事業(yè)單位聘用制工作人員“二倍”工資適用

江峰 2014-06-20

【近日咨詢(xún)精華問(wèn)題】我們碰到一個(gè)醫(yī)院在編的護(hù)士要求單位支付未簽訂聘用合同的雙倍工資。我們一種觀點(diǎn)認(rèn)為：根據(jù)《勞動(dòng)合同法》第九十六條“事業(yè)單位與實(shí)行聘用制的工作人員訂立、履行、變更、解除或者終止勞動(dòng)合同，法律、行政法規(guī)或者國(guó)務(wù)院另有規(guī)定的，依照其規(guī)定;未作規(guī)定的，依照本法有關(guān)規(guī)定執(zhí)行”的規(guī)定，應(yīng)當(dāng)支付雙倍工資。另一種觀點(diǎn)認(rèn)為：無(wú)論是《關(guān)于在事業(yè)單位試行人員聘用制度的意見(jiàn)》和《事業(yè)單位試行人員聘用制度有關(guān)問(wèn)題的解釋》，還是即將實(shí)施的《事業(yè)單位人事管理?xiàng)l例》均未規(guī)定單位要支付未簽訂聘用合同的雙倍工資，另外從《勞動(dòng)合同法》的立法本意看，要求未簽訂勞動(dòng)合同的用人單位支付雙倍工資是為了促使用人單位和勞動(dòng)者簽訂勞動(dòng)合同，從而便于確定雙方的勞動(dòng)關(guān)系。但在編的事業(yè)單位工作人員，即便雙方?jīng)]有簽訂聘用合同，其與單位之間的關(guān)系明確且穩(wěn)定，因此單位不用支付未簽訂聘用合同的雙倍工資。如何適用法律，請(qǐng)指教，謝謝！

關(guān)于事業(yè)單位未簽訂聘用合同是否參照《勞動(dòng)合同法》適用“二倍”工資罰則，爭(zhēng)議比較大，實(shí)際上還是涉及事業(yè)單位人事改革以及對(duì)該法第九十六條的理解問(wèn)題。我們可以從全國(guó)人大法工委《中華人民共和國(guó)勞動(dòng)合同法釋義》對(duì)該條的釋義理解這個(gè)問(wèn)題，全國(guó)人大法工委《中華人民共和國(guó)勞動(dòng)合同法釋義》對(duì)第九十六條釋義如下：

一、我國(guó)事業(yè)單位用人制度的基本情況

事業(yè)單位是具有中國(guó)特色的組織。所謂事業(yè)單位，是指為了社會(huì)公益目的，由國(guó)家機(jī)關(guān)舉辦或者其他組織利用國(guó)有資產(chǎn)舉辦的，從事教育、科技、文化、衛(wèi)生等活動(dòng)的社會(huì)服務(wù)組織。國(guó)家通過(guò)編制管理實(shí)現(xiàn)對(duì)事業(yè)單位人員的配置和調(diào)控。按照國(guó)家財(cái)政撥款的多少，可以將事業(yè)單位分為三種：全額撥款的事業(yè)單位、差額撥款的事業(yè)單位和自收自支的事業(yè)單位。我國(guó)事業(yè)單位數(shù)量眾多，類(lèi)型不一，隊(duì)伍龐大。截至2006年底，全國(guó)事業(yè)單位總計(jì)126萬(wàn)個(gè)，涉及教育、衛(wèi)生、農(nóng)業(yè)、文化、科研等多個(gè)領(lǐng)域，職工人數(shù)近3035萬(wàn)，其中正式職工2923萬(wàn)(包括原固定職工和使用期限在一年以上的合同制職工)。職工人數(shù)中教育業(yè)占51.3%，衛(wèi)生業(yè)占14.3%，農(nóng)業(yè)占9.5%，文化業(yè)占5.1%，科研占2.4%。

長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)的事業(yè)單位實(shí)行的是一套不同于企業(yè)，近似于國(guó)家機(jī)關(guān)的人事管理制度。改革開(kāi)放以后，國(guó)家在企業(yè)推行勞動(dòng)合同制度，對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)公務(wù)員的管理通過(guò)立法加以規(guī)范，事業(yè)單位的人事制度仍在原來(lái)制度的基礎(chǔ)上運(yùn)行，改革進(jìn)展緩慢。為了轉(zhuǎn)換事業(yè)單位用人機(jī)制，就要加快推進(jìn)事業(yè)單位人事制度改革。2002年7月6日，國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)人事部《關(guān)于在事業(yè)單位試行人員聘用制度意見(jiàn)》的通知，要求事業(yè)單位除按照國(guó)家公務(wù)員制度進(jìn)行人事管理的以及轉(zhuǎn)制為企業(yè)的以外，都要逐步試行人員聘用制度。到2006年底，事業(yè)單位實(shí)行聘用合同的人員1700多萬(wàn)，約占總?cè)藬?shù)的51%。

