誕生
1953年12月24日，毛澤東帶著起草小組的幾個(gè)成員陳伯達(dá)、胡喬木、田家英乘專列離開北京，于27日夜來到風(fēng)景如畫的杭州，開始做一項(xiàng)為新中國法制建設(shè)奠定千秋基業(yè)的大事，起草中華人民共和國憲法。
斯大林的三次建議
毛澤東首次訪蘇與斯大林的合影
領(lǐng)導(dǎo)蘇聯(lián)人民建立了社會(huì)主義制度、制定了世界上第一部社會(huì)主義憲法的斯大林，卻認(rèn)為中國應(yīng)盡早召開全國人民代表大會(huì)，制定憲法。1952年10月，劉少奇率領(lǐng)中共代表團(tuán)參加蘇共第十九次全國代表大會(huì)。他受毛澤東的委托，就中國向社會(huì)主義過渡的設(shè)想，向斯大林征求意見，其中一個(gè)問題就是中共中央關(guān)于召開全國人民代表大會(huì)和制定憲法的設(shè)想。斯大林贊成中共關(guān)于向社會(huì)主義過渡的設(shè)想，同時(shí)提出，為了駁斥國際上敵對(duì)勢(shì)力對(duì)新中國的攻擊和便于中國更好地開展建設(shè)事業(yè)，中國應(yīng)該將召開全國人民代表大會(huì)和制定憲法的時(shí)間提前。
他說：“我建議，你們可在1954年進(jìn)行選舉和通過憲法?！?br />
這是斯大林第三次對(duì)這個(gè)問題提建議了。
第一次是在新中國成立前夕。1949年6月至8月，為同蘇共直接交換意見，取得斯大林和蘇聯(lián)對(duì)即將成立的新中國各項(xiàng)工作的支持，劉少奇秘密訪問了蘇聯(lián)。在會(huì)談中，斯大林談到了憲法問題，建議中國現(xiàn)在可用《共同綱領(lǐng)》，但應(yīng)準(zhǔn)備憲法。
劉少奇問：“您所說的憲法是否指社會(huì)主義性質(zhì)的？”
斯大林搖搖頭說：“不是，我說的是現(xiàn)階段的憲法。”
他接著說：“敵人可用兩種說法向工農(nóng)群眾進(jìn)行宣傳，反對(duì)你們。一是說你們沒有進(jìn)行選舉，政府不是選舉產(chǎn)生的；二是國家沒有憲法。政協(xié)不是選舉的，人家可以說你們是用武力控制了位子，是自封的；共同綱領(lǐng)不是全民代表通過的，而是由一黨提出，其他黨派予以同意的東西。你們應(yīng)從敵人手中拿掉這個(gè)武器。我同意你們的意見，把共同綱領(lǐng)變成國家的根本大法?！?br />
第二次建議是在1950年初。毛澤東第一次訪問蘇聯(lián)時(shí)，斯大林就新中國的建設(shè)問題提了三點(diǎn)建議，其中第二點(diǎn)，就是建議召開全國人民代表大會(huì)和制定憲法。
可見，斯大林的這個(gè)建議，不是一時(shí)心血來潮，而是經(jīng)過深思熟慮的。對(duì)這個(gè)重要建議，劉少奇及時(shí)向毛澤東和中共中央作了匯報(bào)。中共中央認(rèn)真考慮并接受了斯大林的建議，于1952年底作出決定：盡快召開全國人民代表大會(huì)和制定憲法，并按規(guī)定向全國政協(xié)提議，由全國政協(xié)向中央人民政府委員會(huì)提出定期召開全國人民代表大會(huì)的建議。
1952年12月24日，全國政協(xié)常委會(huì)舉行擴(kuò)大會(huì)議，一致同意中國共產(chǎn)黨的建議，決定由全國政協(xié)向中央人民政府委員會(huì)建議，根據(jù)中央人民政府組織法第7條第10款的規(guī)定，籌備召開全國人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民代表大會(huì)、制定憲法。