國(guó)家對(duì)事業(yè)單位實(shí)行編制管理，按照編制核算撥款的數(shù)額。目前事業(yè)單位編制都是多年前核定的，編制基數(shù)多年不變，不能滿(mǎn)足事業(yè)單位不斷發(fā)展的需要。在編制滿(mǎn)額的情況下，各事業(yè)單位只好大量擴(kuò)充編外人員和其他人員，這樣造成事業(yè)單位人員結(jié)構(gòu)復(fù)雜，人事管理分割。事業(yè)單位人員結(jié)構(gòu)，歸納起來(lái)分為三類(lèi)：第一類(lèi)是編制內(nèi)聘用人員，包括簽訂聘用合同的編制內(nèi)聘用人員和無(wú)須簽訂聘用合同的編制內(nèi)聘用人員；第二類(lèi)是編制外人員，包括檔案內(nèi)部管理的編外人員和檔案外部管理的編外人員，編外人員一般實(shí)行企業(yè)化管理，與事業(yè)單位簽訂勞動(dòng)合同；第三類(lèi)是勞務(wù)派遣人員，是通過(guò)勞務(wù)派遣形式招用的。

二、事業(yè)單位人員如何適用本法

事業(yè)單位人員是否應(yīng)當(dāng)納入本法進(jìn)行調(diào)整，是立法中爭(zhēng)論比較大的一個(gè)問(wèn)題。反對(duì)的意見(jiàn)提出，聘用合同與勞動(dòng)合同有本質(zhì)的區(qū)別，不應(yīng)當(dāng)納入勞動(dòng)合同法調(diào)整。從目前我國(guó)事業(yè)單位改革的發(fā)展趨勢(shì)看，履行公共管理職能的事業(yè)單位要變成行政機(jī)關(guān)，從事經(jīng)營(yíng)的事業(yè)單位要回歸企業(yè)，從事公共服務(wù)的如教育、衛(wèi)生、文化、科研等事業(yè)單位，還要保留公共服務(wù)的職能，按照事業(yè)單位進(jìn)行管理。事業(yè)單位有編制、有財(cái)政撥款。內(nèi)部管理機(jī)制與企業(yè)也不一樣，事業(yè)單位聘用合同在合同期限、試用期、加班費(fèi)、工資、福利、保險(xiǎn)等方面都有自己的特殊性，都與企業(yè)不同，它與國(guó)家機(jī)關(guān)比較近似。事業(yè)單位實(shí)行聘用制，只是要比公務(wù)員要有一點(diǎn)靈活性，但不是完全推向市場(chǎng)。聘用制合同與勞動(dòng)合同的性質(zhì)不一樣，調(diào)整的手段也不一樣。如果將事業(yè)單位也納入勞動(dòng)合同法管理，將比較難以處理好本法與事業(yè)單位改革和社會(huì)保障體系完善之間的銜接，并可能產(chǎn)生其他新的社會(huì)問(wèn)題和矛盾，會(huì)引起事業(yè)單位管理的混亂，出現(xiàn)不安定因素。處理事業(yè)單位的問(wèn)題，應(yīng)當(dāng)循序漸進(jìn)，把管理體制理順后，再對(duì)事業(yè)單位人事制度進(jìn)行立法。這樣比較妥當(dāng)。贊成將聘用合同納入本法調(diào)整的意見(jiàn)認(rèn)為，長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)人事制度是由政策和行政文件相結(jié)合建立起來(lái)的，調(diào)整人事關(guān)系幾乎沒(méi)有一個(gè)完整的法律規(guī)范性文件。1994年勞動(dòng)法頒布時(shí)，企業(yè)的勞動(dòng)關(guān)系由勞動(dòng)法調(diào)整，對(duì)事業(yè)單位職工是參照公務(wù)員管理體制進(jìn)行管理。公務(wù)員法出臺(tái)后，公務(wù)員法將事業(yè)單位的工作人員排除在適用范圍之外，事業(yè)單位工作人員不能參照公務(wù)員法，如果也不適用勞動(dòng)合同法，那么，對(duì)事業(yè)單位人員的權(quán)利保護(hù)缺乏法律依據(jù)。聘用合同與勞動(dòng)合同雖然有不同的地方，但本質(zhì)上并無(wú)區(qū)別，不應(yīng)存在兩種合同制度，不應(yīng)當(dāng)兩個(gè)部門(mén)管就變成兩個(gè)性質(zhì)的合同，將聘用合同納人勞動(dòng)合同法的適用范圍，解決事業(yè)單位人員實(shí)體權(quán)利保護(hù)無(wú)法可依的局面，有利于事業(yè)單位勞動(dòng)關(guān)系的法制化和規(guī)范化，有利于保護(hù)事業(yè)單位工作人員的合法權(quán)利，有利于促進(jìn)我國(guó)事業(yè)單位的改革。

考慮到目前事業(yè)單位正處于改革過(guò)程中，用人制度的情況比較復(fù)雜，事業(yè)單位的聘用合同具體特殊性和復(fù)雜性，將事業(yè)單位實(shí)行聘用制工作人員納入本法調(diào)整需要慎重。同時(shí)，考慮到事業(yè)單位中實(shí)行聘用制的工作人員如不納入本法調(diào)整，將缺乏實(shí)體法依據(jù)，其合法權(quán)益得不到有效保護(hù)。因此，本法第二條關(guān)于勞動(dòng)合同法的調(diào)整范圍維持了勞動(dòng)法第二條第二款的表述，另外在本條中規(guī)定：“事業(yè)單位與實(shí)行聘用制的工作人員訂立、履行、變更、解除或者終止勞動(dòng)合同，法律、行政法規(guī)以及國(guó)務(wù)院另有規(guī)定的，依照其規(guī)定；未作規(guī)定的，依照本法有關(guān)規(guī)定執(zhí)行?！睂?duì)事業(yè)單位聘用制工作人員的勞動(dòng)合同如何適用本法做出特別規(guī)定。這樣規(guī)定，既解決了本法與現(xiàn)行的事業(yè)單位人事管理制度的銜接，解決了事業(yè)單位聘用合同無(wú)法可依的局面，也為事業(yè)單位人事制度改革留下空間。

筆者認(rèn)為，該釋義的核心觀點(diǎn)為“考慮到目前事業(yè)單位正處于改革過(guò)程中，用人制度的情況比較復(fù)雜，事業(yè)單位的聘用合同具體特殊性和復(fù)雜性，將事業(yè)單位實(shí)行聘用制工作人員納入本法調(diào)整需要慎重”以及“考慮到事業(yè)單位中實(shí)行聘用制的工作人員如不納入本法調(diào)整，將缺乏實(shí)體法依據(jù)，其合法權(quán)益得不到有效保護(hù)”，事實(shí)上，作為勞動(dòng)合同法最權(quán)威釋義，它已經(jīng)基本明確提出了事業(yè)單位聘用制工作人員可以適用《勞動(dòng)合同法》。當(dāng)然，這個(gè)適用既要解決“本法與現(xiàn)行的事業(yè)單位人事管理制度的銜接，解決了事業(yè)單位聘用合同無(wú)法可依的局面”，又要”為事業(yè)單位人事制度改革留下空間“。