1953年1月，中央人民政府委員會(huì)決定在1953年召開全國人民代表大會(huì)，以制定憲法，同時(shí)成立以毛澤東為主席、朱德等32人為委員的中華人民共和國憲法起草委員會(huì)，進(jìn)行憲法草案的起草工作。
原定在1953年召開全國人民代表大會(huì)、制定憲法，為什么后來推遲到1954年呢？一個(gè)原因是，1953年我國部分地區(qū)遭受嚴(yán)重的自然災(zāi)害。為集中力量戰(zhàn)勝自然災(zāi)害，中央人民政府委員會(huì)于1953年9月18日召開第28次會(huì)議，決定全國人民代表大會(huì)推遲到1954年召開。除此之外，更為重要的原因是，當(dāng)時(shí)要制定的憲法是過渡時(shí)期的憲法，如果過渡時(shí)期總路線的一系列重要內(nèi)容不解決，憲法也就無法制定。事實(shí)上，從1952年9月毛澤東提出向社會(huì)主義過渡，過渡時(shí)期總路線經(jīng)歷了一個(gè)相當(dāng)長的醞釀時(shí)間，一直到1953年12月才最后確定了對(duì)總路線的完整表述。因此，這個(gè)問題解決以后，毛澤東立即把主要精力轉(zhuǎn)向了憲法的起草工作。1953年12月24日，中共中央政治局召開擴(kuò)大會(huì)議，決定黨中央主席毛澤東休假一段時(shí)間，這期間由劉少奇代理毛澤東主持中共中央工作，由毛澤東著手起草中華人民共和國憲法草案。
制憲問題的提出及中共中央的最初設(shè)想 一屆政協(xié)通過的《共同綱領(lǐng)》具有臨時(shí)憲法性質(zhì)
新中國成立之初，由于不具備召開全國人民代表大會(huì)、制定憲法的條件，全國人民代表大會(huì)的職權(quán)是由中國人民政治協(xié)商會(huì)議全體會(huì)議代行的，全國政協(xié)第一次全體會(huì)議通過的《共同綱領(lǐng)》，則具有臨時(shí)憲法的作用。到1952年，全國范圍的大規(guī)模軍事行動(dòng)已經(jīng)結(jié)束，土地改革基本完成，國民經(jīng)濟(jì)恢復(fù)的任務(wù)也順利實(shí)現(xiàn)。在這種形勢(shì)下，中共中央決定領(lǐng)導(dǎo)人民向社會(huì)主義過渡。1952年9月24日，毛澤東在中央書記處會(huì)議上提出了從現(xiàn)在起即開始向社會(huì)主義過渡的設(shè)想，隨后進(jìn)行了多次論述。
在決定向社會(huì)主義過渡的同時(shí)，召開全國人民代表大會(huì)和制定憲法的問題也納入中共中央的統(tǒng)籌考慮之中。按照全國政協(xié)組織法的規(guī)定：中國人民政協(xié)全體會(huì)議每三年召開一次。到1952年底，一屆政協(xié)即將到期，因此應(yīng)盡快召開第二次會(huì)議，否則就要召開第一次全國人民代表大會(huì)?？紤]到在較短的時(shí)間內(nèi)無法完成召開全國人民代表大會(huì)所要做的各項(xiàng)準(zhǔn)備工作，加上中國人民政治協(xié)商會(huì)議在全國人民心中的崇高地位，中央決定先在1953年召開第二屆全國政協(xié)會(huì)議，在晚些時(shí)候再召開全國人民代表大會(huì)。
針對(duì)當(dāng)時(shí)黨內(nèi)有人提出了制定憲法問題，中央認(rèn)為，在過渡時(shí)期，以社會(huì)各界認(rèn)可并共同遵守的《共同綱領(lǐng)》作為國家的根本大法是可以的，因?yàn)檫^渡時(shí)期的階級(jí)關(guān)系沒有發(fā)生根本的轉(zhuǎn)變，即使制定憲法，恐怕絕大部分也是重復(fù)《共同綱領(lǐng)》的內(nèi)容，不會(huì)有大的改變。因此，中央考慮在過渡時(shí)期可以暫時(shí)不制定憲法，而繼續(xù)以《共同綱領(lǐng)》代替憲法，并在以后的政協(xié)全體會(huì)議或全國人民代表大會(huì)上對(duì)《共同綱領(lǐng)》進(jìn)行修改補(bǔ)充。在我國基本上進(jìn)入社會(huì)主義，消滅資產(chǎn)階級(jí)，階級(jí)關(guān)系有了根本改變以后，再制定社會(huì)主義類型的憲法。
毛澤東親自主持憲法的起草
毛澤東親自起草憲法
毛澤東對(duì)憲法的起草工作非常重視，他不但擔(dān)任了憲法起草委員會(huì)的主席，而且親自掛帥，領(lǐng)導(dǎo)中共中央憲法起草小組進(jìn)行憲法草案初稿的起草工作。中央政治局?jǐn)U大會(huì)議后的第三天晚上，毛澤東即率領(lǐng)憲法起草小組的三大成員陳伯達(dá)、胡喬木、田家英，踏上了南下列車，離開北京來到杭州。在去杭州的途中，他對(duì)隨行人員說：治國，須有一部大法。我們這次去杭州，就是為了能集中精力做好這件立國安邦的大事。
在毛澤東的主持下，憲法起草小組制定了詳細(xì)的工作計(jì)劃，報(bào)經(jīng)中央批準(zhǔn)后便著手起草。在三個(gè)月時(shí)間里，憲法起草小組先后起草并修改出了四稿。3月上旬，中央政治局?jǐn)U大會(huì)議討論通過第四稿后，向憲法起草委員會(huì)提交憲法草案初稿。憲法起草委員會(huì)接受了中共中央的憲法草案初稿，先后召開了七次會(huì)議討論修改，最后形成了憲法草案。
在憲法起草過程中，毛澤東對(duì)歷次憲法草稿都作了多次修改，寫了不少批語，并在憲法起草委員會(huì)、中央人民政府委員會(huì)討論憲法草案的會(huì)議上作了多次講話和插話。在1954年6月11日憲法起草委員會(huì)最后一次會(huì)議上，毛澤東總結(jié)說：“憲法的起草，前后差不多七個(gè)月。最初第一個(gè)稿子是在去年11、12月間，第二稿是在西湖，花了兩個(gè)月時(shí)間。第三稿是在北京，就是中共中央提出的憲法草案初稿，到現(xiàn)在又修改了許多。每一次稿本身都有許多修改，在西湖那一次稿，就有七八次稿子。前后總算起來，恐怕有一二十個(gè)稿子了?！薄翱傊欠磸?fù)研究，不厭其詳?！?br />
一屆人大一次會(huì)議表決通過《中華人民共和國憲法》
劉少奇作憲法草案的政治報(bào)告
會(huì)議通過共和國憲法
經(jīng)過1954年3月23日至6月11日歷時(shí)八十一天的廣泛討論和反復(fù)修改，憲法草案提交全國人民公開討論的條件已經(jīng)成熟。6月24日，毛澤東主持召開中央人民政府委員會(huì)第三十次會(huì)議，一致通過了《中華人民共和國憲法草案》和《關(guān)于公布中華人民共和國憲法草案的決議》。會(huì)議結(jié)束的當(dāng)天，《中華人民共和國憲法草案》正式公布，鄭重地交付全國人民討論并征求意見。在隨后的兩個(gè)多月里，全國各界共有一億五千多萬人參加了憲法的討論，他們熱烈擁護(hù)這個(gè)憲法草案，又提出許多修改和補(bǔ)充意見。
1954年9月15日下午三時(shí)，中華人民共和國第一屆全國人民代表大會(huì)第一次會(huì)議，在北京中南海懷仁堂隆重開幕。大會(huì)在毛澤東主持下，有制定憲法和幾個(gè)重要法律等議程。大會(huì)于9月20日，第一屆全國人民代表大會(huì)第一次會(huì)議通過了《中華人民共國憲法》。出席會(huì)議代表1197人，投票1197張，同意票1197張。