但是在其他一些個(gè)人或者集體對(duì)勞動(dòng)合同法的解釋性著作中，很少參透該條釋義性解釋?zhuān)蠖嗵岢觥辈贿m用“觀點(diǎn)。如：1、《中華人民共和國(guó)勞動(dòng)合同法釋義》田開(kāi)友主編農(nóng)村讀物出版社釋義表述為“現(xiàn)行事業(yè)單位聘用制勞動(dòng)合同制度”，而沒(méi)有涉及聘用合同。2、《中華人民共和國(guó)勞動(dòng)合同法實(shí)務(wù)100講》曹可安主編京華出版社沒(méi)有涉及聘用合同。3、《中華人民共和國(guó)勞動(dòng)合同法釋義與案例分析》鄭功成程庭圓主編人民出版社在《勞動(dòng)合同法》第2條釋義中涉及第96條，釋義為“這樣就把實(shí)行聘用制的事業(yè)單位與勞動(dòng)者建立的勞動(dòng)關(guān)系納入了調(diào)整范圍”。4、《中華人民共和國(guó)勞動(dòng)合同法輔導(dǎo)讀本》黎建飛主編中國(guó)法制出版社釋義為“只有與事業(yè)單位建立勞動(dòng)合同關(guān)系的勞動(dòng)者才適用該法”。5、勞動(dòng)合同法要點(diǎn)解讀（大眾版）》法律出版社釋義為：1、具有管理公共事務(wù)職能的組織，如證監(jiān)會(huì)、銀監(jiān)會(huì)、保監(jiān)會(huì)等，參照《公務(wù)員法》，而不適用《勞動(dòng)合同法》；2、實(shí)行企業(yè)化管理的事業(yè)單位，適用《勞動(dòng)法》；3、文、教、衛(wèi)生、科研機(jī)構(gòu)等事業(yè)單位，簽訂勞動(dòng)合同的適用《勞動(dòng)法》，自然也就適用《勞動(dòng)合同法》，簽訂聘用合同的按第96條處理。6、《中華人民共和國(guó)勞動(dòng)合同法釋義》全國(guó)律協(xié)勞動(dòng)和社會(huì)保障法專(zhuān)業(yè)委員會(huì)主任姜俊祿、北京律協(xié)勞動(dòng)和社會(huì)保障法專(zhuān)業(yè)委員會(huì)主任王建平聯(lián)袂主編中國(guó)法制出版社本條是關(guān)于事業(yè)單位勞動(dòng)關(guān)系的法律適用的規(guī)定。7、《中華人民共和國(guó)勞動(dòng)合同法條文釋義與案例精解》滕曉春、李國(guó)志主編中國(guó)民主法制出版社釋義為：在事業(yè)單位中享有事業(yè)單位編制的人員不是公務(wù)員，但他們與事業(yè)單位之間也不是勞動(dòng)關(guān)系，不適用勞動(dòng)法，應(yīng)參照公務(wù)員法管理。在事業(yè)單位中，也存在著一定數(shù)量的工勤人員，如司機(jī)、打字員、清潔工等，他們與事業(yè)單位之間建立的是勞動(dòng)關(guān)系，適用勞動(dòng)法，故也應(yīng)適用《勞動(dòng)合同法》。8、《中華人民共和國(guó)勞動(dòng)合同法精解》江平顧問(wèn)、李欣宇、隋平主編中國(guó)政法大學(xué)出版社《中華人民共和國(guó)勞動(dòng)合同法條文釋義與適用》吳高盛主編人民法院出版社直接表述為“聘用制勞動(dòng)合同”，而根本沒(méi)有涉及到聘用合同。上述專(zhuān)著的釋義或表述主流觀點(diǎn)認(rèn)為，事業(yè)單位與其在編工作人員不適用《勞動(dòng)合同法》。

無(wú)論其他個(gè)人或集體著作如何認(rèn)為，仍然需要以全國(guó)人大法工委的釋義作為依據(jù)。其一是事業(yè)單位工作人員適用勞動(dòng)合同法，其二、這個(gè)適用是”附條件“的，既要考慮事業(yè)單位改革進(jìn)程和特殊性，又要優(yōu)先適用關(guān)于事業(yè)單位人事管理的”法律行政法規(guī)以及國(guó)務(wù)院的其他規(guī)定“。注意到人社部等三部門(mén)負(fù)責(zé)人在解讀《事業(yè)單位人事管理?xiàng)l例》時(shí)提出：根據(jù)事業(yè)單位聘用合同的特點(diǎn)和實(shí)際情況，條例規(guī)定了聘用合同的期限、初次就業(yè)人員的試用期，明確了訂立聘用至退休的合同的條件，列明了聘用合同解除的情形以及合同解除、終止后人事關(guān)系的終止。條例未作規(guī)定的，依照勞動(dòng)合同法及其實(shí)施條例執(zhí)行。這依然是對(duì)事業(yè)單位聘用制工作人員適用勞動(dòng)合同法的進(jìn)一步肯定。在目前沒(méi)有其他法律法規(guī)以及國(guó)務(wù)院相關(guān)規(guī)定對(duì)未簽訂書(shū)面聘用合同不需要支付”二倍“工資的情況下，適用勞動(dòng)合同法”二倍“工資罰則，符合勞動(dòng)合同法第九十六條的規(guī)定，也符合三部門(mén)相關(guān)負(fù)責(zé)人發(fā)布的部門(mén)解釋。但是，目前，主流的裁判意見(jiàn)依然還是不適用、不支持。

撰文：江 峰

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