中國各族人民經(jīng)過長期的艱苦斗爭(zhēng)，終于有了一部代表自己利益、體現(xiàn)人民民主原則和社會(huì)主義原則的憲法。中國的民主法制建設(shè)有了一個(gè)重要的好開端。這部憲法的實(shí)行，證明它是適合中國國情的。從五十年代到六十年代初對(duì)這部憲法的執(zhí)行是比較好的。六十年代后期，中國的政治生活出現(xiàn)了嚴(yán)重的曲折。從一九八二年以來，根據(jù)新時(shí)期的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，我國憲法經(jīng)過幾次修改，但仍然是建立在一九五四年憲法的基礎(chǔ)上，是一九五四年憲法的繼承和發(fā)展。 三、施行三載不宣而費(fèi)
隨著“左”的政治理念不斷變得激烈，新中國法治建設(shè)不斷遭到破壞。毛澤東自己就曾說過“法律這個(gè)東西沒有也不行，但我們有我們的一套?！薄懊穹?、刑法那樣多的條文誰記得住？憲法是我參加制定的，我也記不得?！?957年到1965年這段時(shí)間里，全國人大的地位搖搖欲墜。而1954年憲法，先是降低了威信，最后遭到不宣而廢的厄運(yùn)。
1954年憲法施行三年后為什么被逐漸棄廢
制定1954年憲法時(shí)，大家最關(guān)心的一個(gè)問題是，憲法通過后能不能得到貫徹執(zhí)行?對(duì)此，毛澤東在中央人民政府委員會(huì)第三十次會(huì)議討論這個(gè)憲法草案時(shí)說：“這個(gè)憲法草案是完全可以實(shí)行的，是必須實(shí)行的?！薄巴ㄟ^以后，全國人民每一個(gè)人都要實(shí)行，特別是國家機(jī)關(guān)工作人員要帶頭實(shí)行，首先在座的各位要實(shí)行。不實(shí)行就是違反憲法?！痹谝粚萌珖舜笠淮螘?huì)議討論憲法草案時(shí)，代表們也都表示，衷心地?fù)碜o(hù)這一偉大的憲法，并愿為其完全實(shí)現(xiàn)而奮斗。但也有的代表存有疑慮。如黃炎培代表在發(fā)言中就直截了當(dāng)?shù)靥岢?，憲法通過后，能否照著它做，“我有一種顧慮。”為此，他說：“我萬分懇切要求各方各面對(duì)予憲法予以高度的重視來正確執(zhí)行，所有領(lǐng)導(dǎo)、管理、監(jiān)督、檢察各方面對(duì)于憲法執(zhí)行工作，特別予以嚴(yán)重注視。”后來的實(shí)踐證明，這種顧慮是不無理由的。
1954年憲法施行的頭3年，由于各方面的重視，情況是好的。據(jù)彭真回憶：“那個(gè)時(shí)候，中央決定重大問題時(shí)，毛主席、周總理常問：是不是符合憲法？”可見當(dāng)時(shí)中央領(lǐng)導(dǎo)同志是注意依照憲法辦事的。這3年，各級(jí)人民代表大會(huì)認(rèn)真履行憲法賦予的各項(xiàng)職責(zé)，在國家生活中發(fā)揮著重要作用。全國人大和它的常委會(huì)制定了80多個(gè)法律、法令，并抓緊了刑法、民法等基本法律的起草工作，到1957年已起草出刑法初稿第22稿，經(jīng)全國人大常委會(huì)決定，發(fā)給全國人大代表征求意見。全國人大及其常委會(huì)還討論決定了一系列重大問題，如第一個(gè)五年計(jì)劃、年度計(jì)劃與預(yù)算，綜合治理黃河的方案等，促進(jìn)了決策民主化和科學(xué)化。可以說，這幾年是我國民主法制建設(shè)和人大工作開展較好的時(shí)期，國家政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)生活比較正常，社會(huì)主義各項(xiàng)事業(yè)順利發(fā)展。它表明，憲法的實(shí)施是有成效的。
但是，從1957年下半年反右派斗爭(zhēng)起，領(lǐng)導(dǎo)人的看法和注意力改變了，從此不適當(dāng)?shù)貜?qiáng)調(diào)階級(jí)斗爭(zhēng)和大搞群眾運(yùn)動(dòng)，“人治”的思想抬頭，不再那么重視憲法和法律了，有時(shí)甚至置憲法和法律于不顧。例如，1958年一屆全國人大五次會(huì)議上，審查批準(zhǔn)的關(guān)于1958年國民經(jīng)濟(jì)計(jì)劃中，鋼產(chǎn)量的指標(biāo)為624.8萬噸，比上年增長17％。而會(huì)后不久，毛澤東就找人談話，提出1958年的鋼產(chǎn)量指標(biāo)為1070萬噸，即比上年翻一番，并把它寫入了北戴河政治局?jǐn)U大會(huì)議的公報(bào)上。由此引發(fā)了一場(chǎng)大煉鋼鐵的群眾運(yùn)動(dòng)和“大躍進(jìn)”，造成了國民經(jīng)濟(jì)的極大混亂和損失。又如，在全國范圍內(nèi)開展的人民公社化運(yùn)動(dòng)，涉及改變憲法規(guī)定的農(nóng)村基層政權(quán)體制等問題，卻未經(jīng)全國人大討論決定，便由黨內(nèi)作出決定就實(shí)行了。在此之后，黨內(nèi)的政治生活越來越不正常，一言堂、個(gè)人決定重大問題，民主集中制遭受破壞，而個(gè)人崇拜、個(gè)人凌駕于組織之上一類的家長制現(xiàn)象不斷增長。這種狀況，嚴(yán)重危害了黨內(nèi)民主，也給國家民主產(chǎn)生了很不好的影響。1958年之后，各級(jí)人民代表大會(huì)會(huì)議不能按期召開，立法工作基本停頓下來，監(jiān)督工作更是流于形式，我國的社會(huì)主義民主和法制建設(shè)陷入低谷，憲法被虛置。
民主法制遭受嚴(yán)重破壞，既是“文化大革命”的因，也是“文化大革命”的果?！拔母铩币婚_始，便停止了各級(jí)人民代表大會(huì)和全國人大常委會(huì)的活動(dòng)。1966年6月12日，康生在一份關(guān)于召開三屆人大二次會(huì)議的請(qǐng)示上批示：“和民主人士談，大會(huì)不定時(shí)間，集中力量搞好文化大革命”。他并在7月7日召開的三屆全國人大常委會(huì)第三十三次會(huì)議上說：“在革命運(yùn)動(dòng)中，少開一次會(huì)議或遲開一次會(huì)，是可以的，允許的。延期召開對(duì)我們的社會(huì)主義民主是否有所損害呢？沒有。相反，因?yàn)槲幕蟾锩侨珖缘拇篪Q、大放、大辯淪、大字報(bào)這樣的全面的大民主運(yùn)動(dòng)，也可以說是空前的社會(huì)主義民主運(yùn)動(dòng)，對(duì)社會(huì)主義民主是有重要意義的?！边@次會(huì)議沒有經(jīng)過討論，就通過了延期召開三屆全國人大二次會(huì)議的決定。從此停止了全國人大和它的常委會(huì)的活動(dòng)，達(dá)8年之久。地方各級(jí)人民代表大會(huì)被停止活動(dòng)的時(shí)間更長，人民委員會(huì)被摧毀，由所謂集黨、政、軍、審判、檢察權(quán)于一身的“革命委員會(huì)”取代。1954年憲法可確立的國家政治體制發(fā)生了畸形的演變，造成了經(jīng)濟(jì)停滯、專制橫行、人民遭殃、動(dòng)亂不止的嚴(yán)重混亂局面。在這個(gè)“無法無天”的年代，憲法賦予公民的基本權(quán)利失去了保障，不僅普通的公民，就連全國人大代表包括他們選出的國家主席、委員長和副委員長，也都被任意批斗、侮辱，有的身陷囹圄，有的被迫害致死。國家主席劉少奇在被揪斗時(shí)，拿出《中華人民共和國憲法》，義正詞嚴(yán)地抗議說：“我是中華人民共和國的主席，你們?cè)趺磳?duì)待我個(gè)人，這無關(guān)緊要，但我要捍衛(wèi)國家主席的尊嚴(yán)。誰罷免了我國家主席？要審判，也要通過人民代表大會(huì)。你們這樣做，是在污辱我們的國家。我個(gè)人也是一個(gè)公民，為什么不讓我講話？憲法保障每一個(gè)公民的人身權(quán)利不受侵犯。破壞憲法的人是要受到法律制裁的?！钡?，這時(shí)憲法已經(jīng)不起任何作用了。在“文革”中受損害的人又豈止少奇同志一個(gè)？這是歷史的悲劇，國家的災(zāi)難。
為什么1954年憲法施行3年后就被廢棄了呢？原因是復(fù)雜的。從憲法、憲政的角度分析，至少有三個(gè)原因。第一，制定這部憲法時(shí)，毛澤東就說過，這是一部過渡時(shí)期的憲法，大約可以管15年左右的時(shí)間(因?yàn)楫?dāng)時(shí)預(yù)計(jì)向社會(huì)主義過渡大約需15年左右的時(shí)間)。在1956年提前基本完成社會(huì)主義改造任務(wù)后，這種說法就給人造成憲法已經(jīng)過時(shí)的錯(cuò)誤認(rèn)識(shí)，從而使一些人認(rèn)為再實(shí)施這部憲法已經(jīng)沒有必要了。這既說明1954年憲法有它自身的歷史局限性和不足之處，更說明我們對(duì)憲法重要性的認(rèn)識(shí)存在許多不足，沒有認(rèn)識(shí)到憲法是社會(huì)主義法制的基礎(chǔ)，是人民權(quán)利保障和人民民主政權(quán)的合法權(quán)源，治理國家決不能離開一部社會(huì)主義的憲法。第二，我們是共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的社會(huì)主義國家。憲法是黨領(lǐng)導(dǎo)人民制定的，它也必須在黨的領(lǐng)導(dǎo)下貫徹執(zhí)行，并且黨自身必須在憲法的范圍內(nèi)活動(dòng)。這是憲法實(shí)施的關(guān)鍵。但在當(dāng)時(shí)，一些領(lǐng)導(dǎo)人缺乏這樣的觀念。1958年，毛澤東在一次會(huì)議上說，法律這個(gè)東西沒有也不行，但我們有我們這一套。民法、刑法那么多條誰記得了。憲法是我參加制定的，我也記不得。我們基本上不靠那些來維持秩序。這說明執(zhí)政黨與憲法的關(guān)系問題還沒有得到正確解決。因而在實(shí)際生活中，黨和黨的組織往往處于憲法之上，不按照憲法的規(guī)定辦事，結(jié)果只能使憲法虛置。第三，1954年憲法本身對(duì)維護(hù)憲法尊嚴(yán)、保障和監(jiān)督憲法實(shí)施，沒有給予應(yīng)有的重視，缺乏有效的規(guī)定。這部憲法雖然規(guī)定了由全國人大來監(jiān)督憲法的實(shí)施，但由于沒有專門的機(jī)構(gòu)和程序，致使這種規(guī)定形成虛設(shè)。面對(duì)當(dāng)時(shí)不斷出現(xiàn)的違憲行為，全國人大竟沒有表達(dá)任何不同的意見，更沒有采取任何措施，這不能不說是全國人大的嚴(yán)重失職。到后來，全國人大連它自身的存在也維持不下去了，還談什么憲法監(jiān)督。1954年憲法的命運(yùn)，給我們留下了許多啟示和教訓(xùn)，值得引以為鑒。
54憲法的遺產(chǎn)
盡管“54憲法”的起草開創(chuàng)了“外行領(lǐng)導(dǎo)內(nèi)行”這一頗有中國特色的立法起草模式，但在立法的開放度與民主性上，仍被學(xué)者們認(rèn)為是值得今天的立法工作效仿的?！?4憲法”起草小組以毛澤東為組長，成員包括陳伯達(dá)、胡喬木和田家英。從組長到成員無一人有法學(xué)背景，更遑論對(duì)憲政有所研究。針對(duì)草案中“中華人民共和國公民有言論、出版、集會(huì)、結(jié)社、游行、示威和信仰宗教自由的權(quán)利”這一條款，毛澤東在“游行、示威”旁劃了兩條豎線，又打了一個(gè)問號(hào)，并批語“不寫為好”。對(duì)草案中的“遷徙自由”，毛也明確表示反對(duì)。但“起草小組組長”的這些意見并未被采納，游行、示威及遷徙自由最終都寫入了“54憲法”的正式文本中。
1954年6月16日，憲法草案公布，一場(chǎng)全民討論迅即展開。據(jù)稱在不到三個(gè)月的時(shí)間里，立法機(jī)關(guān)共收集到各類修改建議、意見1180420條。這一記錄雖難稱“絕后”，但絕對(duì)“空前”。憲法學(xué)者對(duì)這些典故津津樂道，并將這種立法民主視為中國憲法史上的驕傲，是最值得紀(jì)念與珍視的寶貴遺產(chǎn)。
“54憲法”最值得紀(jì)念的還是國家主席劉少奇手持《憲法》維護(hù)個(gè)人權(quán)利的悲情一刻。1967年8月5日，被封為“中國最大走資派”的劉少奇再次被批斗后，劉拿出《憲法》向紅衛(wèi)兵嚴(yán)辭抗議說：“我是中華人民共和國主席，你們?cè)鯓訉?duì)待我個(gè)人這無關(guān)緊要，但我要捍衛(wèi)國家主席的尊嚴(yán)。誰罷免了我國家主席？要審判也要通過人民代表大會(huì)。你們這樣做是在侮辱我們的國家。我個(gè)人也是一個(gè)公民，為什么不讓我講話？憲法保障每一個(gè)公民的人身權(quán)利不受侵犯。破壞憲法的人是要受到法律的嚴(yán)厲制裁的?！?br />
但沒有人理會(huì)這番說辭，“法律的嚴(yán)厲制裁”也沒有加諸于破壞憲法的人身上。反倒是終于懂得了“依憲維權(quán)”的劉少奇，在兩年又三個(gè)月后被非法“制裁”至死。他的死亡卡片上寫的是，“姓名：劉衛(wèi)黃；職業(yè)：無業(yè)；死因：病死”，連姓名權(quán)都被無端剝奪。
1975年1月17日，“54憲法”終于在文本意義上完成了它的歷史使命。新的“文革憲法”正式登上舞臺(tái)，“大鳴、大放、大辯論、大字報(bào)”成了為憲法所確認(rèn)的“人民群眾創(chuàng)造的社會(huì)主義革命的新形式”，而“公民的基本權(quán)利和義務(wù)”則僅剩三個(gè)條款。這也應(yīng)算是中國制憲史上的另一個(gè)世界之最。三年后的“78憲法”雖然宣告了“文化大革命”的結(jié)束，卻同時(shí)肯定了“文革”的成果，并以憲法的形式確定了“新時(shí)期的總?cè)蝿?wù)”是“堅(jiān)持無產(chǎn)階級(jí)專政下的繼續(xù)革命”。只過了四年，被稱為“改革憲法”的“82憲法”出臺(tái)。
其實(shí)憲法最應(yīng)是政府和執(zhí)政者的行動(dòng)指南。在“民以吏為師”的傳統(tǒng)根深蒂固的這個(gè)國度，領(lǐng)導(dǎo)人與政府對(duì)憲法的態(tài)度已在很大程度上決定了憲法的命運(yùn)。世所公認(rèn)的憲法應(yīng)是“限權(quán)(力)之法”，是“眾法之法”，也是“根本大法”。憲法擁有最高的法律效力和不容置疑的權(quán)威與尊嚴(yán)，然而這種尊嚴(yán)來自于憲法的科學(xué)設(shè)計(jì)和憲法的切實(shí)施行，無法制約權(quán)力的憲法只能是一部“閑法”。從清末立憲至今整整一個(gè)世紀(jì)的時(shí)間里，中國并不缺少作為“閑法”的憲法，獨(dú)獨(dú)缺乏的，正是作為憲政之基的“行動(dòng)中的憲法”。 | 
愛華網(wǎng)
